[终稿]王乐夫版---公共管理学
《公共管理学》-----王乐夫版本
第一章:导论
1、公共管理的概念:公共管理是公共行政的一个分支学派。公共管理是公共行政中重视公共组织或非营利组织实施公共管理的技术与方法，重视公共项目与绩效的管理，重视公共政策执行的理论派别和分支学科。 2、公共管理与公共行政的区别和联系
差别:
公共行政 公共管理
更加重视目标的设计 更加重视目标的运作
更加强调政治的、法律的和行政的手段 更加强调管理的、经济的手段 更加关注过程、程序以及内部取向 更加关注结果、责任以及外部取向 联系:第一:公共管理作为一种独立的范式还没有出现，公共管理是公共行政的一个分支学派;
第二:公共管理是公共行政中重视公共组织或非营利组织实施公共管理的技术与方法，重视公共项目与绩效的管理，重视公共政策执行的理论派别;
第三:公共管理在实施管理的主体、管理活动的内容和范围、管理的目标等一些基本的原则和管理理念方面，仍然与公共行政保持一致。 3、公共物品的概念和特征
含义:公共物品是指用于满足社会公共消费需要的物品、劳务或服务，是具有消费的非竞争性和非排他性、自然垄断性以及收费困难等特征的物品。
特征:消费的非竞争性和非排他性、自然垄断性、收费困难、规模效益大、 初始投资量大。
4、公共管理与工商企业管理的区别
第一，管理性质的不同，公共管理是国家、政府以及其他公共组织的职能、活动范围，与公共利益相关，具有广泛的社会公众参与，以行使公共权力为基础，是一个公共领域。工商企业管理是工商企业或者个人对从原材料购买、加工生产到销售等活动所进行的管理，是工商企业自己的事，主要遵循市场价值规律，是
企业内部的事务领域。
第二，两者的使命不同，公共管理以服务公众、实现公共利益和维护公共秩序为目的，以效率、民主、公平为价值;工商企业管理以营利为目的，注重效率合理利润。
第三、责任的性质和范围不同，与工商管理相比，公共管理更强调公共责任、社会责任。
第四、管理的广泛性、复杂性的晨读不同，公共管理的对象范围更为广泛、复杂，绩效评估更加困难。
5、善治的标准:90年代后，世界银行提出了“善治”口号，合法、法治、负责、透明、有效的政府构成了善治的基本要素，成为规范政治权力的主要标准。
6、公共管理学的产生,(背景、标志)
背景:第一、执行研究将问题的焦点由组织转移到公共项目及其产生的结果上。执行研究把项目放到了核心地位并要求研究组织如何对项目作出贡献。
第二、执行研究超出了公共行政学以及政治学的范围，而达到了更广泛、更综合的跨学科的程度。
正是这种由组织结构与过程向项目与绩效的焦点转移的趋势以及不同学科者的共同努力，促成了公共管理学的兴起。 产生标志:1991年，美国召开了第一次全国公共管理学术研讨会，被看作是公共管理学作为一个新的分支学科产生的标志。 7、公共管理学的研究途径(选择题)
美 波齐曼 公共政策途径 企业管理途径
戴维。H。罗森布鲁姆 管理途径 政治途径 法律途径
第二章:公共管理的理论发展 1、公共行政理论的演进(选择题)(主要掌握人物、著作、及代表性的观点)
公共行政作为一个完整的理论体系并成独立学科，是到了19世纪末20世纪初在威尔逊的“政
治—行政”二分法和韦伯的官僚制理论基础上经过泰罗的科学管理理论的推波助澜下创立起来
的。
“政治—行《行政学研究》(曾定名为《行政须知》，后改为《政府的艺术》)
威尔逊
政”二分法
并把组织区分了“神秘化组织”、“传统组织”和“合理—合法化组织(理
官僚制理论
想的官僚制)”等三种不同的形式。
“神秘化组行使权威的方式是基于领导者的个人人格即所谓“超凡魅力”，具有个
织” 中 人崇拜、迷信的特点，带有感情色彩，非理性。
韦伯
(一) “传统组织” 命令和权威的基础是先例和惯例，具有世袭性、绝对性的特点，效率初 中 较差。
创 “合理—合法权威行使的基础是组织内部的各种规则，人们对权威的服从是由于有时 化组织” 中 了依法建立的等级体系，被韦伯称为“理想的官僚制”。 期 他认为，官僚制具有巨大的优越性:严密性、合理性、稳定性和普适性。
但他也认为，官僚制犹如一个巨大的铁笼，将人固定在其中，压抑了人的积极性和创造精神，
使人成为一种附属品，只会机械地例行公事。
即“向管理要效率”内容包括:实行预先计划、用科学方法挑选工人、
科学管理理
泰罗 对工人进行科学教育和培训、采用标准化、实行工作定额、管理部门
论
和工人保持友好合作关系等。
泰罗倡导的科学管理理论最终形成了一场波及整个西方工商企业管理界的科学管理运动。
一方面，科学管理理论彻底改变了此前管理的非专业化和个性化特征，建立了专业化和普遍化
的管理原则和方法。
另一方面，科学管理原理在追求“最佳工作方法”、管理标准化和程序化、管理权威和结构的
建立以及强调等级控制等方面，与理性官僚制相一致的。
从公共行政管理学的角度看，韦伯的官僚制理论与威尔逊的政治—行政二分法是一致的;泰罗的科学管理理论不仅与威尔逊的政治—行政二分法具有内在的结合点，而且也与韦伯的官僚制理论具有相通的精
神气质。
(二) 系统化公共《行政学导论》(又称《行政学概论》，世界上第一本公共行政学教科书)，
怀特
建 行政学理论 提出了建立公共行政学理论体系的四个基本假定。
构 第一，行政具有共性，“行政为单一之程序，无论何处所见到之重要特
时 质，均大体相同”
期 第二，管理是公共行政学的实践基础，“行政之研究应始自管理之基础，
四个基本假而不宜始自法律之依据”;
定 第三，公共行政是科学，是实践的技术，即“行政在大体上，仍系一种
技术，但于转变之为一科学之重要趋势上，极端重要”;
第四，公共行政十分重要，“行政业已成为，且将继续为现代政府问题
之中心” 。
古利克将科学方法应用于行政问题研究。目的是在于发现“行政原则”
或“行政规则”。 以解决实际的行政问题。古利克把行政机关所具有的
职能总结为POSDCORB，即计划、组织、人事、指挥、协调、报告和古利科学化公共预算。
克和行政原则 厄威克一直致力于探求更为广泛的公共行政原则，并建立专门的行政管
厄威理学的知识体系。
克 厄威克提出对行政组织的管理具有普遍适用性的公共行政原则:目标原
则、人员与组织结构相适应原则、一人管理原则、专业参谋和一般参共
存原则、授权原则、责权相符原则、明确性原则、控制幅度原则。
合编《行政管理科学论文集》
作为最早系统深入研究行政管理中人的问题的学者，认为协调是管理的
核心。为了协调工作，应遵守“交互联系”原则、直接接触原则、早期福莱进行原则、连续过程原则。福莱特在权威问题上，提出了“情境规律”
动态化公共
特 他主张，在一个民主的社会里，管理的首要任务是创造一种环境和形势，
行政理论
使人们自愿地、主动地给予合作，建立一种“伙伴关系”。
(从人的角度，运用心理学的研究方法对人的问题在行政管理中的重要
性进行了探讨。)
怀特开创性地提出了一个系统化公共行政学理论框架，而古利克和厄威克则大大地充实了公共行政学理论体系。由于当时心理学还是新学科，福莱特在行政管理和一般管理中的许多主张也受到各种各样的批评，但她的研究为人们提供了一种动态的行政管理理论，在正统的行政管理理论和行为主义行政管理理论之间作了沟通，起着桥梁的作用，成为其间的过渡人物。
首先是从所谓的“行政原则”进行的。
西蒙认为，所谓的“行政原则”并非真正的科学原则，只能被称为“行政谚语”;
西蒙 只有提出新的研究方法才能建立真正的行政原则。
(西蒙的批 其次是从政治—行政二分法进行的。 评和公共政
策学派的出西蒙认为政策问题和行政问题的区分与价值—事实的区分有着密切关系。
现 西蒙从行为主义出发，以“决策”基本概念来研究公共行政学，认为决策活)
动是行政活动的典型活动，行政组织目标的实现程度取决于管理者对其下属决
策的影响程度，行政效率的高低要看行政组织中每一个人决策的理性程度。 (三) 自从提出决策研究途径以来，公共行政学界日渐正视决策的重要性。用公共政策来取代公共行转 政，以公共政策为主导的公共行政研究潮流已成为当代公共行政学的主流。 型 第一，沃尔多认为，传统行政学的政治—行政二分法，无论是作为一种对现实时 的描述，还是作为一种对行政行为的规定，都是不恰当的。 期 在他看来，政治—行政二分法，一方面试图通过使民选官员负责制定政策而行
政人员去执行政策来解释民主制与官僚制之间的冲突，另一方面试图解决价值
沃尔多(沃尔
问题(政治确定价值并为行政设定目标)。政治与行政应合作而不是分离。
多的批评和
第二，沃尔多批评了传统行政学的组织范式。
新公共行政
传统组织理论所规定的一般组织形式和组织过程很难适应具体情境或不断变化
学的出现)
的环境。传统行政学忽视了组织的非理性的方面和非正式的方面。如韦伯的官
僚制组织过分强调功能方面，忽视情感方面。
第三，沃尔多反对传统行政学家过于重视效率的做法。认为效率概念本身充满
着道德含义，由技术效率转变为社会效率。
2、新公共管理理论与公共治理理论的异同点
相同点:都尊崇市场力量、市场作用、市场机制。
不同点:公共选择关注的焦点是政府与市场和社会的关系，主张减少政府干预，充分发挥市场的力量解决政府面临的困境;新公共管理关注的重点仍然是政府公共部门内部，主张通过引进市场机制来完善政府公共组织 3、治理的概念及公共治理理论的主要内容
治理:指公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序和实现公共利益最大化以满足公众的需要，治理的目的是要在各种不同的制度关系中运用权利去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。因此，治理
是一种公共管理活动、过程和方式，它包括必要的公共权威、管理规则、管理运行机制和管理方式。
公共治理理论的主要内容
第一，公共治理是由多元的公共管理主体组成的公共行动体系;
第二，公共管理的责任边界具有相当的模糊性 第三，多元化的公共管理主体之间存在着权力依赖和互动的伙伴关系;
第四，治理语境下的公共管理，是多元化的公共管理主体基于伙伴关系进行合作
的一种自主自治的网络管理。
第五，治理语境下的政府在社会公共网络管理中扮演着“元治理”角色。
4、新公共服务理论主要观点:
第一，政府的职能是服务而不是掌舵;
第二，公共利益是目标而非副产品;
第三，在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性; 第四，为公民服务，而不是为顾客服务;
第五，责任并不简单;
第六，重视人，而不只是重视生产率;
第七，公民权和公共服务比企业家精神更重要。
第三章:公共组织
1、公共组织概念:是指不以营利为目标、以追求公共利益为价值取向，以协调利益关系、提供公共服务、管理公共事务、维护公共秩序为基本职能的组织，它一般拥有公共权力或者公共权力的授权，负有公共责任。 准政府组织:介于政府组织与非营利组织之间的一种过渡型公共组织，即非营利的以增进公共利益为组织目标，但通过授权等行使一定的行政权力，对公共事务的管理具有一定强制性的公共组织。
2、非营利组织的含义和特征:
含义:是以增进社会公共利益为组织目标，且是非官方的，即本身并不具有行政权力的公共组织，具有非强制性和服务性。 特征:萨拉蒙和安黑尔:正式组织性、非政府性、非利润分配、自主管理性、志愿性和公共性
沃尔夫:有服务大众的宗旨;不以营利为目的的组织机构;有一个不致令任何个人利己营私的管理制度;本身具有合法免税地位;具有可提供捐赠人减免税的合法地位
3、中国非营利组织发展中的存在的问题和解决措施 问题:(1)非营利组织自身存在的问题
第一，身份不清楚、官方色彩浓、自治水平低
第二，缺乏资金、内部组织不健全、行为缺乏代表性和规范性;
(2)与非营利组织相关的政策实施和法律等构成的外在环境问题
第一、对非营利组织基本政策的实施存在着培育和监督管理脱节、重登记
而忽视过程监督的现象;
第二、法制薄弱
措施:(1)大力培育非营利组织
第一(在社会领域推进“政社分开”改革;
第二、重点在资金方面进行必要的资助
(2)加强对非营利组织的监督管理
第一(逐步完善有关非营利组织尤其是其活动的法律法规
第二、在逐步完善有关法律法规的过程中，通过依法行政和强化法律追
惩的制度建设，加强监督管理、强化各种法律规范的事实和监督，特别
是对非营利组织运行的规范化及质量进行监督、政府资金使用的监督。
4、事业单位的含义与特征
含义:是指受国家行政机关领导，没有生产收入、所需经费由公共财政支出、不
实行经济核算、主要提供非物质生产和劳务服务的社会公共组织。
特征:
第一，事业单位活动的非经济性和政治性
第二，事业由政府主办并主管;
第三，事业单位经费由公共财政供给;
第四、整个事业单位系统具有行政性。
5、事业单位改革的必要性与措施
必要性:第一，事业单位规模巨大、增长过快，财政负担过重的困难没有得到根
本缓解。
第二，社会效益不高，服务功能弱化。
第三，与经济建设结合不紧密，(科研)成果难以转化为生产力。
措施:第一，事业单位的社会化
第二，事业单位运行的法制化和民主化
第三，转变事业单位管理方式
第四，建立和完善事业单位法人治理机构
第四章:公共领导
1、公共领导的含义、特征与作用
含义:是指公共组织的领导者在一定环境下，为确定和实现公共目标，通过对各种社会资源进行合理配置，对组织成员和公众进行统御和指引的行为过程。
特征:，(1)公共领导者赖以发挥其领导作用的组织依托是公共组织或公共部门
(2)公共领导职权的公共性和服务性
(3)决策的公断性
(4)公共领导的价值取向是公共利益。 作用:(1)导向、统领的作用 (2)影响、表率的作用 (3)协调、沟通的作用
(4)迎接挑战，引发变革的作用
2、西方领导理论(主要掌握人物及代表性观点)
西方国家的管理学者，把领导者的个人性格和特征作为描述和预测其领导成效的标准。
传统领导理论 认为领导者的品质和性格是遗传决定。
认为领导者的品质和性格是在实践中逐步形成的，是可以通过教育训练加以培养和改造
现代领导理论
的。
(1)吉赛利——8种个性特征与5种激励特征
领导8种个性特征 5种激励特征
品质代表人物 才智，首创精神，监察能力，决断力，对工作稳定的需求，对金钱奖励的需求，对指理论 适应性，自信心，性别，成熟程度， 挥别人的权利需求，对自我实现的需求，对事
业成就的需求
第一，它忽视了被领导者的地位和影响作用;
缺陷 第二，事实上领导者的特征是变化的;
第三，特征的重要性与结果相当不一致。
斯托格迪尔的四分图理论
布莱克和默顿的管理方格图理论
行为方式理论是
坦恩鲍姆和施米特的领导连续统一理论 (2)
以研究领导者的
行为利克特四系统模型(开明——权威式;专制——权威式;协商式;群众参与式)
外在特征为基础
方式勒温的三专制式领导——将权力定位于领导者个人，靠权力和强制命令实施领导。
的。
理论 种领导方民主式领导——将权力定位于群体，靠以理服人、以身作则实施领导。
式理论 放任式领导——将权力定位于组织中的每一个成员，采取放任自流的领导方
式。(极少运用权力，下属有高度独立性，没有规章制度)
权变理论认为任(1)菲德勒认为任何领导方式均可能是有效的，其有效性完全取决于其是否与所处环境(3)何领导者总是在相适应。他提出了:两种领导方式:任务导向型、关系导向型。另外还有:三种环境因领导一定的环境条件素(不利、中间、有利)和八种情境类型。
权变下，通过与下属的(2)路径目标理论:认为领导者的主要职责就是为下属设置目标，并为其提供实现目标理论 相互作用去实现的有效路径。提出四种领导方式:支持型，参与型，指令型，成就型。(另外领导者在选
组织目标。 择领导方式时应考虑:下属的特性和工作的环境。)
(3)领导生命周期理论:认为必须结合下属的成熟程度选择适宜的领导方式。
四种成熟程度:不成熟、初步成熟、比较成熟、 成熟。
四种领导方式:命令型、 说服型、 参与型、 授权型。 3、我国公共管理领导体制存在的问题及改革路径 问题:(1)领导职能相互混淆(2)领导权力过于集中(3)领导权力的约束滞后
(4)公共组织机构高度膨胀(5)用人制度缺乏活力 改革路径:(1)完善领导职能分工，理顺各种关系
(2)在保证政令统一的前提下，适当下放权力
(3)改革组织人事制度，增强党和国家的活力
(4)继续推进机构改革，合理设置机构，克服机构臃肿
(5)加强权力制约与监督
4、领导方法的含义及具体运用(包括原则、途径) 含义:指领导者配置资源、沟通和协调关系、统筹安排时间、统御和激励下属的各种手段与途径
具体运用:领导协调的原则:以人为本;客观公正;整体性原则;求同存异;互惠双赢;灵活机动
实现有效沟通的途径:(1)选择合理的沟通渠道(正式渠道与非正式渠道)
(2)选择合理的沟通模式，构建信息沟通网络(链式沟通、轮式沟通、全通道沟通、环式沟通、Y式沟通)
(3)选择有效的沟通形式(口头形式、书面形式、非语言形式、电子媒介形式)
第五章:公共政策
1、公共政策分析的概念
是通过运用一定的技术手段和分析方法来进行的，旨在认识政策形成原因、理解政策内容和价值、深化对政策过程的认知、研判和评价现有政策得失、寻求改进决策效率和质量的方法路径、改善公共政策运行效率和效能的一种研究方式和研
究工作。
2、公共政策发展实现公共管理价值途径
(1)实现公共管理的价值导向
(2)构建公共管理稳定的运行平台
第一、公共政策是公共管理的起点，整个公共政策过程构成公共管理的重要路径
第二、公共政策贯穿公共管理过程的始终
第三、公共政策是公共管理履行各项功能的基础 第四、公共政策发展实现对社会资源配置的整合和优化
第六章:公共部门人力资源管理 1、人力资源的含义和特点
含义:在一定区域内的人口总体中具有劳动能力的人数的总和，或者是具有智力劳动和体力劳动能力的人们的总和。
特点:?生物性 ?能动性 ?时效性 ?智力性 ?再生性(6)社会性。
2、传统人事管理与现代人力资源管理的区别
(1)关于人性的假定不同。传统的人事管理以物为中心，把人看做一种成本;现代人力资源管理视人为最核心的资本。
(2)工作的性质不同。传统的人事管理基本属于行政事务性的工作，活动范围有限，扮演控制人工成本的成本中心的角色;现代人力资源管理重视对人的能力、创造力和智慧潜力的开发和发挥，扮演的是增加产出的利润中心的角色。
(3)管理内容不同。传统人事管理主要存在于雇佣关系从发生到结束的运动过程;现代人力资源管理大大拓宽了原有人事管理的内容，形成全方位管理。
(4)管理部门的地位不同。传统人事管理把人事部门视为非生产、非效益部门，地位较低;现代人力资源管理地位较高。 (5)管理方式和手段的不同。传统人事管理制度强调标准化式的管理，管理手
段较为刚性;现代人力资源管理强调管理的人性化。 3、人力资源管理的理论演进(人物、代表性观点) 理论演进 代表人物 理论
[美]泰罗 科学管理理论把人当作机器的附属物，抑制人的积极性，?科学管
[法]法约尔 忽视人的潜能的开发。(“经济人假设”，“大棒加胡萝理时代
[德]韦伯 卜” ，或“甜头加苦头”，即纪律规章加经济刺激)
梅奥的霍桑实验——社会人假设，重视人际关系、参与
马斯洛的需要层次理论
赫茨伯格的双因素(激励—保健)理论
弗鲁姆的期望理论
?行为主
麦格雷戈的X(经济人假设)—Y(自我实现人假设，自我控制、自我激励)义时代
理论
布莱克和穆顿的管理方格图理论
行为科学通过运用心理学、社会学和人类学等理论，研究人的行为动机、人对外界刺激的反
应，以求在组织内妥善处理人际关系，减少冲突，发挥人的积极性。
以巴纳德为代表的社会系统学派;
以德鲁克为代表的经验主义学派;
?现代管以卡斯特和罗森茨韦克为代表的系统管理理论学派;
理时代 权变管理理论;(复杂人假设，权变)
以舒尔茨和贝克尔为代表的人力资本理论。(人力资本(Human Capital)是指
人们以某种代价获得并能在劳动力市场上具有一种价格的能力或技能。)
企业文威廉?大内的《Z理论》——(文化人假设,价值)
企业文化理论用价值观来激励员工，强调个人的自由全面发展。如企业形象的塑造等。 化时代
90年代以来，知识经济时代呼唤知识管理。(创新人创设，学习、创新) 知识经
彼得?圣吉——《第五修炼—学习型组织的艺术与实务》 济时代
4、国外公共部门人力资源管理改革(背景和特点) 背景:传统公共部门的人事管理模式存在严重的弊端:一是刻板的规章制度和集权化的控制模式必然压抑人的自主和创造精神，影响人的积极性;而是由于晋升的内部循环和僵硬的科层制度使政府难以适应快速发展的社会需要;三是论资排
辈的晋升办法使优秀人才难以脱颖而出;四是烦琐的人事规则容易导致政府的繁文缛节和低效率。这种人事管理方式不适应信息时代的当今世界。
特点:(1)实行弹性化的任用制度
(2)放松规制，由刚性管理变为弹性管理。
(3)实行谈判工资制。
(4)推行绩效管理和绩效工资。
(5)改革僵化的职位分类制度和职业发展路线。
(6)注重人力资源开发。
(7)下放人事管理权力。
5、中国公共部门人力资源改革(问题与措施) 问题:第一，没有进行整体性的人力资源管理体系的构建;
第二，人力资源管理的基础工作薄弱;
第三，没有形成以绩效为本的现代人力资源管理理念;
第四，重使用轻开发的传统用人观念仍然存在;
第五，人事管理权力过于集中;管人与管事脱节;
第六，业务部门主管缺乏人力资源管理的技能。 措施:(1)把先进的管理理念引入公共部门，改变传统的人事管理为现代意义上
的人力资源管理
(2)从管理的基础工作抓起，整体配套，系统推进; (3)下放人事管理权力;
(4)有选择地借鉴企业和市场化方法，改造公共人力资源管理;
(5)树立以绩效为导向的管理理念;
(6)实施立足于能力和素质的人力资源开发; (7)培育公共伦理，弥补硬性管理之不足。
第七章:公共预算管理
1、公共预算的含义，功能和要素
含义:是一种政治，是为了实现一定的公共政策目标而进行的财政资源分配活动。从实际操作的角度看，公共预算是指经法定程序批准的政府年度财政收支计划，以及政府的资金筹集、使用计划及相关的一系列制度。 功能:计划、管理、控制(阿伦。希克)