第一节 政策性金融机构及其特点
政策性金融机构是当今世界各国金融机构体系中与商业性金融机构、合作性金融机构并存、互补，又与之相对应的一种金融机构。它与商业性金融机构在许多方面均有不同，从而形成其鲜明的特征和独特的职能。
一、政策性金融及政策性金融机构
（一）政策性金融
政策性金融是商业性金融的对称，是指在一国政府支持与鼓励下，以国家信用为基础，运用种种特殊的融资手段，严格按照国家法规与限制的业务范围、经营对象，以优惠的条件，直接或间接地为贯彻、配合国家特定经济和社会发展政策而进行的一种特殊的资金融通行为或活动。政策性金融可以满足政府的政策性意向，用于社会政策性项目。
政策性金融具有如下特征：(1)政策性，即服从或服务于政府的某种特殊的产业或社会政策目标或意图；(2)优惠性，盈利性目标受到国家政策目标的制约，因此能以比商业性金融更优惠的利息率、期限、担保等条件提供贷款或其他金融服务；(3)有偿性，即在一定期限内的有条件让渡资金使用权的资金融通活动，不能把政策性金融看作无偿拨付资金或救济。
（二）政策性金融机构
政策性金融机构是指那些由政府创立、参股或保证的，不以盈利为目的，专门为贯彻、配合政府社会经济政策或意图，在特定的业务领域内，直接或间接地从事政策性融资活动，充当政府发展经济、促进社会进步、进行宏观经济管理工具的金融机构。简单地说，政策性金融机构是指不以盈利为目的，为贯彻国家经济政策，为政策性业务融资的政府金融机构。
尽管各国政策性金融机构的名称不同，有的叫银行，有的叫公库、金库等；机构设置也各有特色，但它们都具有共同的性质与职能，有着相同的理论依据。
二、政策性金融机构的产生与发展（自学）
三、政策性金融机构的性质
（一）政策性金融机构是具有政策性和金融性特征的政府金融机构
1.政策性金融机构的政策性
作为政府机构，政策性金融机构要服从和服务于政府的某种特殊的产业或社会政策目标。一是政策性金融机构要执行国家的宏观经济政策，要从政府的角度和社会公共利益出发，按照政府的经济政策和意图从事投融资活动。二是国家必须给予政策性金融机构各种优惠政策。如为其提供贴息、税收以及融资方面的各种优惠政策。三是政策性金融机构要对特定的贷款项目或企业予以政策性的支持，比如通过发放利率优惠的贷款、期限较长的贷款等方式支持被扶持对象。
2.政策性金融机构的金融性
作为金融机构，政策性金融机构要按金融运行的一般规则办事，即要遵循货币信用规律、保障其正常运转和社会金融秩序的稳定。政策性金融机构的资金不同于财政资金，因而不能采用无偿拨款方式、赈济方式或配给方式，政策性金融机构的资金使用是有偿的，是要支付利息的。
政策性金融机构的政策性与金融性是辩证统一的。其中，政策性是前提，是方向；金融性是基础，是实现政策性的手段。如果只强调政策性而忽视金融性，则政策性金融机构就只能是一个政府机构；但只强调金融性，而忽视政策性，则它就只能是一个一般的商业性金融机构。所以，必须把两者紧密结合起来，才能构成一个完整意义的政策性金融机构。
（二）政策性金融机构具有一定的财政职能
财政资金的分配具有无偿性和单项性，政策性金融机构虽然不是财政机构，但它是具有财政职能的特殊金融机构，是财政和金融的结合体。
一是政策性金融机构的资金来源具有财政性，通常由政府直接出资或参股创办。
二是政策性金融机构同政府有着密切的联系。由于多数政策性金融机构的资本金由政府出资形成，因此，其董事会、监事会及行长（总经理）的组成是由政府批准或任命的。
三是政策性金融机构始终将政府的利益放在首位，其主要任务是贯彻执行国家的产业政策和区域发展政策，支持区域和部门经济的发展。
（三）政策性金融机构是特殊的金融企业
政策性金融机构虽然承担了贯彻执行国家社会经济政策的职能，但是它的本质是金融企业。
首先，政策性金融机构是金融企业。它拥有一定的资本金，具有企业法人资格；其业务活动的领域是金融领域，经营的对象是货币；它具有信用中介的职能，实现货币资金从贷出者到借入者的融通；它发放的贷款是有偿的，是要按期收回本金和利息；它同样对贷款对象和贷款项目拥有自主选择权，在国家政策所限定的范围内，它就有权利本着安全性、流动性和盈利性的原则对具体的贷款对象与贷款项目进行筛选。它与其他金融企业一样要进行经济核算，讲求保本经营，实现政策性和效益性的统一。
其次，政策性金融机构不是一般的金融企业，而是一种特殊的金融企业。表现在：它与政府有着特殊而密切的关系，大多由政府出资创立，政府为其筹资进行担保，对其政策性亏损政府予以补贴等；它的经营活动不以营利为目的，而是为了贯彻配合政府的社会经济政策或意图；它一般不接受活期存款，不创造派生存款，不增加货币供给；它不办理结算和现金收付等业务，不与商业性金融机构争业务。
四、政策性金融机构的特征
（一）政策性金融机构不以盈利为主要经营目的
政策性金融机构的经营活动不以盈利为主要目的，而是以实现政府的经济政策或意图作为经营活动的根本准绳，以国民经济的总体利益作为其行为的目标和出发点。这是政策性金融机构与商业性金融机构的一个根本区别。
不以盈利为主要目的、不追求利润最大化是由政策性金融机构的性质决定的，也是社会经济发展的需要。只有不以自身的盈利为根本目的，才能避免各种利益诱导，服从宏观协调发展和社会稳定的大方向，发挥其特有的职能。当然，不以营利为目标并不意味着政策性金融机构完全忽视经营的效益性，作为金融企业，在经营活动中也要实行独立核算、自主经营和自负盈亏，亏损不是政策性金融机构的经营目的。
（二）政策性金融机构资金主要来源于政府
大多数商业性金融机构是由私人出资设立的，一般采取股份公司的形式。而政策性金融机构一般是由政府或政府机构出资设立，出资方式有全额出资、参股和通过另一家金融机构间接设立，因而它们都具有政府参与的背景。从世界各国的情况看，多数国家的政策性金融机构都是由政府出全资创立的。政府出资建立政策性金融机构，可使政府政策贯穿于政策性金融机构的融资活动中，比如对融资对象的选择、融资成本的界定等。
从资金来源看，商业银行的资金来源主要是存款，其他专业银行和非银行金融机构的资金来源有的主要是存款，有的主要靠发行债券或借入资金。而政策性金融机构的资金来源于向政府借款、在国内外发行由政府担保的债券以及向其他金融机构借款和向国际金融机构借款等。
（三）政策性金融机构有确定的业务范围
在现代金融制度中，商业性金融机构的业务发展呈现出明显的综合化和全能化的趋势。但是，政策性金融机构具有确定的业务领域和服务对象，其业务领域主要是农业、住房业、进出口贸易、中小企业、经济技术开发等基础部门或领域。这些部门或领域有的对国民经济发展具有较大现实意义，需要采取特殊措施予以鼓励；有的是国民经济的薄弱环节，如无特殊支持与保护，将会停滞不前甚至萎缩；有的是对社会稳定、经济均衡协调发展有重要作用，需要政府给予特殊政策，重点扶持。其共同特点是不易得到商业性金融机构的资金支持，需要由政府设置专门的金融机构予以特殊的资金支持，以形成最佳的资源配置。政策性金融机构业务活动立足于弥补一般商业性金融机构的不足，业务范围相对狭小、单一，尽量避免与商业性金融机构争业务，避免相互之间发生竞争，而是与后者形成“互补”关系。因此，政策性金融机构的资金运用方向不可能是综合性的，它必然是拥有确定的业务领域和对象的专业性金融机构。
（四）政策性金融机构有特殊的融资原则
与商业金融机构讲求安全性、流动性、盈利性的经营原则不同，它有一些特殊的融资原则。首先，在融资条件或资格上，融资对象必须是从商业性金融机构不易得到融资的条件下，才有从政策性金融机构获得资金的资格。比如国家重点扶持的、投资期限长、回报率低的基础性建设项目。这些融资对象很难得到商业性金融机构的资金扶持，但又急需得到资金支持才能发展，只能从政策性金融机构获取融资。其次，是其贷款条件优惠。由于政策性金融机构的贷款对象多为投资期限长、风险较大、利润率较低的项目，所以，它的贷款条件明显优惠于商业性金融机构。具体反映在其贷款主要或全部用来提供中长期资金，贷款利率明显低于商业性金融机构的同类贷款利率，有的甚至低于自己的筹资成本。如因此造成亏损，由财政予以补贴。再次，引导其他金融机构自愿将资金投向国家政策扶持的领域。为此，对于其他金融机构所从事的符合国家政策目标的贷款活动予以多种方式的鼓励与推动，如给予偿付保证、提供利息补贴或再融资等，从而支持、鼓励和推动更多的金融机构开展政策性融资活动。
（五）政策性金融机构有独立的法律依据
政策性金融机构一般实行单独立法。绝大多数国家的政策性金融机构不受普通银行法 (或商业银行法)的制约，而是以单独的法律、条例规定其宗旨、经营目标、业务领域与经营方式、组织体制等。在金融制度较为完善的国家，均有独立的政策性金融法规来约束政策性金融机构的行为。例如，《日本进出口银行法》就是日本进出口银行从事经营活动的法律依据，日本普通银行法的规定对其不适用。在法国，政策性金融机构无需向国家信贷委员会进行登记注册，该委员会发布的有关银行的各种规定对政策性金融机构均不适用。目前，我国尚无独立的政策性银行的法规出台，这在一定程度上加大了对其进行管理的难度，待条件成熟应尽快颁布政策性金融法。
五、政策性金融机构的职能
政策性金融机构既有商业性金融机构的一般职能，也有商业性金融机构所不具有的职能，即特殊职能。一般职能使政策性金融机构具备了金融机构的性质，而特殊职能则使政策性金融机构具备了贯彻、配合政府政策或意图的前提条件。
（一）一般职能
政策性金融机构与商业性金融机构一样，也具有金融中介职能。比如政策性银行通过其负债业务，吸收资金，再通过资产业务将资金投入到所需单位或项目，从而担负起金融中介的职能，实现资金从贷出者到借入者之间的融通。
不同的是，政策性银行一般不吸收社会的活期存款，资金来源多为国家财政资金或在金融市场上筹集，其所吸收的特定存款也非供转账结算使用。资金运用多为中长期放款或长期投资，贷出款项一般是按政策要求专款使用。因此，在一般职能方面，政策性银行与商业银行相比，一般不具备信用创造职能。
（二）特殊职能
在特殊职能方面，政策性金融机构主动、积极地贯彻实施着政府的宏观经济政策，尤其是产业政策。其特殊职能包括：
1.倡导性职能。是指政策性金融机构以直接的资金投放或间接地吸引民间或私人金融机构从事符合政府政策意图的放款，以发挥其首倡、引导功能，引导资金的流向。比如，政策性银行一旦决定对某些产业提供贷款，则反映了经济发展的长远目标，表明政府对这些部门的扶持意愿，从而增强了其他金融机构的投资信心，降低了这些部门的投资风险。其他金融机构就会放宽对这些部门的投资审查，纷纷协同投资。而一旦某一产业的投资热情高涨，政策性银行就可以减少对该行业的投资份额，转而扶持其他行业的发展。这就体现了它的政策意图的倡导性，形成了对民间资金运用方向的诱导机制，促使政府政策目标的实现。
2.选择性职能。是指政策性金融机构对其融资领域或部门是有选择的，不是不加分别地任意融资。从表面看，其服务对象、服务领域是由政府选定的，但从实质而言却是市场机制选择的结果。如对某些重要的基础产业，如果市场机制能够选择它，那么依靠市场机制的作用它会得到相应的资源配置，任何形式的政府干预都是多余的、不必要的。只有在市场机制不予选择时，才由政府以行政机制予以选择。所以，尊重市场机制的选择是前提，对商业性金融机构不愿融资的领域才有可能得到政策性金融机构的支持。世界各国政策性金融机构的活动领域，如中小企业、住房、农业、落后地区的开发等，正是商业性金融机构不予选择或不愿意选择的领域。但是，并不是所有这样的领域都能得到政策性金融机构的支持，作为金融企业，政策性金融机构只能选择那些有一定经济效益、贷款能够回收的项目，其中包括虽不盈利但财政提供担保和补贴的项目。
3.补充性职能。是指政策性金融机构的金融活动具有补充和完善以商业性金融机构为主体的金融体系的职能，弥补商业性金融活动的不足。对于一些商业性金融机构不愿或无力选择的产业、项目，政策性金融机构以直接投资或提供担保的方式引导资金流向，进行融资补充。
4.服务性职能。是指政策性金融机构可以为企业提供各方面的服务。如中小企业银行为企业分析财务结构，诊断经营情况，提供经济信息，沟通外部联系；农业发展银行为农业提供技术服务；进出口银行为进出口信用提供偿付保证，提供国际商情，分析汇率风险；开发银行为各种重大投资项目提供经济及社会效益评估等等。同时，政策性金融机构因长期在某一领域从事活动，成为政府在该领域事务的助手或顾问，它参与政府有关计划的制定，甚至代表政府组织实施该方面的政策计划或产业计划。
第二节 政策性金融机构的主要种类
（1）按业务范围划分，可分为全国性和地方性政策性金融机构。其中全国性政策性金融机构占大多数。（2）按组织结构划分，可分为单一型和金字塔型政策性金融机构。大多数政策性金融机构是单一型的，即只有一家机构。金字塔型是由一个中央机构领导，下设不同层次的会员，中央机构一般由政府所有或控制，基层会员机构一般是民间或合作性质的。如法国农业信贷银行。（3）按主营业务划分，可分为信贷机构和保险机构。大多数政策性金融机构属于信贷机构，而保险机构主要有农业保险机构、进出口保险机构和存款保险机构。（4）按名称划分，可分银行、金融公库、公司等。绝大多数政策性金融机构都称作银行，有些则称作金融公库（或金库）、公司。（5）按业务领域划分，可分为经济开发、农业、进出口、住房、中小企业、基础产业、主导产业以及环境、国民福利等政策性金融机构。其中，各国普遍设立的是开发政策性金融机构、农业政策性金融机构、进出口政策性金融机构、中小企业政策性金融机构和住房政策性金融机构。下面分别介绍这五类机构。
一、开发政策性金融机构
是指那些专门为经济开发提供长期融资的金融机构，如开发银行、开发金融公司等。
1、开发政策性金融机构的类型。(1)国际性开发金融机构。是由国际范围内的若干国家共同出资设立，其又可分为全球性和区域性两种。前者服务范围是全球性的，如世界银行、国际开发协会等。后者服务范围是本区域，如亚洲开发银行、非洲开发银行、泛美开发银行等。(2)国家性的开发金融机构。是在一个国家内设立的为本国经济发展服务的金融机构。其又可分为两种，一是全国性开发金融机构，一般由一国中央政府建立，服务于全国，大多数开发政策性金融机构都属此类。二是地方性开发金融机构，一般由地方政府设立，专为本地区经济开发服务，如巴西东北部开发银行。
2、开发政策性金融机构的所有权有三种类型。一是政府全资所有。即由政府出全部资本建立，大多开发政策性金融机构属于这种类型。二是公私合资。一部分开发政策性金融机构为公私合资组建的，一般由政府、中央银行、开发性金融机构和商业银行等共同出资建立，政府出资占较大的比例。三是私人所有。这类开发性金融机构只占少数，由私人出资建立，政府提供资助或支持。菲律宾的开发性金融机构多为此种类型。
3、资金来源。资金来源渠道主要有：（1）资本金基本上依靠政府资金。有的由政府提供全部资本金和部分运营资金，如日本开发银行；有的由政府持有主要股份，联合其他金融机构共同组建，如马来西亚开发银行由政府出资92．5％；还有政府不直接提供资本金，而靠征收附加税筹集的，如巴西全国经济开发银行、加拿大工业开发银行。（2）发行债券成为其主要的资金来源。开发性金融机构发行的债券一般由政府提供担保，风险很小，具有较大吸引力，成为日益重要的筹资手段和资金来源。（3）吸收存款。主要是吸收定期存款、储蓄存款，发行大额可转让存单(CD)。由于吸收存款会与商业银行进行竞争，所以广泛吸收存款的开发金融机构并不多，且集中于发展中国家。（4）借入资金。开发性金融机构既可从政府借入资金，也可从中央银行、其他金融机构以及国际或外国金融机构借入资金。其借入资金的成本较低，条件较为优惠，有利于以优惠提供政策性贷款和投资。
4、资金运用。（1）贷款。开发性金融机构的主要业务是对开发项目提供贷款，满足开发项目的资金需求。其特点是贷款期限较长，一般为中长期贷款，并且要符合政府社会经济政策意图，尤其是产业政策的意图。开发性金融机构贷款除直接发放外，还采取联合贷款的方式，以满足大型建设项目的资金需求。如马来西亚工业开发金融公司与商业银行组成银团联合贷款，并充当组织领导角色。（2）投资。是指开发性金融机构参与某一项目筹建并购买一定量的股份，成为企业的股东。此举既能够增加项目的资金供给，又能够向其他投资者展示政府支持的意愿，吸引更多的投资，发挥引导资金的流向的职能。（3）担保业务。是指开发性金融机构对其他银行所发放的符合政策意图的贷款给予偿还性保证，当借款人到期无力偿还贷款时，由开发性金融机构负责偿还。从事担保的目的，在于为企业拓宽融资渠道，获得更多的开发资金。
二、农业政策性金融机构
是指那些为配合政府农业政策，促进和保护农业和农村发展，为农业提供优惠性贷款和其它金融服务的金融结构。
农业性金融机构的名称各异，绝大多数都称作银行，有些则称作金融公库（或金库）、协会、公司等。
1、按所有制性质划分，可分为以下几种类型
（1）政府金融机构。其资金基本上依赖政府，被政府严格控制，政策性浓厚，主要发放其他金融机构无法提供的贷款。如印度国家农业和农村开发银行、日本农林渔业金融公库等。
（2）民间合作性质的金融机构。由农民按互助合作的原则组成的民间合作性质的金融机构，在许多国家农业合作金融已经成为农业金融领域的主体。该类机构的资金基本上是从农民那里筹措的，不能满足需求，因此各国政府都会给予资助。这样，合作金融机构实际上已成为政府贯彻实施农业政策的工具。韩国“农协”、“水协”是这一类型的代表
（3）政府官办和民间协作相结合的机构。法国农业信贷银行是这一类型的代表。它的中央机构国家农业信贷银行是政府所有的国家金融机构，资金由法兰西银行提供和国家预算拨款。而省级农业互助信贷银行和地方农业互助信贷合作社均为合作性质，实行自治，有自己专门的管理机构和权力机构，而不是国家农业信贷银行的分支机构。这种“上官下民”模式既易于接近农民，适应农业特点开展业务，又便于官民协调，贯彻政府的农业政策。在这种模式中，政府资助中央机构，中央机构资助基层组织，减少了国有机构，提高了支农效率。
2、组织结构主要有以下几种形式
（1）单一机构。是指仅有一个机构，没有或只有很少的分支机构。这种形式简单灵活，业务规模不大，在贷款总额中所占比重较小，但却居主要地位，主要扮演“最后贷款人”的角色。由于独家机构难以满足农业资金需求，往往需要其他农业金融机构代理其业务，如合作性质的农业信贷机构、商业银行等。政策性金融机构与这些机构并存，互为补充，构成完整的农业金融体系。
（2）复合结构。 是由多个农业信贷机构以某种方式结合在一起，构成一个农业信贷机构体系。又分为两种类型：①美国模式。美国将全国划分12个农业信贷区，每个区内设有一个联邦土地银行、联邦中期信贷银行和合作银行，这些银行均为联邦政府特许的永久性机构。每类银行下设有附属的会员机构。联邦土地银行下设500多家联邦土地银行协会，联邦中期信贷银行下设400多个生产信贷协会，合作银行下设农业合作社。②金字塔结构。这种结构一般有上、中、下三级机构：最高层次为一个领导机构，一般不直接对农民贷款，而是负责协调管理整个系统，充当“最后贷款人”角色；中下层次为具体从事金融活动的机构。如法国农业信贷银行就属于这种模式。
