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【作者姓名】国家法室
【作者单位】全国人大法工委
【发表日期】 03-DEC-98

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一事不再罚原则是指对违法行为人的同一个违法行为，不得以同一事实和同一依据，
给予两次以上的处罚。在行政处罚制度中规定这样一个原则。目的在于防止重复处罚。体
现过罚相当的法律原则，以保护当事人的合法权益。
现实生活中，行政管理活动十分复杂，违反行政管理秩序的行为也是错综复杂的，因
此，同一违法行为可能同时违反两个以上不同方面的行政管理秩序，触犯两个以上的法律
规范。在这种情况下，即要对违法行为作出处罚，保护社会利益和公共秩序，又要保护当
事人的合法权益，也不能违背过罚相当的原则，如何规定对同一违法行为的处罚原则就成
为十分重要的问题。如果简单地规定对同一违法行为只能处罚一次，就有可能会使违法者
逃脱应受的处罚；但如果对同一违法行为几个行政机关轮番处罚，又必然会侵害当事人的
合法权益，影响行政处罚的合理性和合法性，同时也会损害行政机关的形象。一事不再罚
的原则从理论上讲是完备的，但是在实际工作中如何运用，行政处罚法又如何规定得更具
有操作性，则是颇费周折的。
掌握一事不再罚原则，必须对什么是“同一事实和同一依据”有一全面的理解，只有
对“同一事实和同一依据”有明确的认识，才能准确地把握和适用这一原则，同时也才能
在实施行政处罚时即维护当事人的合法权益，又保证行政违法行为得到应有的处罚。一事
不再罚原则中“一事”有同一行政违法行为的涵义，但又不能简单的理解为一事不再罚就
是同一违法行为只能处罚一次。正确理解这一原则，要从同一违法行为侵犯行政管理秩序
的具体情况进行具体分析。同一违法行为侵犯行政管理秩序的情况大致有这样几种：
第一，一个违法行为违反了一个行政法律规范，侵害了一个行政管理客体，如：纳税
人以暴力拒不缴纳应缴税款，情节显著轻微危害不大，没有构成抗税罪的，但侵犯了国家
税收征管秩序，构成了抗税的行政违法行为，在实践中，由税务机关依照“税收征管法”
的有关规定进行处罚。类似这种一个违法行为违反了一个行政法律规范，只需要依照规定
由一个行政机关或者组织实施处罚就可以了，这种情况在实践中比较普遍的。
第二，一个违法行为违反了一个或者数个行政法律规范，是由不同的行政机关分别处
罚还是由一个行政机关处罚。这就需要作具体分析：
１、同一违法行为违反的是同一个法律或者法规的规定，而法律或者法规规定是由两
个或者两个以上行政机关处罚，但行政处罚的种类相同。如：发行了水污染事故，侵犯了
环境管理秩序和航运管理秩序，《水污染防治法》第三十九条规定，造成水污染事故的企
业事业单位，由环境保护部门或者交通部门的航政机关根据所造成的危害和损失处以罚
款。根据这一规定，对于造成水污染事故的违法者，环境保护部门和航政都有权给其罚款
处罚。这样的情况如何处理？根据一事不再罚的原则，同一违法行为，同一依据，只能处
罚一次，尽管两个行政机关依法都有处罚权，也不能分别作出罚款决定，只能由先查处的
机关作出处罚。这是因为，行政处罚的目的首先是为了纠正行政违法行为，同时对违法行
为人进行必要的惩戒。对同一违法行为一机关已经给以适当的处罚，其他机关还要依同样
的理由实施同一种类的处罚就没有任何意义了，在实践中只会造成重复处罚，损害行政相
对人的合法权益，因此是不允许的。
２、同一违法行为违反的是同一个法律或者法规的规定，法律或者法规规定由两个或
者两个以上的行政机关对处罚，但行政处罚的种类不同。如：某单位生产国家明令淘汰的
产品，《产品质量法》第三十九条规定，生产国家明令淘汰的产品的，责令停止生产，没
收违法生产的产品和违法所得，并处罚违法所得一倍以上五倍以下的罚款，可以吊销营业
执照。该法第四十五条规定，吊销营业执照的行政处罚由工商行政管理部门决定，其他行
政处罚由管理产品质量监督工作的部门或者工商行政管理部门按照国务院规定的职权范围
决定。这样的情况，是否允许不同的机关依法分别作出不同种类的处罚呢？应当说是允许
的，是不违反一事不再罚的原则的。因为，行政管理活动涉及到社会生活的方方面面，法
律赋予各行政机关不同的职责，从不同方面管理社会，由此保证社会生活的正常运转，也
就必须赋予它们不同的行政管理手段。这些手段有的是相同的，如警告、罚款等；有的则
是特定的，只有特定的行政机关才有权实施。如：公安机关的行政拘留权、工商行政机关
吊销营业执照的权力等等。也正因为如此，对同一违法行为，有的法律或者法规同时规定
两个或者两个以上的行政机关可以分别作出几种行政处罚时，往往是该违法行为同时触犯
了两个以上的行政管理秩序，而且需要运用不同的行政处罚手段来进行制裁方能彻底纠正
违法行为，这时，如果只允许一个行政机关依据这一规定进行处罚，很可能会造成违法行
为得不到有效制止和纠正，损害了公共利益和社会秩序。
第三、一个违法行为违反了数个行政法律规范，应当由不同的行政机关分别处罚还是
由一个行政机关处罚？同一违法行为侵犯的是不同的客体，违反的是两个或者两个以上法
律、法规，依照法律或者法规的规定两个或者两个以上的行政机关都有处罚权。这种情况
是法律规范之间的竞合问题。如果简单根据处罚法定的原则，对这种违法行为分别依照不
同的法律规范作出处罚是无可非议的。但是，如果按照所有触犯的法律规范分别实施处
罚，就会造成重复处罚和处罚过重。如何解决更为合理，需要对法律规范之间的竞合作一
个分析。所谓法规竞合是指由于各种行政管理的法律、法规的复杂、交错规定，致使行为
人的一个行为同时触犯了数个法律、法规条文，从而构成数个违法行为。这种情况在我国
的行政法律、法规以及实际工作中并不少见。造成法律规范之间的竞合的原因大致有两
类：一类法规竞合不是适用法律本身的问题，而是立法的问题；另一类竞合是违法行为牵
连的问题。不同法律规范对同一领域的社会关系进行交叉调整，造成同一行为违反不同的
法律规范的情形。如非法贩运、销售爆炸物品的行为，既违反了民用爆炸物品管理规定，
又违反了投机倒把行政处罚暂行规定；制作、销售淫秽书刊的行为，既违反了治安管理规
定，又违反了新闻出版管理规定，还违反了投机倒把行政处罚的规定等等。对于这种情
况，我们认为应本着在有效的制止违法行为的前提下，对于同一种类的行政处罚不得重复
作出。如对于制作、销售淫秽书刊的行为，公安部门已经作出行政拘留或者其他处罚的，
新闻出版部门原则上就不宜再对同一违法行为给予行政处罚，因为，前一个处罚已经足以
制止违法行为，并对违法者已经起到了必要的惩戒作用，在这种情况下，新闻出版部门再
对同一违法行为实施处罚就不适当了。
法律规范之间的竞合的第二类情况是违法行为牵连的问题。牵连行为是指行为人所实
施的行为已构成违法，但是实施该行为的目的、手段、对象和结果等又触犯了其他法律、
法规条文的规定，从而构成了两个或者两个以上的违法行为。这种违法行为也称为违法行
为的法条竞合。如：某人到湖边去炸鱼，炸死了国家保护动物中华鲟，造成了湖水的污
染，这就是一个牵连行为。某人以非法获鱼为目的，实施了炸鱼这一违法行为，违反了国
家有关渔业管理的有关规定，构成了违法。同时其违法行为又污染了湖水、杀害了野生动
物，违反了环境保护、野生动物保护的有关规定，两个或者两个以上的违法行为触犯了其
他法律的规定，而构成了两个或者两个以上的违法行为。又如汽车超载，既违反了公安机
关关于交通安全的有关规定，危胁到人身安全，又因超载给路面造成损害违反了交通部门
关于道路管理的有关规定由于这种情况较复杂，在处罚适用问题上与刑事处罚有相似之
处，但也存在着许多不同，如行政处罚不可能象刑事处罚那样由同一个机关实施，因而刑
罚中一些做法不能照般到行政处罚中来，如象刑罚适用中的重刑吸收轻刑的原则，数罪并
罚的原则等等。德国《违反程序法》第十九条规定：“如果同一行为违反数个法律，根据
这些法律该行为均或作为违反秩序行为处罚，或者数次违反一项可将该行为作为违反秩序
行为处罚的法律，则只科处一项罚款。如果违反数个法律，则依照罚款数额最高的法律科
处罚款，可以处以其他法律中规定的附加措施。”这就说，对同一行为违反数个法律，如
果罚种相同，则按其最重的一项，只处罚一次，如果还有其他的罚种，则可以分别处罚。
参考国外关于行政处罚的规定和从我国行政处罚的实际出发，在进行行政处罚处理的规范
竞合时是否应把握这样几个原则：一是同行为违反两个以上法律规范时，应依据不同法律
规范分别处罚，这是处罚法定原则决定的；二是如果一个行政机关或者组织对违法行为人
已经给予处罚的，其他行政机关或者组织在通常情况下不得再科处同种类的处罚，如已经
对其实施了罚款的，原则上不宜再对其实施罚款处罚，考虑到行为人已受到了经济制裁，
可以依法科以其他种类的处罚。三是在给予其他种类的处罚时；可以考虑违法行为人已受
处罚的事实，从轻或者减轻处罚。这主要是参考刑法关于重吸轻和数罪并罚的原则，考虑
前一个处罚情节，以保护行政相对人的合法权益。
第四，行为人实施的违法行为，看似一个违法行为，实际上是同时或者连续发生了数
个违法行为，侵犯了不同的行政法律规范，这样的违法行为本身，就是两个或者两个以上
的违法行为，而不是“同一个行为”，不能适用一事不再罚原则，应依照处罚法定的原
则，分别处罚。如在道路上摆摊设点，无照销售不合格食品的行为，其销售是一种违法行
为，未经交通管理部门批准在道路上摆摊设点也是违法行为，这种情况是数个违法行为，
而不是一个违法行为，在其实施目的行为的过程中，产生了其他违法行为。对于这种连续
实施的数个行为，不应作为“一事”来处理，而应分别处罚。再如，某歌厅违法进行“三
陪”服务，公安机关依照治安管理的有关规定对违法行为情节严重的三陪小姐实施行政拘
留，工商机关依照工商管理的有关规定吊销了歌厅的营业执照。有些同志认为这属于一事
两罚，实际上这是针对不同主体实施的违法行为作出的分别处罚。一个违法行为主体是三
陪小姐，另一个违法行为主体是歌厅法人，因此，对于这种不同主体实施的违法行为不能
简单地视为一事，是可以依法分别处罚的。
一事不再罚原则，作为行政处罚的原则，意在解决实践中存在的管辖冲突和滥罚款、
乱处罚问题，保障当事人的合法权益。立法者谋略通过对这一规定的贯彻执行，在纠正违
法行为的前提下，有效地防止重复处罚，切实保障公民、法人及其他组织的合法权益。行
政处罚法适用一事不再罚的原则，在第二十四条规定：“对违法当事人的同一个违法行
为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。它是针对当前行政处罚实践中存在的多头处
罚，重复罚款问题作出的规定，是对行政处罚一事不再罚理论的进一步具体化。在行政处
罚法的起草过程中，对于如何表述一事不再罚的原则，颇费周折。如果规定对同一违法行
为，不得以同一事实和同一依据，给予两次以上的行政处罚。则在实施行政处罚时，必然
造成许多事实上的两次以上的处罚。因此，针对当前在行政处罚实践中，存在的乱罚款的
现象，明确规定：对同一违法行为，只能给予一次罚款处罚。无论有多少法律规范对这一
个违法行为都规定予以处罚，但是罚款只能罚一次。现在有些行政机关不是从维护正常的
社会秩序出发，而是从本部门的利益出发，滥用罚款这一行政处罚形式，给公民、法人以
及其他组织造成了损害，也严重影响了政府机关在人民群众中的威信。为了制止乱罚款，
解决行政处罚实践中存在的严重问题，行政处罚法明确作出了对违法当事人的同一个违法
行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚的规定，各级行政机关必须认真贯彻执行。这一
规定有利于行政处罚的正确实施，有利于保障公民、法人以及其他组织的合法权益，是十
分必要，也是切实可行的。