题目要求：根据这则案例，分析我国计划生育政策是如何变迁的。
计划生育跨入法治时代 . 2002-09-11 19:46
《南方周末》
解读《计划生育法》
计划生育的观念早已深入人心，使有关法律的出台显得顺理成章。
既要起到控制人口的作用，又要树立基本的国际形象，中国计划生育政策始终在这两者之间艰难地『走着钢丝』。《人口与计划生育法》的出台，标示着中国终于在其中寻找到了一个好的平衡点。
在新中国的法制史上，可能很少有一部法律从立法动议到正式出台经历了这么长的时间，也很少有一部法律背负了这么浓厚的『树立国际形象』的色彩。
经过20多年的研究论证，《人口与计划生育法》将于9月1日正式实施，这被很多人认为是『我国人口事业发展史上里程碑式的事件』。
计划生育的立法从1970年代末就开始了，整个过程可以说『一波三折』，经历了1978年、1982年、1988年、1993年四次论证、起草，但皆因『条件不成熟』没有出台。1998年，计划生育立法被第五次『摆到了台面上』，经过三年多的努力，2001年12月29日终获通过。
关于『一波三折』的原因，全国人大常委会法工委副主任张春生说，除去没有国际上立法经验可供参照外，制定这部法律本身还存在一个难点，这就是，法律中规定的政策、措施、办法既要有效地控制人口的过快增长，又要能为国际社会基本接受。多年来，在这个问题上进行了艰苦的探索。
而《人口与计划生育法》的出台，一方面表明这方面的探索已取得了相当共识，另一方面，也是因为中国计划生育已经实现了重大跨越，具备了法治化、规范化的基本条件。
中国人民大学人口与发展研究中心副教授穆光宗博士则称，这标志着中国计划生育已经开始从行政强制为主导向以群众的满意程度为第一标准的新阶段转变。
焦虑时代的计划生育
中国大规模的计划生育并非始于人们通常印象中的改革开放之后，而是从1970年代就开始了。
当时，关于计划生育的提法是『晚、稀、少』：『晚』是指男25周岁、女23周岁纔结婚；『稀』指两胎要间隔4年左右；『少』是指只生两个孩子。
1978年3月，计划生育被写进了宪法。就在这一年，中国进入了一个新的历史时期。
『当时很多人都有很强的「强国梦」，都想用最快的速度把国家搞上去，在这种急切的心情下，对人口实行「急剎车」成为了一种当然的选择。』穆光宗博士说。
1980年，新华社公布了中国人口发展进程百年预报：如果按中国当时的生育水平延续下去，2000年中国人口要过14亿。
有媒体报道说，这一消息发布后，引起很大震动。一度曾有人主张『我国人口近期宜取负数发展』，建议20年内采取一切措施，使每年人口出生率低于人口死亡率，进入人口的负增长。
但这将意味着有一半左右的夫妇终生不能生孩子或至少20年内不能生孩子。因此响应者不多。
另一种观点则影响很大。几位科学工作者建议从1980年起大力提倡一对夫妇只生一个孩子，这样到2000年人口自然增长率可接近零，全国人口可控制在11亿以下。
这个方案曾对我国的人口政策产生了直接影响。
1980年出现了计划生育发展史上标志性的事件，即中共中央发表了《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》，郑重向全国发出了『一对夫妇只生一个孩子』的号召。
随后，中国的计划生育政策在数量上进一步收紧。『晚婚、晚育、少生、优生』取代了『晚、稀、少』的提法。中国人口学会副会长、北京大学人口所教授张纯元说，两种说法相比较，晚婚、晚育没有变化，少生从允许生二孩调整为基本只准生一孩。稀是就生育间隔而言的，只生一孩，就不存在间隔了，稀被取消了。
『这一调整在城镇采取一些必要措施还具有一定的可行性，但在农村却困难重重。』张纯元教授说。
一位研究者指出，抛开农耕文明形成的『多子多福』的观念不谈，仅就农村的生产方式、社会福利状况以及偏远地区的医疗条件而言，对家庭成员的依赖也使只生一个、尤其是只生一个女孩，成为一件难以接受的事。
在这种情况下，计划生育的推行在农村遇到了困难，矛盾一度变得十分突出。
对此，中央及时作出了调整。重新规定，在农村仍要继续提倡一对夫妇只生一个孩子，但也要适当放宽生育第二个孩子的条件。
行政措施推行：『功不可没』
很显然，政策调整后群众的生育愿望和政策要求之间仍然有差距，计划生育仅靠公民的自觉行为还不可能实现。
从现实来看，西方发达国家从高生育水平向低生育水平转变用了100多年的时间。这种转变和经济发展往往是同步进行的，也就是说，随着生活水平的提高，人们的生育意愿下降，从而导致整个社会的生育率下降。
但是作为发展中国家的中国却不允许重复这条路。因为经济发展在对生育率的下降发挥拉动作用之前，已经受到了人口问题的制约。
在不能坐等依靠经济发展来降低生育水平的情况下，借助行政强制力解决人口问题就成了合乎逻辑的必然选择。况且中国要用30年的时间完成西方用了100年的人口转变，这更加重了对这一力量的依赖。
穆光宗博士说，在改革开放后的头十年里，计划生育的推行基本上是行政强制型，采用的是社会制约机制。
这个阶段的工作重心在人口数量的控制上，可称为『以数为本』的阶段。
对于这个时期的工作成效，中国人口信息研究中心主任于学军称其『功不可没』。他认为最大的成绩就是使现行的人口与计划生育政策得到了稳定和完善，为1990年中国人口转变历史性的飞跃奠定了坚实的基础。
与此同时，这个时期暴露出来的一些问题也得到了人们的关注。全国人大常委会法工委副主任张春生说，长期以来，地方政府以及计划生育部门主要是依靠强有力的行政措施推行计划生育的，有的在执法中还存在侵犯公民人身权、财产权的违法行为，影响了党群、干群关系，造成了一定负面影响。
为了规范计划生育行为，国家计生委出台了包括不准非法关押、殴打、侮辱违反计划生育规定的人员及其家属，不准毁坏违反计划生育规定人员家庭的财产、庄稼、房屋等内容在内的一些规定。
这些规定使计划生育工作在一定程度上得到规范，但专家指出，这些问题往往与指针、任务联系在一起，要想彻底解决，还得依靠法制的建设和工作模式的转变。
转变的社会基础
这种转变的萌芽在进入1990年代后出现了。一些地方除了行政强制力外，引入了利益导向机制。有的把计划生育与扶贫结合起来，同是贫困户，生一个的就比生三个的享受更多的政策优惠。
在此基础上，『两个转变』被作为重点提了出来：即由孤立地就计划生育抓计划生育向与经济社会发展紧密结合，采取综合措施解决人口问题转变；由以社会制约为主向逐步建立利益导向和社会制约相结合的机制转变。
这些转变的实质就是由『以数为本』转为『以人为本』，计划生育不仅仅是一项关于数量、指标的工作，更要考虑人的利益、需求、发展。
这些转变从目前来看还是初步的、局部的，大都集中在经济条件较好的地区，但它所展示的方向令人肯定。
在经历了10多年旧有的工作模式后，计划生育在1990年代悄然发生了重大变化。
研究者认为，这与整个社会、经济发生的重大变化密切相关。北京大学人口所教授陆杰华认为，随着市场经济的建立与完善，计生工作出现了许多新问题、新情况与新现象，例如流动人口计划生育管理问题、人户分离的计划生育管理问题等等。这些新问题对传统的计生工作模式产生了巨大的冲击。但必须承认，正是这种冲击，促使政策决策者产生了管理理念的创新。
中国人口信息研究中心主任于学军认为，随着社会主义市场经济的启动，整个社会和经济的运转机制、政府和个人之间的关系、人们的价值观和理想追求、生活方式和行为方式，包括婚姻和生育观念都受到不同程度的冲击。在生育的问题上，人们也有了更多的灵活性和选择性。
可以说，在影响生育水平的两大重要因素，即政策作用和社会经济发展作用中，后者起着越来越大的决定性作用。
影响计划生育工作模式的另一个因素就是我国的人口转变在1990年实现了历史性飞跃，中国育龄妇女总和生育率下降，并持续保持在更替水平以下(即一对夫妇生小孩在2个以下)。按照国家计生委主任张维庆的划分，我们从降低生育水平阶段过渡到了稳定低生育水平阶段。这两个阶段应该有不同的管理模式和工作机制。
法制化轨道
国家计生委主任张维庆曾指出，50多年来中国人口与计划生育事业的发展史，是一部曲折、悲壮、辉煌的历史。
一个10多亿的人口列车，经过几十年的摸索、总结，如今正式驶上了法制化的轨道。
这种探索在1990年代终于形成了一整套经验，其中包括成熟的生育政策，『三三三二一』工作模式以及『以人为本』原则的确立。可以说，这些构成了《人口与计划生育法》这部关乎中国『国际形象』的法律出台的先决条件。
一位专家指出，如果退回到10年前，这些显然都还不够成熟。
《人口与计划生育法》的核心是稳定现行生育政策，既不收紧也不放松。与此同时它也明确了实现这一政策的途径并不是过多地依赖行政强制力，而是建立利益导向和社会制约相结合的机制，依法行政、依法生育。
从现实来看，依法行政的一个重要前提就是把基层的工作人员从指针和任务的重压中解放出来，这就涉及到考核体系和工作方式的改革。因此这部法的推行还必须在不断的改革创新中完成。
与此相关的一个问题是，依法行政、行为规范后会不会造成计划生育工作力度减弱，引起生育率的反弹？国家计生委宣教司负责人认为不会出现这种情况，因为『工作目标、工作力度并没有因此改变』。
实际上从研究来看，以人为本、优质服务对低生育水平的稳定会起到积极的效果。于学军说，1980年以来的多次生育意愿调查结果表明，育龄妇女的意愿生育水平低于实际生育水平，这恰好从一个侧面说明了中国育龄妇女中非意愿生育的存在，意味着中国的育龄妇女并没有完全掌握自主的生育权利。从这方面来说，优质服务可发挥作用的空间很大。
对于一个有着10多亿人口的大国来说，人口问题确实关乎着它的生死存亡。《人口与计划生育法》的出台标志着这辆巨大的人口列车驶上了一条新世纪的轨道。
