第十一章 行政伦理

考纲：

1）行政伦理的发展背景、定义、功能；

2）行政伦理的结构和内容；

3）当代行政伦理的基本问题，规范构建与行为约束。

行政伦理是关于调整国家公务员与社会、行政机构之间、国家公务员之间，以及行政机构之间相互关系的行政行为规范的综合。这一概念包括以下几个方面的含义：

1）取决于现代民族-国家中政治-行政的紧密关联性，国家意志的执行（行政）和国家意志的表达（政治）有其内在的一致性，所以行政伦理在本质意义上也是一种政治伦理。

2）就行政主体的有机构成将，公共行政伦理有执行组织伦理和行政人员伦理构成。

3）在行政伦理的规范表现形式上，行政伦理由主管伦理意识、习俗化的伦理规则和制度化伦理法则等构成。 发展背景：

行政伦理的理论研究首先出现在美国，这是由美国社会的发展状况决定的。

第一阶段：在美国建国初期的行政时间中就包含了丰富的行政伦理思想，国家在建立行政机构的同时便确定了公务人员的行为标准和道德准则。

第二阶段：随着美国社会发展的转型以及政治行政二分法、科层制结构理论的提出，伦理道德等因素在公共行政中的作用遭到了削弱和忽视。

第三阶段：由于行政人员拥有自由量裁权和对行政职业叫重新进行角色定位，人们重新重视行政伦理。

第四阶段：随着新公共行政理论与实践的全面发展，行政伦理研究显示出越来越重要的意义。公共行政实践中出现了新的迹象：

1）从控制导向转化为服务导向，

2）从效率导向转化为公正导向；

3）在工具研究中引入价值视角；

4）确立合作和信任的新型政和机制；

5）在治理变革上谋求德治与法治的结合。

功能：

1、中介功能。在公共行政中，借助行政伦理这个中间环节将外在的法律法规、组织纪律、伦理道德规则等内化为行政人员的内心准则。

2、规范与约束功能。行政伦理可以检验行为者的动机纯正与否、是否履行了行政责任，通过论历史以规范、限定并调整行政管理的活动范围、行为模式、行为选择，使行政行为程序化、规范化。

3、教育与塑造功能。行政伦理的基本机制具有社会层面的公共性和道德实践的示范性，因此对社会具有

教育范导功能，同时凭借其巨大影响，直接塑造社会大众的公共行为规范。

4、保证与激励功能。行政伦理以其激发人的主动性和积极性，鼓励行政个体或组织不断发展以达到道德追求与行政目标的一致，它有内外两种道德激励方式。

5、国家认同和民心凝聚功能。公共行政伦理是整个社会的主体道德，不仅昭示了社会的伦理状况，还显示了官员的情况，决定性的影响公民对国家的认同，进而影响统治的稳定和国家的兴衰。

行政伦理的结构和内容

从主体性角度分析，行政伦理由行政组织伦理和个体伦理构成。新公共行政学派关注公共组织的四个基本过程：分配过程、整合过程、边际交换过程和情感过程。

同时把公共行政从宏观到围观分为六个伦理层面：

1）对法律的基本遵守和忠诚；

2）对利益冲突的解决；

3）服务方面和程序方面的公正合理；

4）有关民主责任的伦理；

5）政策制定的伦理；

6）妥协和社会整合的伦理。

行政组织伦理：行政组织伦理是针对行政建制的伦理规范，其基本内涵有：

1、程序公正的基本准则。程序公正是公共伦理的核心。当代行政组织程序设计，要更多地考虑公共墓地，避免不公正和腐败行为，提高行政效率。

2、民主责任的伦理导向。公共组织部落实民主责任，就缺乏伦理资源和道义支持。

3、行政组织信任。包括行政组织之间、行政组织与公务员之间、行政组织与公民之间的信任，信任是组织有效活动的基础。

行政人员伦理：行政人员的伦理就是公务员的行为规范伦理，是行政伦理的关键组成部分。其本质特征是主观与客观、美德与公德、自律与他律的统一。

1、主观与客观的统一。一方面，公务员行为规范是对公务员提出的伦理要求，是客观的；另一方面，公务员作为伦理主体又具有主观的思维活动。

2、美德与公德的统一。其一，行政伦理是公权公用的保障性规范，公务员必须将自己的行为约束在公德的要求之上；其二，只有内化于公务员内心的共色才能与其美的积极呼应，保障公务员受内心德性观念的引导。

3、自律与他律的统一。他律性是指公务员行动的标准或动机首先要受到外在要求的支配和制约；自律性主要变现为公务员对行为规范的认同。公务员行为规范的自律性是其伦理性的最显著特征。

当代行政伦理的基本问题，规范构建与行为约束

1、行政伦理的基本问题：责任及其履行。

主观责任与客观责任。

主观责任的三个层次：

1）政治意识形态（居于主观责任的核心地位）。

2）价值观层次；

3）心理层次。

客观责任的三个层次：

1）公共行政人员最为直接的责任是对上级负责，同时也对下属的行为负有领导责任。

2）要对法律、公共政策负责。

3）要对公民负责，这是最根本的义务关系。

法律责任是基础、上下级责任是杠杆、公众责任是社会体现，三者相互关联构成了公务员客观责任不可分割的有机整体。

内部控制与外部控制

外部控制：制度化理论

1、外部控制的行政伦理特质

库珀把外部控制归结为两种形式：法律（伦理立法）和道德规范。

1）针对公共行政人员的普遍的伦理立法

2）对公共行政人员的道德规范要求

3) 对伦理立法和道德诡诞实施情况的监督

4）伦理立法和道德规范运行环境的建设

芬纳对政府角色的认识建立在民主制政府三个信条基础上：

1）公共统治要求政客和公共雇员为公众的需求而工作，而非为他们所认为的公众需求而工作；

2）公共统治要求建立起以地方选民组织为中心的社会公共机构

3）公共统治包括政府反映自己需求的能力和严格服从命令的能力

2、外部控制的利弊

优点：1、为公共行政人员的行为确立刚性标准（a 当对上级的以坚持不同看法时 b 当发生利益冲突时）

2、位义务性道德责任的实现奠定基础，确立道德责任的底线，用制度明确什么该做什么不该做。

缺点：1、法制的普遍性不能解决特殊问题，职能解决一般问题；

2、法律产生作用必须依赖于人的活动。

内部控制：制度伦理化

1、内部控制的特质：内部控制引导的理论是上线理论，他需要自控这极强的道德自觉感和行为自控力。

2、内部控制的利弊

优点：当法律制度缺位时，公共行政人员的内心控制仍起作用；在法律制度发生作用的领域，内部控制“有助于产生一个更为负责、更具有创新性的官僚制度”。

缺点：在多元化的社会中，很难就公共行政人员应该采取哪一种价值观的问题达成共识。

规范构建与行为约束

1、当代中国行政伦理规范的来源：

1）历史渊源。经过无产阶级道德观对我国古代优秀行政传统的“扬弃”后予以继承和发扬。

2）政治基础。当代中国行政伦理的主要来源，党及其领导下的中国社会实践总结概括出可行的行政伦理规范。

3）现实动力。物质基础（经济发展）、氛围条件（民族精神）、转型环境（国家-社会-市场的积极互动）

2、当代中国行政伦理规范的内容

1）从私人德性转变为公德主导。①坚信和实行法治原则，严格讲自己的言行约束在宪法之下；②对公众负责，秉承为人民服务的宗旨，承担社会责任。

2）从为民众服务发展到为公民尽责。内涵①关心人民疾苦，广泛联系群众；②尊重人民权利，甘做人民公仆；③注重人民利益，将人民利益摆在首位；④维护人民利益，始终不渝地与人民群众站在一起。

3）从信念责任转变为职业责任。职业责任显示出的道德特质：①诚实守信，言行一致；②坚持真理，守正不挠；③解放思想，积极探索；④勇于改革，善于开拓。

4）从清廉的理论下落为清正廉洁的实际行为。清正廉洁的实质是公权公用的问题，核心是清除腐败。