公共管理学讲义
            ——黎民

*学习重点*

第一章  绪 论
1、公共管理与私人管理的区别与联系。
2、公共管理与传统行政的区别与联系。
3、公共管理学兴起的时代背景。
4、公共管理学的研究途径。
第二章  公共管理理论与实践的发展
1、了解公共选择理论的基本内容，掌握“政府失败论”、政府内部性等内涵。
2、新公共管理内涵及其实践、评价。
第三章  公共管理的主体
1、公共组织与非公共组织的区别。
2、政府的主要类型。
3、非盈利组织的特点。
4、领导者与管理者的异同。
5、层级制的特点与内在缺陷。
6、公共组织变革的主要内容。
第四章  公共管理职能
1、公共管理职能折内涵，与政府职能的比较。
2、公共管理职能的构成。
3、公共管理职能的历史演变（依据公共管理职能的历史演变，试论我国公共管理职能的变革方向和重点？）
4、市场机制的缺陷（市场失灵）。
5、市场经济中的公共管理职能。
6、公共管理职能的限度。
第五章  公共管理的过程
1、公共政策与公共管理的关系。
2、公共政策过程。
3、领导方式（依据权力来源划分）。
第六章  公共管理的绩效
1、公共管理的绩效内涵。
2、公共部门绩效评价指标的构成。
3、公共部门绩效评估指标体系的建构。
4、公共部门绩效的改进。
5、目标管理的涵义与过程。
6、目标管理的优缺点及其在公共部门的应用。
第七章  公共管理的责任与调控
1、公共权力的内涵与特性。
2、公共权力的性质及落实。
3、公共权力监控的方式、问题及其改进。
第八章  公共管理中的政府角色
1、政府职能的有限性。
2、政府与市场的区别和联系。
3、政府与市场的关系问题。
4、政府与社会的关系问题。
5、政府再造的内涵、模式及其启示。
第九章  公共管理中的非盈利性组织
1、非盈利性组织的涵义。
2、政府与非盈利性组织的联系。
3、非盈利组织在我国的作用、发展现状及其面临的局限性和改进。
第十章  公共物品管理
1、公共物品的内涵与特点。
2、公共物品的提供与生产。
3、政府提供公共物品的方式。
第十一章  公共部门战略管理
1、战略管理的内涵与特征及其与战略规划、非战略管理和功能管理的区别。
2、战略管理的SWOT分析。
3、公共部门战略管理的问题及其改进。
第十二章  公共管理的新策略
1、“企业型”政府的内涵、局限与问题。
2、民营化的内涵、原因、目标与责任及其在我国的发展。
3、公共管理顾客导向的内涵、优点与贯彻。

公共管理学（内容补充）
——陈振明

第一章  绪 论
1、市场经济与公共管理。
第二章  公共组织理论
2、公共组织、第三部门与私人组织的差异。
3、公共组织的管理层次与管理制度。
4、行政组织体制的基本类型。
5、组织权力的运行。
第三章  政府改革与治理
1、治理理论的研究途径。
2、当代西方政府改革的主要内容及措施。
3、转轨时期的我国行政体制改革。
第四章  政府间关系
1、政府间关系的内涵。
2、我国政府间关系的现状与改革。
第五章  政府作用
1、转轨时期我国政府的作用。
2、政府失败论。
第六章  公共政策
1、公共政策系统及其运行。
2、公共政策主体。
第七章  公共部门绩效评估
1、公共部门绩效评估面临的困难及其改进。
2、我国公共部门绩效评估事业的发展。
第十章  第三部门管理
1、转轨时期我国第三部门的发展。
第十二章  公共管理伦理
1、公共管理

当前社会热点问题关注
1、农民工欠薪问题
2、对环境污染的治理
3、政府问责制
4、政府绩效考核体制改革
5、对公共企业物价调整的控制
6、中央和地方之间关系的调整
7、公共服务的承诺制度
8、收容遣送制度以及信访制度改革
9、希望工程等非盈利组织的状况
10、高速公路等基础设施的民营化建设


思考题
1、依照公共管理职能的历史演变，试论我国公共管理职能的变革方向和重点。
2、分析我国当前行政管理体制的弊端，并结合西方的新公共管理运动，论述我国行政改革的方向和重点。
3、为什么说政府和市场都是不完善的？
4、如何实现由全能政府向有限政府的转型？















公共管理学讲义

一、公共管理学与行政管理的区别
1、第一，公共管理学的研究领域不仅仅是作为“纯粹的”公共部门的政府组织的管理及其规律问题，而且还应包括作为准公共部门的第三部门的管理及其规律性问题，而行政管理学的研究领域仅仅限于纯粹的公共部门即政府组织的管理及其规律性问题。仅就这一点而言，公共管理学与行政管理学就存在着明显的区别：前者的研究范围要大于后者的研究范围，或者说，前者所探讨的范围是后者的一部分，从这个意义上说，公共管理学与行政管理学的研究范围之间的关系可以看成是整体与部分的关系。
2、第二，公共管理学所研究的是纯粹的公共部门与准公共部门管理过程中共有的规律性问题，在公共部门之间是存在着明显区别的，既然二者之间存在着区别，它们各自的管理方式及其规律也是有所不同的，也就是说，它们各自都有特殊的管理方式和管理规律，研究这些特殊的管理方式和规律并不是公共管理学的任务，而是行政管理学、公共事业管理学等学科的研究任务。同时，我们还应看到，纯粹的公共部门和准公共部门既然都是公共部门，因此，它们除了具有各自特殊的管理方式和管理规律者是公共管理学的任务。由此看来，公共管理学的研究对象是全部公共部门所共有的管理方式与管理规律，而行政管理学的研究对象则仅仅是纯粹的公共部门所有的管理方式和管理规律，从这个意义上说，公共管理学与行政管理学的研究对象之间的关系可以看成是一般与个别的关系。
3、公共管理学所关注的是公共部门如何高效率地利用现有公共资源为社会提供更多的公共服务和公共产品，它在研究纯粹的公共部门即政府组织时，也是把政府组织当成一个为社会提供公共服务和公共产品的机构的，研究的重点是如何把政府机构自身管理好，以便更有效地为社会提供公共服务和公共产品；在公共管理学看来，包括政府组织在内的所有公共部门都是管理的客体，至于政府机构作为管理社会公共事务的主体地位，公共管理学则关心不多，而这一点正是行政管理学所十分强调的，行政管理学把政府机构既看成是管理的客体，又看成是管理的主体，当它把政府机构看成是管理的客体时，它所强调的是要把政府机构自身管理好；当它把政府机构看成是管理的主体时，它所强调的是要求政府把社会公共事务管理好，而在公共管理学的视野里，政府组织与工商企业一样，只是性质以及方式不同罢了。因此，公共管理学更强调公共部门自身的管理，而行政管理学则更强调公共部门（纯粹的公共部门）对社会公共事务的管理，这也是公共管理学与行政管理学的区别。

前  言

公共管理学是20世纪70年代末兴起的一门新学科，什么是公共管理学？简单地说，就是研究公共部门管理过程及共规律的科学，主要是研究公共部门如何高效率地为社会提供公共服务和公共产品的科学，既然公共部门既包括“纯粹的”公共管理的政府组织，又包括作为准公共部门的第三部门，因此，公共管理学不仅仅要研究政府组织的管理问题，而且也要研究作为第三部门的公益企业和事业组织、非政府公共机构的管理问题。政府组织的管理问题与第三部门的管理问题共同构成公共管理学的研究范围，它突破了传统行政管理学的学科界限，把当代经济学、管理学、政治学和社会学等学科的相关知识和方法融合进了公共管理的研究中，例如它直接运用了工商管理学的新成就，将绩效管理、契约制和人力资源管理等方法和技术运用到了公共部门管理的理论和实践中，该学科的出现和发展是以“新公共管理运动”的出现为契机，建立对传统公共行政理论的批判基础之上的，因此，对公共管理的内容和特点理解必须以20世纪末在西方各国兴起的“新公共管理改革”运动为基础。
第一讲  新公共管理改革

所涉及到的章节：第二章、第四章、第八章、第十章、第十二章
第三、四、五章（陈振明）

一、改革背景
20世纪70年代末，美、英等西方国家都纷纷兴起了一股改革浪潮，人们对于这股改革浪潮有着不贩理解，有的将其称为管理主义改革模式、企业家型政府、后官僚体制模式等。因此，这里所说的新公共管理是一个多维度的非常宽泛的，的对于它的内涵，人闪做出了不同的界定，有的学者将其界定为“一种强调商业管理风格，顾客至上和市场竞争改革取向”，有的则将其看作是“一种强调明确的责任制、产出导向和绩效评估，以准 对立的行政单位为主的分权结构，采用私人部门管理、技术、工具，引入市场机制以改善竞争为特征的公共管理部门管理新途径”。尽管，有着各种各样的名称，这些改革模式实际上都说明了同样的现象，即传统的行政管理模式已经被一种以市场为基础的模式取而代之了，也就是说，尽管人们对新公共管理内涵的理解的共性大于差异，为了更好地了解新公共管理的内容和特点，我们有必要先了解西方各国的改革背景。一般认为，西方国家的改革背景可以从以下几个方面加以分析：
1、财政危机。一般认为，经济因素是推动西方改革的根本因素。在20世纪70年代，西方国家陷入了沉重的经济危机中，财政收入入不敷出，要改变政府面临的财政困难，要么采取增收税收的措施，要么就是削减政府规模，精简政府机构，而采取前一种措施，无疑会导致社会公共尤其是中产阶级的严重不满，在这种情况下，政府只好采取措施对自身动手术了。
2、信任危机。西方国家尤其是美国历来就对政府官僚存在着不同程度的不信任感，美国的三权分立体制在很大程度上就是为此而设计的，20世纪70年代中后期以来，随着美国政府中的“水门事件”、“伊朗门”以及“拉链门”事件的暴露，公众对政府的不信任更加严重。美国有一项民意调查表明，1958年到1964年，美国人信任联邦政府的比率超过了75%，此后这一数据就急剧下降，到了90年代后期，下降到不足14￥，以至于，克林顿在1993年美国“重塑政府”改革中谈到，联邦政府不仅面临财政赤字，还面临严重的信任赤字。
3、管理危机。由于政府提供的公共产品和服务具有成本和收益分离、垄断供给以及产出测定困难等特点，导致政府官僚在提供公共管理产品和服务过程中盛气凌人和服务意识不足、产品和服务质量低下，服务成本居高不下、政府过度膨胀，政府的这些行为特点，引起公众的严重不满，这种不满集中表现在20世纪70年代末美国加得福尼亚州爆发的公众税收反抗风波上，要求州政府削减征收的财产税额。
4、信息技术的发展。互联网、远程通讯等信息技术的发展为新公共管理改革提供了催化剂，改变了传统公共行政的那种封闭、层级控制和低效的运转模式，打破了政府对公共信息的垄断，使建立一种扁平、透明和灵活的管理模式成为可能。
5、私营企业的欣欣向荣为公众比较公共部门和私营部门的绩效差异创造了条件，进一步使社会公众对公共部门丧失了信心，既然私营部门在某些方面能够做得更好，就没有必要依靠政府官僚来提供某些公共产品和服务。
6、此外，全球一体化的发展也为新公共管理改革提供了动力。国际竞争不仅仅是各国产品和企业的较量，更是各国政府实力和形象的比较，一个效率低下、腐败严重的政府的全球竞争力自然低下，从而影响到对国际市场的占领，这也促发了西方各国政府自发地进行行政体制改革，希望通过行政改革来提升本国的综合国力和国际竞争力。

二、改革对象——传统行政管理体制
形成于本世纪20、30年代，其理论基础是马克斯.韦伯的官僚体制理论和威尔逊.占斯诺等人的政治—行政二分法的理论。传统的公共行政学有六大信条：1、当政府化的文官制度以及将政治与行政分开的假定；2、强调层级制和规章制度（采用官僚体制模式）；3、公务员的终身受聘和政府组织的稳定性；4、以文官制度作为人事管理的基本制度；5、对文官的控制（内部规制）；6、要求结果的公平，给资格相同的公务员提供平等的报酬和工作条件，主张公务员处理公务时应该秉公运用法规，平等对待公众。
早期公共行政学采取了一种形式主义或静态的研究方法，只注重对官僚体制（正式政府机构组织）的分析，忽视了对行政行为及行政管理过程的研究；它将政治与行政（即政策的制定与政策的执行）绝然分开，忽视了政策制定以及政治因素的地位与作用；它将丰富多彩的行政管理现象及过程仅仅抽象为若干原理或原则；效率的标准则被不恰当地过分弱化（价值因素以及公平与效率的关系问题被忽视）。
传统公共行政体制在工业化时期对促进经济的发展起着十分明显的作用，它意味着管理方式的理性和效率，稳定、公平和精确，但它对内部控制的关注、实行标准的化业程序，同时又导致行政管理体制的强化，忽视了人的差异性和多样性，使公务员注重于服从规则甚于对结果的追求。（我国普经出现收费站钻牛角尖，导致使人丧失生命的例子）

三、改革措施、
西方国家在改革过程中采取的改革措施主要可以归纳为以下几个方面：
（一）政府管理职能的优化和调整
1、民营化改革。美国的里根政府和英国的撒切尔政府都进行了大规模的民营化改革，通过卸载政府的部门职能来减轻政府面临的财政压力和公众的不满情绪。
2、放松管制。放松对市场和社会的管制，提高企业的省略和竞争力。美国由于对政府和企业缺乏信任感，导致各种规章制度泛滥。比如说，就政府内部管制而言，在改革前，美国的《联邦采购条例》有1600页，具体部门必须遵循的条例有2900多页，美国的军队文职人员的人事管理手册有8800面，这就导致了政府机构效率低下，浪费严重、行政人员缺乏士气等方面的弊端。其采取的改革主要是实行结果导向的预算体制，下放人事管理权，给予部门管理者录用、提升、奖励和辞退公务员的自主权；改革政府采购制度；废除成各上万的过日的强加于联邦成员的管制；；放松对州和地方政府的管制，授予他们自主决策权。
3、精简机构。英国通过“霍纳评审”运动来发现和削减过剩的人员和机构。程序为：
（1）选择评审对象。评审对象可以是一个具体的工作部门，也可以是特定部门某方面的工作，可以是某一方面的工作程序，也可以是工作的某个侧面或环节。
（2）对现有活动的质疑。主要为为什么从事正在从事的工作；为什么要按目前的方式从事这些工作；怎样才能使这些工作更富有成效且降低成本？
（3）推动争论或辩论。
（4）共识的形成，即争取有关方面和人员对必要采取的改革措施形成一致看法。
（5）改革措施的实施。
 通过霍纳评审运动，降低了公共部门的运行成本和开支，如对国防部与工业界的多学科评审导致了800个人员的节省；国防部内部审计工作的评审结果使得巡视员和审计员减少了30%。
（二）政府部门内部的管理体制改革
包括组织机构改革、人事制度改革、管理方法和技术改革等方面，其目的是提高政府工作效率和服务质量，最为显著的特征就是引进私营部门的先进管理技术和方法，比如将私营部门运用成熟的绩效管理、目标管理等管理手段引进政府部门。具体措施包括：
1、分权和权力下放
分权和权力下放所涉及到中央与地方的关系，又涉及到中央政府部门内部上下级关系，后一方面是新公共管理管理的热点，其中最激进的为英国的“下一步行动方案”和新西兰的公司化改革，这两者都是把部门内的中下层组织转变为具有独立性质的单位，实行经理负责制——经理被赋予机构、编制和财务等方面的极大自主权，这一改革实现了上下级关系由直接隶属到合同关系的转变，上级对上级控制也着眼于工作过程到着眼于工作结果的转变，体现发决策与执行分离和分权制度化的趋势。
2、公共人事制度改革
传统公务员制度中的一些核心原则正在被动摇，实行合同用人制和独立核算中心，公务员的终身制原则正在被动摇，公务员选拔录用晋升方面的权力逐渐转移到政务官或行政部门手中，独立文官管理机构的权力被削弱，有的甚至被解散，比如，英国在改革过程中实行了“下一步行动方案”，将原来统一的部门分为核心部和执行机构，前者履行政策分析、制定和评估职能，后者负责招待政策，提供服务，这意味着原有的公务员分为两个不同的阶层——核心部的公务员和执行机构的工作人员，前者依然是名询问上的公务员，人数很少；后者占到全部公务员人数的95%以上，有的保留公务员身份，有的不再是公务员。

四、新公共管理改革的要点
1、专业化管理。在公共部门中选用能力强、专业知识扎实的管理者为部门或机构领导，对这些管理者的任命通常是短期合同行为，他们有着管理背景，受聘目的是为了取得任命者所期望的结果。（起催化剂作用的政府，掌舵而不是划桨）
2、绩效评估。强调个人和机构绩效，并设立相应的绩效指标。（社区拥有的政府：授权而不是服务）
3、控制产出。用绩效和计划预算替代原有的项目预算制度。根据机构的特定项目进行资金分配，钭所有有关该项目、子项目以及更低层次的项目的成本罗列出来，员工不再由个别独立的中央人事机构决定，而变成了计划预算的一部分。（竞争性的政府：把竞争机制注入到提供服务中去）
4、缩减政府和官僚制组织的作用。将部分公共产品和服务的提供职能转交给私营部门和非盈利组织，鼓励组织之间和组织内部的竞争行为。（具有使命感的政府：改变照章办事的组织）
5、私营部门管理实践方式的重视（讲究效果的政府：按效果而不是投入拨款）
6、注意节约和合理利用资源（受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治的需要）
7、权化（有事业心的政府：有收益而不浪费）
8、有预见的政府：预防而不是治疗。
9、分权的政府：从等级制到参与和协作。
10、以市场为导向的政府：通过市场的力量进行变革。

五、改革效果评价（局限性）
仁者见仁，智者见智，对改革效果的评价首先取决于评价主体的立场（受益、受损和旁观者），其次取决于价值观（对于中立者而言，大小政府），再次才考虑评价的技术复杂性问题。
1、对改革总方向的评价。
首先涉及到对私营部门的评价的认识，美国学者汉林认为，过度依靠市场途径，这是把教科书对私营企业的理想描述与现实混为一谈，由于私营企业的表现在许多方面不尽人意，在“私营部门神话”下的改革可能会走向迷途，泰勒等人则对过分强调公共服务中的竞争。他们认为：公共服务提供机构已经在长期的实践中形成了合作关系，竞争压力会破坏这种关系，压力越大，服务提供机构之间破坏竞争的可能性就越大，就容易挑选那些成本低并易于完成的任务。
2、对改革措施的评价。
认为合同出租制限制了当选官员对公共服务的监督和公民的直接接触，剥夺了他们从中学习的机会，使得他们难以了解公民的需要和愿望并做出积极的反应。
认为分权化改革可能会导致公共服务的分散化和相互割裂，容易导致本位主义、分散主义和保护主义以及公共行政开支的提高。
民营化导致公务员责任性丧失，忽视道德问题，降低了公务员士气。

五、民营化改革
（一）理论基础。
1、公共物品理论。
所谓公共物品主要是指在消费上具有非排他性和非竞争性的物品如国防、路灯等物品，与公共物品相对应的是具有排他性和竞争性的私人物品如日常生活用品等，处于公共物品和么人物品之间的是准 公共物品，这些物品要么具有消费的非排他性，要么具备消费的非竞争性的特点，如收费公路、矿藏等。
具体而言，物品依据是否具有排他性和竞争性可以分为四类：
（1）个人物品。具有消费的排他性和竞争性。这类物品主要由市场提供，通过市场交易满足各自的需求。（在计划经济时代，政府也提供部分个人物品。）
（2）可收费物品。具有消费的排他性和非竞争性。这类物品也能够通过市场来提供，因为实现排他性是可能的，使用者只有付费，提供者才愿意供应物品，如各种娱乐设施和图书馆，然而，由于有些可收费物品具有自然垄断的特性（即生产成本随着规模的扩大而降低），使得这类物品只能通过集体行动，也就是政府或公共部门来提供，以防止私营部门利用其垄断权谋取暴利，如有线电视、电力等产业。
（3）共用资源。与个人物品不和可收费物品不同，共用资源具有消费上的非排他性和竞争性的特点，只要收集、获取、采摘或无偿占有这些物品的成本不超过消费这些物品的价值，它们将会被消费甚至枯竭，没有一个理性的人会提供这种物品，这类物品需要通过市场（排污许可证制度）和政府的共同作用来加以提供。
（4）集体物品——纯公共物品。通过自愿或强制性捐款（税收）来解决。
从以上分析不难看出，个人所消费和使用的物品是通过市场、政府和非盈利性组织的共同作用来提供的。以前一般认为，公共物品包括可收费物品、共用资源以及集体物品只能借助于政府才能提供，现在人们则认为，政府并不是提供公共物品的天然垄断者，市场和非盈利组织也能够发挥很大的作用，即使有些公共物品需要由政府提供，但政府也没有必要亲自生产这些物品，这就为民营化的推行提供了理论基础。这里关键是要区分消费者、生产者和提供者这三个基本概念。
消费者主要是指直接获得或接受服务的个体，他们可以是个人、特定区域的所有人、政府机构、私人组织等。
生产者则是直接组织生产、或者直接向消费者提供物品的个体或团体，它可能是政府单位、市民志愿组织、私人企业、非盈利机构甚至消费者自身。
提供者则是指派生产者给消费者，指派消费者给生产者，或选择服务的生产者、提供者通常是政府单位。
比如，当政府雇佣承包商去翻新路面的时候，该政府就是提供者，承包商就是生产者，而使用翻新后道路的人就是消费者，提供者和生产者角色的分离意味着政府可以做出用公共开支来提供某种公共物品的决定，但并不意味着必须依靠公务员来提供这些物品，如政府可以通过出租合同、特许经营、授权等方式来提供这些公共物品。
2、政府失败理论
即使有些公共物品可以借助于市场和非盈利组织提供，但是如果政府在提供这些物品的过程中如果有着优异表现的话，政府也不必通过民营化的方式来提供这类物品。可惜的是，政府的表现在大多数情况下难以令人满意，不仅存在市场失灵，政府失灵也同样存在。
简而言之，政府失灵是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过大或者效率降低，政府的活动达不到预期目的这样一些情况，政府失灵主要表现在以下几个方面：
（1）公共决策失效。政府对个人公共物品需求的满足是以公共决策形式来实现的，但是公共决策的制订过程却往往是多个利益集团互相讨价还价和交易的过程，在这种政治过程中，公民个人的真实需求被忽视了，取而代之的是利益集团自身的需求，从而使公共物品的提供脱离了正常的轨道，造成了公共物品的短缺和过剩。
（2）行政机关工作的低效。垄断提供某些公共物品，在缺乏竞争力的情况下，可能导致行政机关的过分投资，生产出多于正常社会需要的公共物品；成本和收益的脱离，产出的难以测量，政府的收具有非市场性，主要来源于税收、捐赠等收入，并不取决于消费者的个人愿望，在这种情况下，当提供一种物品的收入与其成本无关时，行政机关就会使用更多的资源，而不是必要的资源；信息的非对称性，垄断信息的提供。