第四编 行政诉讼
一、 本编主要内容
1．行政诉讼法概述：行政诉讼与行政诉讼法；行政诉讼法律关系；行政诉讼基
本原则
本章第一节“行政法与行政诉讼法”、第二节“行政诉讼法律关系”皆无重要内
容，第三节把握“行政诉讼基本原则”中的合法性审查原则。
2．行政诉讼受案范围：概述；基本框架；可诉性行政行为和不作为的特征；几
类不可诉行为的界定；几类特殊行为的可诉性鉴别
行政诉讼受案范围既涉及权力分立与制约的政治架构原则，也涉及人权保障的政
治伦理原则。在我国，行政诉讼受案范围的确定方式是对可诉性行政行为和不可诉行
政行为进行界定。所以，本章的重点内容是哪些行政行为是可诉的，哪些行政行为是
不可诉的，甚至包括对可诉的非行政行为的认识。
3． 行政诉讼管辖：概述；级别管辖；地域管辖；裁定管辖
行政诉讼管辖是确定各级人民法院之间以及同级人民法院之间的权限划分。在级
别管辖问题上，着重于中级人民法院的管辖范围；一般地域管辖以“最初作出具体行
政行为的行政机关所在地”为标准，特殊地域管辖涉及不动产、限制人身自由、复议
改变原具体行政行为三个方面；人民法院裁定的管辖有移送管辖、指定管辖和管辖权
转移三种情况。
4． 行政诉讼参加人：概述；原告；被告；共同诉讼人；第三人；代理人
行政诉讼参加人这一范畴是从诉讼双方主体的角度去界定的，并不包容法院、检
察院。在行政诉讼中，明确原告、被告及其他诉讼主体的身份，对于解决已经发生的
行政争议、理清争议中各方主体的权利义务关系、厘定责任主体等都具有重要意义。
原告、被告、第三人在行政诉讼参加人范畴中具有更为凸显的地位，而且，新的司法
解释在列举原告、被告和第三人方面都有较大变动，需要引起注意。在原告、被告资
格问题上，存在原告、被告资格的一般认定和原告、被告资格转移两种情形，进而又
有低一层次的分类情形；第三人可以主要确定为两类：一类是与被诉具体行政行为有
利害关系的个人或组织，既可以申请也可以由法院通知参加诉讼；一类是应当被追加
为被告而原告不同意追加的行政主体，这就突破了原来关于“行政主体能否成为第三
人”的争论，也在无形中扩大了《行政诉讼法》第27条中规定的“法人或其他组织”
的含义。
5． 行政诉讼证据：概述；举证责任；证据规则
在我国法院庭审模式改革的背景下，证据规则的完善是极为重要的，可惜在三大
诉讼领域都存在缺乏证据规则的困境。不过，相信在司法日益受到重视、司法作用渐
趋拓宽、司法改革稳步深入的同时，证据规则将不断得到丰富。在行政诉讼中，需要
了解的证据规则包括：（1）举证责任规则：被告对具体行政行为的合法性负举证责任
，原告也需要对相应争议问题负担举证责任；（2）被告收集、补充证据规则：被告在
诉讼过程中不得自行向原告和证人收集证据；符合司法解释第28条情形的，被告经法
院准许可以补充证据；（3）法院调取证据规则：符合司法解释第29条情形的，法院才
可以主动调取证据；（4）法院采信证据规则：见司法解释第30、31条。（5）法院保
全证据规则：见《行政诉讼法》第36条。
6．行政诉讼程序：起诉和受理；一审程序；二审程序；审判监督程序；诉讼中
止、诉讼终结与期间、送达
本章是对行政诉讼基本程序规则的介绍，从章节安排看，这里的基本程序规则主
要关涉的是行政诉讼的各个步骤、环节。尽管《行政诉讼法》本身对程序规则规定得
比较粗糙，但最高法院的司法解释在其中扮演了非常适当的填空补缺的角色。
在“起诉和受理”方面，注意《行政诉讼法》第41条规定的起诉条件和法院决定
是否受理起诉时所需要考虑的因素之间的关系。毫无疑问，不符合起诉条件的诉讼请
求，法院是不会受理的；但即便符合起诉条件，法院也不一定会受理。需要考虑哪些
因素，参见司法解释第44条。
在“一审程序”方面，注意共同诉讼、撤诉和缺席判决的各种情形。参见《行政
诉讼法》第26条、第48条、第51条；司法解释第49条。共同诉讼有必要和非必要的共
同诉讼之分，共同诉讼与合并审理的关系；撤诉必须经过法院的审查同意；缺席判决
不仅仅针对被告，也针对原告。
在“二审程序”方面，注意二审裁判的种类及其所针对的具体情形。
在“审判监督程序”方面，注意再审程序的提起（司法解释第72、73、74、75条
）、再审程序的适用程序（司法解释第76、77条）、再审程序的裁判（可直接改判、
指令受理、指令审理，也可发回重审：见司法解释第78、79、80条）
在“诉讼中止、终结方面”，注意诉讼中止、终结的情形。中止包括等待适格诉
讼当事人、等待规范解释、等待其他案件结果；终结主要指原告一方出现空缺状态（
见司法解释第52条）。
7．行政诉讼的法律适用：概述；法律依据；参照规章；规则冲突解决规则
“行政诉讼的法律适用”这一范畴在行政法学上有特定含义，是指在行政诉讼中
法院适用哪些法律文件来审查具体行政行为的合法性。关键要理解：“适用法律法规
”与“参照规章”的意义；参考规章以下其他规范性文件的意义；法律规范冲突规则
（高位阶法律规范优于低位阶法律规范；新法优于旧法，但新法不溯及既往；特别法
由于一般法；同级规范冲突，送请解释）。
8．行政诉讼的判决、裁定与决定：判决；裁定；决定
行政诉讼的判决种类及各自适用的条件。其中，关于维持判决，见《行政诉讼法
》第54条第1项；关于驳回诉讼请求判决，见司法解释第56条；关于确认判决，见司法
解释第57、58条；关于撤销判决，见《行政诉讼法》第54条第2项；关于变更判决，见
《行政诉讼法》第54条第4项、司法解释第55条；关于履行判决，见《行政诉讼法》第
54条第3项、司法解释第60条第2款。另外，尤其注意撤销判决的效力，见司法解释第
53、54条。
二审判决的形式只有两种：维持原判和改判。
裁定适用的情形，见司法解释第63条，及相关条款。能够提起上诉的裁定：不予
受理、驳回起诉（注意驳回起诉和驳回诉讼请求的区别）和管辖异议。
决定是一种当即发生效力的司法行为，可以请求复议，但不能通过上诉或审判监
督程序。
9．行政附带民事诉讼：概述；当事人；审理与裁判
行政附带民事诉讼是法院在审理行政案件的同时附带审理与行政案件有关的民事
案件。因此，只有当事人的民事诉讼请求与被诉具体行政行为的合法与否有关时，才
会产生行政附带民事诉讼的问题；并且，附带民事诉讼是否能够成立还要取决于行政
诉讼本身是否能够成立，若行政诉讼本身不能成立，就无所谓附带民事诉讼问题；而
行政赔偿诉讼并非行政附带民事诉讼。
行政附带民事诉讼实质是一种合并审理，一般发生在两种情形之中：第一，行政
诉讼中被诉行政机关的具体行政行为不仅有行政管理的内容，而且具有要求行政相对
人承担民事赔偿义务的内容。并且，要求行政相对人承担民事赔偿义务的决定是根据
对方当事人的请求作出的。此时，或者行政相对人不服对方当事人的民事赔偿请求，
可在提起行政诉讼同时提出民事诉讼请求，或者对方当事人不服行政机关决定中关于
民事赔偿的部分，在行政相对人提起行政诉讼的同时也要求提高民事赔偿的数额或改
变赔偿方式；第二，行政诉讼中被诉行政机关的具体行政行为是针对民事主体之间的
民事争议作出的，争议一方或双方不服行政裁决，同时要求法院判决他们之间民事争
议的。
行政附带民事诉讼的法律依据，见司法解释第61条。
行政附带民事诉讼的审理与裁判需要注意的是：这是两种诉讼请求的合并审理，
审理时应该适用不同的诉讼规则；若民事争议部分过于复杂，不宜与行政诉讼部分一
并裁判时，可首先对行政诉讼部分作出裁判。
10．行政决定司法执行的程序
这是教材中未提及但由司法解释予以详细规定的重要程序，见司法解释第86条至
第95条
申请
（1） 申请人：行政主体或者具体行政行为确定的权利人
（2） 申请执行发生的主要事实前提：公民、法人或其他组织对具体行政行为在
法定期限内不提起诉讼又不履行的；民事争议的行政裁决作出之后，当事人在法定期
限内不起诉又不履行，而作出裁决的行政机关在申请执行的期限内未申请法院强制执
行的
申请执行发生的主要法律前提：法律、法规没有赋予行政机关强制执行权；法律
、法规规定既可以由行政机关依法强制执行，也可以申请法院强制执行。
（3） 申请执行必须符合的条件：司法解释第86条（七项）、第88条（行政主体
申请执行的期限：180天内）、第90条第2款（具体行政行为确定的权利人申请执行的
期限：行政主体申请执行期限届满之日起90天内）
程序
（1） 财产保全：有充分理由认为被执行人可能逃避执行的，可以申请法院采取
财产保全措施，但具体行政行为确定的权利人申请时应提供财产担保。
（2） 诉讼停止执行：见司法解释第94条。例外情形是不及时执行可能给国家、
公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的。因此，《行政诉讼法》第44条规
定的起诉不停止执行原则，主要针对的是行政主体自己享有法律、法规授予的强制执
行权的情况。
裁定
裁定不予执行的标准：明显缺乏事实根据、明显缺乏法律依据、其他明显违法并
损害被执行人合法权益的。（行政行为无效理论似乎有了制定法上的体现，即即便当
事人超逾法定诉讼期限，也就是超逾了使可撤销行政行为无效的法定期限，司法机关
也可以因为具体行政行为的上述情形而不予执行，亦即从根本上否认其效力）
二、主要知识点
1． 行政诉讼受案范围
2． 行政诉讼管辖规则
3． 原告、被告、第三人
4． 行政诉讼证据规则（尤其是举证责任部分）
5． 起诉条件和法院受理需要考虑的因素
6． 撤诉和缺席判决
7． 诉讼中止和诉讼终结
8． 行政诉讼的判决种类及各自适用的条件
9．行政附带民事诉讼的情形
10．行政决定司法执行的程序
三、思考判断题
1． 行政诉讼中人民法院不得审查抽象行政行为。
2． 行政机关在行政诉讼中既不能作为原告，也不能作为第三人。
3． 人民法院认定具体行政行为显失公正，可以变更。
4． 经复议的案件，复议机关改变原具体行政行为的，由复议机关所在地人民法
院管辖。
5． 人民法院不得受理法律、法规规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。
6． 在行政诉讼过程中，经人民法院同意，被告可以向原告和证人收集证据。
7． 行政诉讼中，被告改变具体行政行为的，原告的撤诉申请必须由人民法院判
决决定。
8． 人民法院可以主持对行政赔偿诉讼的调解。
一、 本编主要内容
1．行政诉讼法概述：行政诉讼与行政诉讼法；行政诉讼法律关系；行政诉讼基
本原则
本章第一节“行政法与行政诉讼法”、第二节“行政诉讼法律关系”皆无重要内
容，第三节把握“行政诉讼基本原则”中的合法性审查原则。
2．行政诉讼受案范围：概述；基本框架；可诉性行政行为和不作为的特征；几
类不可诉行为的界定；几类特殊行为的可诉性鉴别
行政诉讼受案范围既涉及权力分立与制约的政治架构原则，也涉及人权保障的政
治伦理原则。在我国，行政诉讼受案范围的确定方式是对可诉性行政行为和不可诉行
政行为进行界定。所以，本章的重点内容是哪些行政行为是可诉的，哪些行政行为是
不可诉的，甚至包括对可诉的非行政行为的认识。
3． 行政诉讼管辖：概述；级别管辖；地域管辖；裁定管辖
行政诉讼管辖是确定各级人民法院之间以及同级人民法院之间的权限划分。在级
别管辖问题上，着重于中级人民法院的管辖范围；一般地域管辖以“最初作出具体行
政行为的行政机关所在地”为标准，特殊地域管辖涉及不动产、限制人身自由、复议
改变原具体行政行为三个方面；人民法院裁定的管辖有移送管辖、指定管辖和管辖权
转移三种情况。
4． 行政诉讼参加人：概述；原告；被告；共同诉讼人；第三人；代理人
行政诉讼参加人这一范畴是从诉讼双方主体的角度去界定的，并不包容法院、检
察院。在行政诉讼中，明确原告、被告及其他诉讼主体的身份，对于解决已经发生的
行政争议、理清争议中各方主体的权利义务关系、厘定责任主体等都具有重要意义。
原告、被告、第三人在行政诉讼参加人范畴中具有更为凸显的地位，而且，新的司法
解释在列举原告、被告和第三人方面都有较大变动，需要引起注意。在原告、被告资
格问题上，存在原告、被告资格的一般认定和原告、被告资格转移两种情形，进而又
有低一层次的分类情形；第三人可以主要确定为两类：一类是与被诉具体行政行为有
利害关系的个人或组织，既可以申请也可以由法院通知参加诉讼；一类是应当被追加
为被告而原告不同意追加的行政主体，这就突破了原来关于“行政主体能否成为第三
人”的争论，也在无形中扩大了《行政诉讼法》第27条中规定的“法人或其他组织”
的含义。
5． 行政诉讼证据：概述；举证责任；证据规则
在我国法院庭审模式改革的背景下，证据规则的完善是极为重要的，可惜在三大
诉讼领域都存在缺乏证据规则的困境。不过，相信在司法日益受到重视、司法作用渐
趋拓宽、司法改革稳步深入的同时，证据规则将不断得到丰富。在行政诉讼中，需要
了解的证据规则包括：（1）举证责任规则：被告对具体行政行为的合法性负举证责任
，原告也需要对相应争议问题负担举证责任；（2）被告收集、补充证据规则：被告在
诉讼过程中不得自行向原告和证人收集证据；符合司法解释第28条情形的，被告经法
院准许可以补充证据；（3）法院调取证据规则：符合司法解释第29条情形的，法院才
可以主动调取证据；（4）法院采信证据规则：见司法解释第30、31条。（5）法院保
全证据规则：见《行政诉讼法》第36条。
6．行政诉讼程序：起诉和受理；一审程序；二审程序；审判监督程序；诉讼中
止、诉讼终结与期间、送达
本章是对行政诉讼基本程序规则的介绍，从章节安排看，这里的基本程序规则主
要关涉的是行政诉讼的各个步骤、环节。尽管《行政诉讼法》本身对程序规则规定得
比较粗糙，但最高法院的司法解释在其中扮演了非常适当的填空补缺的角色。
在“起诉和受理”方面，注意《行政诉讼法》第41条规定的起诉条件和法院决定
是否受理起诉时所需要考虑的因素之间的关系。毫无疑问，不符合起诉条件的诉讼请
求，法院是不会受理的；但即便符合起诉条件，法院也不一定会受理。需要考虑哪些
因素，参见司法解释第44条。
在“一审程序”方面，注意共同诉讼、撤诉和缺席判决的各种情形。参见《行政
诉讼法》第26条、第48条、第51条；司法解释第49条。共同诉讼有必要和非必要的共
同诉讼之分，共同诉讼与合并审理的关系；撤诉必须经过法院的审查同意；缺席判决
不仅仅针对被告，也针对原告。
在“二审程序”方面，注意二审裁判的种类及其所针对的具体情形。
在“审判监督程序”方面，注意再审程序的提起（司法解释第72、73、74、75条
）、再审程序的适用程序（司法解释第76、77条）、再审程序的裁判（可直接改判、
指令受理、指令审理，也可发回重审：见司法解释第78、79、80条）
在“诉讼中止、终结方面”，注意诉讼中止、终结的情形。中止包括等待适格诉
讼当事人、等待规范解释、等待其他案件结果；终结主要指原告一方出现空缺状态（
见司法解释第52条）。
7．行政诉讼的法律适用：概述；法律依据；参照规章；规则冲突解决规则
“行政诉讼的法律适用”这一范畴在行政法学上有特定含义，是指在行政诉讼中
法院适用哪些法律文件来审查具体行政行为的合法性。关键要理解：“适用法律法规
”与“参照规章”的意义；参考规章以下其他规范性文件的意义；法律规范冲突规则
（高位阶法律规范优于低位阶法律规范；新法优于旧法，但新法不溯及既往；特别法
由于一般法；同级规范冲突，送请解释）。
8．行政诉讼的判决、裁定与决定：判决；裁定；决定
行政诉讼的判决种类及各自适用的条件。其中，关于维持判决，见《行政诉讼法
》第54条第1项；关于驳回诉讼请求判决，见司法解释第56条；关于确认判决，见司法
解释第57、58条；关于撤销判决，见《行政诉讼法》第54条第2项；关于变更判决，见
《行政诉讼法》第54条第4项、司法解释第55条；关于履行判决，见《行政诉讼法》第
54条第3项、司法解释第60条第2款。另外，尤其注意撤销判决的效力，见司法解释第
53、54条。
二审判决的形式只有两种：维持原判和改判。
裁定适用的情形，见司法解释第63条，及相关条款。能够提起上诉的裁定：不予
受理、驳回起诉（注意驳回起诉和驳回诉讼请求的区别）和管辖异议。
决定是一种当即发生效力的司法行为，可以请求复议，但不能通过上诉或审判监
督程序。
9．行政附带民事诉讼：概述；当事人；审理与裁判
行政附带民事诉讼是法院在审理行政案件的同时附带审理与行政案件有关的民事
案件。因此，只有当事人的民事诉讼请求与被诉具体行政行为的合法与否有关时，才
会产生行政附带民事诉讼的问题；并且，附带民事诉讼是否能够成立还要取决于行政
诉讼本身是否能够成立，若行政诉讼本身不能成立，就无所谓附带民事诉讼问题；而
行政赔偿诉讼并非行政附带民事诉讼。
行政附带民事诉讼实质是一种合并审理，一般发生在两种情形之中：第一，行政
诉讼中被诉行政机关的具体行政行为不仅有行政管理的内容，而且具有要求行政相对
人承担民事赔偿义务的内容。并且，要求行政相对人承担民事赔偿义务的决定是根据
对方当事人的请求作出的。此时，或者行政相对人不服对方当事人的民事赔偿请求，
可在提起行政诉讼同时提出民事诉讼请求，或者对方当事人不服行政机关决定中关于
民事赔偿的部分，在行政相对人提起行政诉讼的同时也要求提高民事赔偿的数额或改
变赔偿方式；第二，行政诉讼中被诉行政机关的具体行政行为是针对民事主体之间的
民事争议作出的，争议一方或双方不服行政裁决，同时要求法院判决他们之间民事争
议的。
行政附带民事诉讼的法律依据，见司法解释第61条。
行政附带民事诉讼的审理与裁判需要注意的是：这是两种诉讼请求的合并审理，
审理时应该适用不同的诉讼规则；若民事争议部分过于复杂，不宜与行政诉讼部分一
并裁判时，可首先对行政诉讼部分作出裁判。
10．行政决定司法执行的程序
这是教材中未提及但由司法解释予以详细规定的重要程序，见司法解释第86条至
第95条
申请
（1） 申请人：行政主体或者具体行政行为确定的权利人
（2） 申请执行发生的主要事实前提：公民、法人或其他组织对具体行政行为在
法定期限内不提起诉讼又不履行的；民事争议的行政裁决作出之后，当事人在法定期
限内不起诉又不履行，而作出裁决的行政机关在申请执行的期限内未申请法院强制执
行的
申请执行发生的主要法律前提：法律、法规没有赋予行政机关强制执行权；法律
、法规规定既可以由行政机关依法强制执行，也可以申请法院强制执行。
（3） 申请执行必须符合的条件：司法解释第86条（七项）、第88条（行政主体
申请执行的期限：180天内）、第90条第2款（具体行政行为确定的权利人申请执行的
期限：行政主体申请执行期限届满之日起90天内）
程序
（1） 财产保全：有充分理由认为被执行人可能逃避执行的，可以申请法院采取
财产保全措施，但具体行政行为确定的权利人申请时应提供财产担保。
（2） 诉讼停止执行：见司法解释第94条。例外情形是不及时执行可能给国家、
公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的。因此，《行政诉讼法》第44条规
定的起诉不停止执行原则，主要针对的是行政主体自己享有法律、法规授予的强制执
行权的情况。
裁定
裁定不予执行的标准：明显缺乏事实根据、明显缺乏法律依据、其他明显违法并
损害被执行人合法权益的。（行政行为无效理论似乎有了制定法上的体现，即即便当
事人超逾法定诉讼期限，也就是超逾了使可撤销行政行为无效的法定期限，司法机关
也可以因为具体行政行为的上述情形而不予执行，亦即从根本上否认其效力）
二、主要知识点
1． 行政诉讼受案范围
2． 行政诉讼管辖规则
3． 原告、被告、第三人
4． 行政诉讼证据规则（尤其是举证责任部分）
5． 起诉条件和法院受理需要考虑的因素
6． 撤诉和缺席判决
7． 诉讼中止和诉讼终结
8． 行政诉讼的判决种类及各自适用的条件
9．行政附带民事诉讼的情形
10．行政决定司法执行的程序
三、思考判断题
1． 行政诉讼中人民法院不得审查抽象行政行为。
2． 行政机关在行政诉讼中既不能作为原告，也不能作为第三人。
3． 人民法院认定具体行政行为显失公正，可以变更。
4． 经复议的案件，复议机关改变原具体行政行为的，由复议机关所在地人民法
院管辖。
5． 人民法院不得受理法律、法规规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。
6． 在行政诉讼过程中，经人民法院同意，被告可以向原告和证人收集证据。
7． 行政诉讼中，被告改变具体行政行为的，原告的撤诉申请必须由人民法院判
决决定。
8． 人民法院可以主持对行政赔偿诉讼的调解。