公共管理学张成福
第十三章公共管理的责任与伦理
要完成公共管理的目标与职责，公共管理机构和人员承担着相应的责任，即公共管理的责任。公共管理人员履行责任，既有外在的控制机制，又有内在的公共管理的职业道德要求。任何涉及公共管理的主体都是在相应的责任控制机制和伦理要求下进行其管理活动的。
第一节公共管理中的责任和责任机制
公共管理责任是一个发展的范畴，它在公共管理中具有极为重要的作用，并且有相应的公共责任机制。
一、公共管理责任的性质和基本内涵
所谓公共管理责任，是指公共管理主体在管理过程中必须履行的职务和承担的责任。从公共管理责任构成的基本要素，即公共管理责任主体、公共管理责任内容和公共管理责任的客体来看，无论是公共管理责任的性质还是其基本内涵，都与这一范畴的形成和发展的历史过程密切相关。
1、公共管理责任的性质
维护和发展公共利益是公共管理责任主体行为的出发点和归宿，公共管理责任是一种公共责任，因此，公共性以及以这一公共性为基础的效率标准是其最基本的特征。
公共管理责任的这一公共性特征，是与公共责任承担主体和内涵的历史发展密切相关的。自阶级产生后，在相当长的历史时期中，由于公共管理的责任主要由政府来承担，因而公共责任主要是针对掌握公共权力的政府行政部门而言的，因而一方面这一责任的基本特征是公共性，另一方面相当程度上这一责任等同于行政责任。在当代，随着新型公共事业的和公共管理社会化的出现和发展，一方面是新的公共管理主体系统的确立，另一方面公共事业作为一种特定的社会公共事务，保持并强调公共责任仍然是对政府及参与公共事业产品生产和提供的非政府组织及其他组织行为的基本要求。因此，不仅公共责任的承担主体和内容有了扩大和变化，而且也同时构成了相应的公共管理的责任。
这一公共性就承担主体或履行公共管理职责的主体来说，不仅是承担公共事业产品的生产和提供的公共组织，或在以增进公共利益为要求的法律法规和政策要求下进行公共事业产品生产的其他组织，即主要是政府和参与公共事业产品生产和提供的非政府组织。就其内容来说，主要具有两个方面：一是负责，即表现为忠实地遵守有关公共事业产品生产和提供的有关法律、法规和政策，遵守上级的命令；二是道德的行为，即坚守有关公共道德标准，避免出现不符合公共伦理道德的行为。
公共管理责任的另一个基本特征，是以公共性为前提的效率标准。其基本含义是：公共管理基本的也是首要的是维护和增进社会公共利益，即首先是社会效益，而同时，要真正保证和提高社会效益，就必须遵守有关法律法规和政策，执行上级命令和经济与效率的标准，在既有的条件下，生产和提供尽可能多的公共事业产品，为此，公共管理主体必须具有相应的管理能力并见诸于具体的管理行为。
2、公共管理责任的基本内涵
由于公共管理责任是从行政责任发展而来，而且政府在公共管理中具有核心的地位，因此，我们可以从目前人们对行政责任基本内涵的认识出发，来分析和认识公共管理责任的基本内涵。
从将行政责任分为主观责任和客观责任的观点看，公共管理责任也可以相应的分为主观责任和客观责任。所谓公共管理的主观责任，是指公共管理主体对所从事的公共事业的忠诚、良心以及认同。主观责任主要来自于公共管理主体对责任的感受和信赖，即对公共管理所要达到和追求的公共目标有必要的认识和认同。公共管理的主观责任的作用主要是强调公共管理主体之所以去，或者公共管理主体内在地感到需要去做某事，以某种方式做某事。所谓公共管理的客观责任，是指有关公共管理的法律要求，以及上级交付的客观应尽的义务责任，主要指负责任和义务。对于公共管理主体而言，这一客观责任来自于对有关公共管理法律的负责，对其组织战略、政策和标准的负责，对服务于公共利益的义务。
从以公众对政府的希望和要求来认识并划分行政责任的观点角度看，在公共管理中，公共管理主体应该去做并做好一些事情，这就是公共管理责任。这一责任可以分为以下方面：
A、回应。即指公共管理主体快速了解公众对公共事业产品的需求。这一不仅包括对公众所提出的对公共事业产品需求的“回应”，而且更应包括对整个公共事业发展和公众相关需求趋势的把握，洞识先机，以前瞻主动的行为研究问题，制订出公共管理的战略发展规划，解决相关问题。
B、弹性。即要求公共管理主体在制订和执行公共政策过程中，要充分考虑不同地区、不同社会群体对不同的公共事业产品或同一公共事业产品不同程度的需要。因为，公共管理主体面对的公众，是由不同的个人需求、认知与偏好，以及不同的一定的区域乃至不同的具体的情景所构成的群体，在正常的情况下，公共管理主体不可能用完全相同的尺度来对待所有的人和事情。因此，有关公共事业的政策、规划和执行要充分考虑各种不同的因素，留有余地，因地制宜。
C、胜任能力。责任同样要求公共管理者在制订的执行公共事业产品生产和提供政策时，应受到客观标准的指引。这就是说，公共管理者必须根据客观标准的要求，在进行管理时，既要谨慎，不能草率，必须考虑后果，但又不能顾前不顾后，管理要有效率和效能。一句话，公共管理者必须有进行管理必须的能力。尤其是从作为公共管理核心的政府来看，其无能也是一种腐败，甚至是最糟糕的腐败。
D、依据正当的法律程序行为并负责。即在公共管理过程中，公共管理主体必须是依法进行管理，并对结果负责。这一责任具体表现为，在公共管理行为实施之前，公共管理主体对这一职责的相关法律要求有明确的了解；在实施中，公共管理主体的行为是符合有关法律的行为，并能主动述职或自觉接受监督；在行为实施之后，公共管理主体对结果负责，并对不当行为承担责任，直至对所造成的损失进行赔偿。
E、廉洁。一方面指公共管理主体在进行公共事业产品生产和提供过程中要坦白公开，即在制定与执行的过程中，必须公开的就要公开，接受公众监督。另一方面，则指公共管理主体在进行公共事业产品生产和提供过程中，不能利用权力谋取不正当的利益。
第二节公共管理责任控制机制
公共管理责任控制机制，实际上就是来自于公共管理主体之外（机构或管理主体个人），对公共管理主体履行其责任的监督和制约。这些监督和制约机制有些是针对整个公共管理主体系统的，而有些则是主要针对政府组织或非政府组织的。
一、公共管理责任的行政控制机制
公共管理责任的行政控制机制，是指运用一定的行政手段或通过一定的行政层级，对公共管理主体履行责任进行的监督和控制。这一机制主要包括以下：
1、公共组织自身的责任机制
公共组织是公共管理的主体，而到目前为止的现代社会中，无论是政府、准政府组织如我国的事业单位，还是非政府组织，其组织都是以科层制的方式来进行组织建构的。所谓科层制，是指19世纪德国学者马克斯·韦伯提出的官僚制理论而建立的组织。这一科层制组织的基本特点如下：
一是高度的专业化分工。即组织强调横向的区域分工和单位分割。它的基层由负责执行日常任务的工作岗位组成，根据功能性质将这些岗位归为由层次不同的职位组成的单位。在单位中，下级管理人员的活动向直接的上一级管理人员负责。组织是专业化分工来进行组织成员的招聘，并以专业功绩进行升迁的。
二是明确的权责分配。即组织中的每个层级和单位都有确定而清楚的权力和责任，从而各执其掌，各负其责。
三是完备的规则和程序。即每个组织都建立或致力于建立完善的组织规章和内部管理措施，以规范组织成员的行为。组织成员的行为受精心设计的规则和程序的指引。这一规则和程序的完备要求达到只要有规则存在，人员的更替也不会对组织活动产生根本的影响。四是层级节制。即在组织中，依地位高低规定人员的命令服从关系。
五是重视文件的处理和保存。即组织的一切活动，要尽可能有文字记录，有与层级节制相配合的健全的文件处理制度。而且，还注重文件的保存，当类似事件发生时，以前的案例则成为先例。
可见，这种科层制的组织设计对保证公共管理的专业水平和能力、对整个管理过程的控制及责任的归属等都是有积极作用的。从组织责任的履行来看，这种科层制组织体制本身就是一个组织内部的层级节制的监督网络，一个内部的责任机制。
2、行政监督检查
在现实中，行政组织是最为典型的以层级关系形成的体系。在这一行政组织系统中，上级对下级基于隶属关系具有控制的权力，以维持与下级之间的命令棗服从关系。这种权力即行政监督权，相应的活动就是行政监督检查。就公共管理来看，政府组织体系内部、具有上下级关系的非政府组织体系内部，以及政府对非政府组织等，都具有这种凭借行政监督权对其从事公共事业产品生产和提供进行指挥或指导、检查的关系。这主要表现在下述两个方面：第一、对具有隶属关系的组织行使行政监督权。在这种关系下，如在政府组织体系内部，上级机关为使下级机关有所作为或不作为，可以采取指挥、指示、认可、备案、审核、争议解决、行政立法与解释等方式，对其从事公共事业产品生产和提供的活动进行控制，以使其履行其公共管理的责任。
第二、对具有无直接隶属关系的组织行使行政监督权。在公共管理范围内，这主要表现为政府对非政府组织从事公共事业产品生产和提供的活动进行必要的监督。通常的方式主要有指导、认可、视察、撤销、争议解决等。
3、行政监察
所谓行政监察，是指为了保证行政责任的实现，在行政机关内部设立专门监察机关，对行政机关以及公务员的行政行为进行的监督。
行政监察的基本特点，一是隶属于政府但有相对独立的地位，不受任何机关的限制；二是有独立的监督权限，包括检查权、调查权、纠正权、弹劾权甚至逮捕权；三是均有行政监察的立法，对行政监察作出明确的规定；四是监察工作的重点是反腐倡廉，维护政府的责任。
4、审计
审计是由专职机关通过对公共组织各机关一切财务事项的记录、报告与验证，以鉴定其收支事项的正确程度以及财务行为是否忠诚，并考核其绩效的专门工作。审计一般因审计机关与被审计对象关系的不同而分为外部审计和内部审计。前者指由外部专职的审计机关进行的审计，所产生的结果有助于民众代表、政府管理者以及公众对公共部门的整体财务绩效的评估，也有利于被审计的公共部门加强对其责任的履行；后者指由公共部门内部专门人员进行机关的效能进行的审计，目的是提高效能、提高资金价值。
审计作为公共管理责任控制机制，具有十分重要的作用。从公共事业产品的生产和提供来看，其资金主要来源于公共支出及社会资金，这些公共管理费用的使用都有相应的规定，将这些资金按规定的投入方式用于规定的项目，并进行相应的财务管理，是公共管理的重要责任。因此，审计作为财务控制的手段，其基本作用就是确保有关资金用于公共事业产品的生产和提供，以发现不法行为。不仅如此，审计还是公共管理者在履行责任过程中，提供信息，发现财务制度的问题以改进管理，提高效率。特别是我们在第三章已指出，当今我国关于非政府组织内部运行的法律法规还有待于完善，其中极为重要的就是制定相应的非政府组织内部财务运行的法律，并依法加强审计。
5、行政复议
行政复议是指公民、法人或其他组织认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益，向行政复议机关提出申请，接受申请的复议机关对原具体行政行为的合法性与适当性进行审查，并作出相应决定的具体行政行为或活动。
行政复议作为行政责任的重要途径，具有以下优点：一是范围广泛，既包括违法行为，又包括不适当的行政行为；二是行政复议机关可以通过比较简便、快速的程序，撤销、变更或代替原行政机关决定，因而补救措施更为有效；三是既保证行政机关能利用其专门知识和行使法律授予的自由裁量权，又为行政机关提供了改正错误的机会，减少了司法审查的需要，从而在一定程度上保护了行政机关的自主性。
在公共管理责任机制中，行政复议作一种控制手段，其对象主要是政府机构或行政机关，也包括一些被赋予一定行政执法权的准行政组织，如我国的某些事业单位和社团。在政府公共管理中，公共事业产品是涉及公众基本生活质量的最主要的内容，因此，根据上述行政复议在行政责任中的优点，行政复议制度在维护公共管理责任中具有重要的作用，它既可以纠正违法，又可以给公民权益以救济。