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西汉宰相制度变化的原因

祝总斌

　　史家论及汉代宰相制度变化，大凡都追溯到汉武帝在位之时，而归因于君权、相权之矛盾[1]。事实是否如此？我以为不然。

一

　　公元前128年，谋士徐乐与汉武帝谈论为政之道时说：“臣闻天下之患在于土崩，不在瓦解，……何谓土崩？秦之末世是也。陈涉……偏袒大呼，天下从风……。何谓瓦解？吴楚齐赵之兵是也”，“故贤主……其要期使天下无土崩之势而已矣”[2]。这里，徐乐重点在提醒武帝减轻赋税、徭役，以防止和消弭农民起义；对统治集团内部的吴楚之乱不过举为陪衬，至于君权、相权的矛盾则只字未提。与徐乐同时上书、召见、封官的主父偃、严安，为武帝所划各策也同样没有涉及君权、相权关系。如果主、相之间争夺权力，武帝确系有意用左右近臣削弱相权，善于见风使舵、迎合君主心意的主父偃之流能对这个问题不置一词吗？这就从反面证明，汉初七十年君权、相权之间没有什么重大矛盾，所以当时的政治家并未予以注意。
　　汉武帝的政策、法令也没有反映这方面的问题。就统治集团内部矛盾言，当时重点在防范和削弱诸侯王。“时大臣议者多冤晁错之策，务摧抑诸侯王，……诸侯王莫不悲怨”[3]。为此颁布了推恩令、左官律、附益法。它们均以律、令形式，作为长久适用的规范、措施出现，而非尚在摸索中的一时权宜之计。
　　宰相制度的变化则不同。汉武帝虽然处死过丞相，贬黜过御史大夫，却从未颁布过一条律令改革整个制度。许多事实表明，自汉初以来，皇帝不但不想削弱宰相权力，相反倒亟力放手宰相行使权力。
　　《史记》卷五四《曹相国世家》：曹参为相国，政尚清静无为，惠帝“怪相国不治事”，让参子曹窋质问他为何“无所请事”？
　　《史记》卷五六《陈丞相世家》：惠帝、吕后时一度仿秦制，丞相分左右。文帝初，右丞相周勃辞职，文帝竟让陈平“专为一丞相”，此后西汉一直沿用不改[4]。
　　《史记》卷十《孝文本纪》：“罢太尉官，属丞相”。后代基本沿用[5]。文帝曾命丞相灌婴率军八万五千击匈奴；武帝曾命丞相刘屈氂率大军平定戾太子叛乱。证明丞相掌握兵权，集文武大权于一身。
　　《史记》卷五七《周勃世家》：周亚夫为丞相，窦太后欲封王信为侯，景帝犹疑不决说：“请得与丞相议之”。
　　《史记》卷一百七《武安侯列传》：田蚡于武帝时为丞相，“入奏坐语移日，所言皆听”。
　　以上史实，用汉初以来君权、相权矛盾逐步尖锐，皇帝处心积虑想改革旧制，削弱相权的观点是很难解释得通的。当然，也有一些事例表面看来似乎有利于上述观点，可是仔细分析，便会发现它们并不属于相权过大，与君权冲突的性质。
　　其一是汉景帝与丞相周亚夫的矛盾。据《史记》卷五七《周勃世家》，本来景帝很器重周亚夫，后来所以失和，原因有二：一是景帝废太子荣，周亚夫固争不得，景帝“由此疏之”；二是匈奴王徐卢等六人降汉，景帝“欲侯之以劝后”，周亚夫反对又未成，“因谢病”，被免相。这两件事本属不同政见之争。周亚夫力谏，并非相权膨胀，相反，正好符合建立宰相制度，要求宰相对皇帝做出的重大决策进行谏诤的精神。另一面，景帝否决周亚夫之议，也是君主专制下宰相制度所允许的。如果两人都有度量，关系本不该受到影响。然而不幸两人度量狭窄，周亚夫竟愤而“谢病”，景帝借口将他打击致死。很明显，景帝所恼火的不是丞相权力的大小，而是周亚夫固执己见，触犯皇帝尊严。正因如此，他虽打击周亚夫，却丝毫没有想到要调整制度，削弱新上任丞相的权力。这固然也是君臣之间的一种矛盾，但和制度上的君相权力之争却不是一回事。
　　其二是汉武帝与丞相田蚡的矛盾。此事见于《史记》卷一百七《武安侯列传》。田蚡“入奏事，坐语移日，所言皆听。荐人或起家至二千石，权移主上。上乃曰：‘君除吏已尽未？吾亦欲除吏’”。这是常被引用作为君权、相权矛盾尖锐的史料，然而事实并非如此。
　　第一，田蚡是汉武帝的舅舅，好儒术，与武帝气味相投。虽因武帝祖母窦太后好黄老，一度免田蚡太尉职，但窦太后一死，武帝立即起用他为丞相。他也以武帝之“肺腑”自居。武帝对他“所言皆听”，甚至他贪得无厌，“请考工地益宅”时，也只说了句“君何不遂取武库”的气话了事，并不深究。
　　第二，田蚡作为丞相荐人为二千石官，从制度上说并未越权[6]。由于此故，在所荐人中即便有个别的(“或”)起家至二千石，也谈不上“权移主上”。司马迁这么形容，大概是对田蚡奏事太久，荐人太多所用的一句夸张之词，不能理解得太实[7]。
　　第三，至于武帝说“君除吏已尽未？吾亦欲除吏”，从上下文及后来二人关系分析，恐怕并非嫌田蚡权重，而是因为主相二人议事，田蚡“坐语移日”，武帝心情烦燥，而有上语。如果嫌他权重，就不必“所言皆听”。当时武帝二十多岁，即位已五年，早在此事之前已让左右近臣与大臣辩论政事，否决过田蚡意见(见下)，则这时对田蚡不驳，应推定是建议符合其心意。如果武帝最后两句话是针对“权移主上”而发，则此后应逐步限制田蚡权力；而田蚡看到武帝发火亦当收敛一些。然而田蚡却进一步摆丞相威风，“由此滋骄，治宅甲诸第……”，甚至“请考工地益宅”。在与魏其侯窦婴、前中郎将灌夫有隙后，又向武帝控告灌夫，“请案”，而武帝竟回答“此丞相事，何请!”可证二人关系到这时为止还是融洽的。史书记二人不和始于田蚡陷害窦婴、灌夫致死，所谓“上自婴、夫事时不直蚡”云云[8]，反证在此之前，包括荐人起家至二千石这事在内，武帝与田蚡尚没有什么隔阂。
　　以上三点，说明武帝与田蚡的上述矛盾并非所谓相权过大引起的，不能以此证实武帝存在削弱相权的思想。
　　此外，如汉文帝与周勃的矛盾，性质略同[9]。
二

　　那么汉代宰相制度变化的主要原因何在？
　　我以为，在于汉初以来的宰相制度越来越不符合新形势的需要，为了进一步巩固汉王朝统治，维护地主阶级的政治经济利益，不得不对它作某些改革。
　　如所周知，汉武帝以前西汉王朝基本上是以黄老的清静无为思想制订国策，只求遵守刘邦、萧何定下的政策、法令、制度、皇帝垂拱深宫，由宰相主持日常政务。对宰相的要求不高，只要能照章办事就行，即使是武人也无妨。从汉武帝开始，这种局面无法继续下去了。因为经过七十年休养生息，经济恢复，国力强大，汉武帝又是一个雄才大略、不甘寂寞的君主。在他的指挥下，内外政策发生剧变，清静无为转为积极有为，对主要辅佐宰相之要求也随之发生变化。怎么变呢？是感到他们权力太大，加以削弱吗？是认为他们出谋划策太多，“权移主上”，而故意搁置不用吗？否！恰恰相反，是比汉初诸帝更迫切需要统治经验丰富的宰相多行使权力，多出谋划策，以赞襄自己大展宏图。然而，当时的宰相制度却愈加不适应这一形势的变化。
　　首先，按旧制主、相之间见面次数较少。《汉书》卷八九《循吏传》序：汉宣帝“厉精为治，五日一听事，自丞相以下各奉职而进”。厉精为治方五日一听事，则在此之前必在五日以上，或许是一月一朝或二朝[10]。间隔时间如此之长，对于迫切需要听取“古今治道”[11]的武帝来说如何等得及？
　　其次，为弥补此缺陷，皇帝固然可以多召见宰相议事，可是按旧制礼节隆重，“丞相进见，圣主御坐为起，在舆为下”，还有谒者为之赞唱[12]。《史记》卷一百二十《汲郑列传》：汲黯为主爵都尉，“大将军(卫)青侍中，上踞厕(床侧)而视之。丞相(公孙)弘燕见，上或时不冠。至如黯见，上不冠不见也。上尝坐武帐中，黯前奏事，上不冠，望见黯，避帐中，使人可其奏”。此事既说明武帝不喜烦琐礼节，甚至见丞相都不冠；另一面又说明礼制毕竟约束很大，武帝对丞相也只是“或时”不遵行，而且限于“燕(宴)见”和冠饰；一般情况下丞相朝见商议政事，必得一丝不苟。因此，限于礼制武帝不会屡召宰相朝见。
　　再次，也是最重要的，按旧制，“常以列侯为丞相”[13]。列侯多武将，不一定能胜任宰相之职(如周勃)；而且到文帝末年已死亡略尽，不得不先以关内侯申屠嘉为丞相，然后封列侯。另一面列侯的第二代、三代多为纨绔子弟，除个别人(如周亚夫)外，才干往往较差。《史记》卷九六《张丞相附申屠嘉列传》：自嘉死后，“景帝时开封侯陶青、桃侯刘舍为丞相。及今上(武帝)时，柏至侯许昌，平棘侯薛泽、武强侯庄青翟、高陵侯赵周等为丞相。皆以列侯继嗣，娖娖廉谨，为丞相备员而已，无所能发明功名有著于当世者”。此外以列侯或列侯后嗣为武帝丞相者还有；建陵侯卫绾，系以军功封侯，“醇谨无他”，因“不任职”免。魏其侯窦婴，是外戚，虽有才干，但因得罪窦太后而被赶下台；后来又与田蚡不和受到排挤，至死未再进用。武安侯田蚡也是外戚，因好儒术合武帝意，然“所好音乐狗马田宅，……所爱倡优巧匠之属”，思想偏于保守，政治上无所作为。乐安侯李蔡，“为人在下中”。原南窌侯公孙贺，“以鞍马骑射为官，材诚不任宰相”。列卿的子弟石庆，“醇谨而已，在位九岁，无能有所匡言”[14]。这些人当丞相，用王国维的话便是“皆以中材备员”[15]。一句话，按旧制任用的宰相多半不称职，起不到雄心勃勃的武帝之左膀右臂的作用。
　　最后，按旧制，武帝自己也无从发挥作用。因为天下文书资料从汉初以来皆保存在丞相府和御史大夫寺[16]，宰相才干差，固然不能充分利用这些文书资料，而武帝在宫中离两府较远，参考它们很不方便，必然要影响到武帝的决策。
　　基于以上情况，汉武帝为实现自己的抱负，逐步摸索出以下办法来弥补旧制之不足。
　　第一，即位的第一年即“诏举贤良方正直言极谏之士”，并“亲策问以古今治道”，应对者达百余人。由于实行这一措施，几年中“四方士多上书言得失，自眩鬻者以千数”。至前130年又“征吏民有明当世之务，习先圣之术者，县次续食，令与计偕”。这次对策者又有百余人[17]。《汉书》卷六四上《严助传》：“是时征伐四夷，开置边郡，军旅数发，内改制度，朝廷多事，娄举贤良文学之士”。证明武帝是因为“朝廷多事”，所以要广泛听取全国士人的谋略。《史记》卷一一二《主父偃列传》：主父偃上书阙下，“朝奏，暮召入见”，与徐乐、严安在一起。武帝说：“公皆安在？何相见之晚也!”爱才若渴之状跃然纸上。《史记》卷一二六《东方朔列传》：东方朔上书公车，“凡用三千奏牍，公车令两人共持举其书，仅然能胜之”。东方朔在大政方针上估计不会有什么高明见解，然而武帝竟花了两个月时间把奏牍耐心读完，可见他是如何注意听取四方士人意见。这样一来，就大大弥补了几个宰相所提供的谋略之不足。
　　第二，为了把种种建议仔细研究，付诸实施，武帝进一步从对策及上书人中“简拔其俊异者宠用之”，“待以不次之位”[18]。象主父偃，甚至岁中四迁；有些则用为相当于后来中朝官的中大夫、侍中等官，“并在左右”，成为“出入禁门腹心之臣”[19]。这些官吏往往出身一般地主，有才干，多智谋，可以给武帝制定内外政策提供宝贵意见。另一面，为了共同研究和决策需要，或许原归丞相、御史两府保管的一部分资料也逐渐转归近臣尚书了[20]。同时这些“腹心之臣”因为常在左右，遇到紧急情况可以及时召见，共商对策。加上他们官位低，礼节简便，甚至可以“俳优畜之”[21]。特别重要的是，在重大决策上还可以让他们与宰相大臣辩论。通过辩论，既可对双方建议的利弊再作衡量，然后决定取舍；同时如果这些近臣正确，以此方式否定宰相大臣意见也比较委婉。《汉书》卷六四上《严助传》：严助拜为中大夫，“上令助等与大臣辩论，……大臣数黜”。如建元三年闽越举兵围东瓯，东瓯向汉告急，武帝问太尉田蚡，田蚡力主不救；严助和他辩论，理由充足。于是武帝曰：“太尉不足与计”，坚决出兵援救。由此可见，将有才干而身份低的人置于左右，主要是武帝为弥补宰相制度之不足的又一措施。后来昭帝、宣帝的中朝官以及重用尚书的制度，便是在此基础上形成的。
　　第三，有了好的决策，按制度仍得通过宰相执行，如果宰相才干差，统治效率仍然不高，所以武帝又从对策者和一般官吏中，经过考验，将最杰出的人才提拔为宰相。这一类宰相的代表便是公孙弘。他出身贫穷，因贤良对策第一得到武帝赏识，由博士起家，最后擢升丞相。按旧制，常以列侯为丞相，汉文帝已破格擢升，以关内侯申屠嘉为丞相，再封列侯，但申屠嘉毕竟仍是功臣；这次汉武帝进一步打破旧制，提拔“布衣”公孙弘为丞相，然后封侯，“其后以为故事”。这是针对列侯为相多无能的状况，采取的一项大胆改革。类似情况还可举出张汤。汤原为刀笔小吏，得武帝赏识，一直升到御史大夫，“数行丞相事”。此外，倪宽贫穷，“时行赁作，带经而锄”，因武帝奇其才，由小吏擢中大夫，升至御史大夫；韩安国出身并不高贵，“为人多大略”，迁御史大夫，“天子以为国器”，曾行丞相事，本已准备用为丞相，因坠车伤脚而罢[22]。可见，凡武帝赏识有才干的人，只要中间不出问题，都先后用为宰相，并不害怕会构成对君权之威胁。
　　对于以上三项措施，过去有另一种解释，即主张简拔士人为近臣，使与大臣辩论，是武帝嫌相权太重，有意收其权于左右；而提升布衣公孙弘为丞相再封侯，则是武帝压制列侯的一种手段。认为在此之前，列侯已发展成政治上“对抗皇帝的一个势力”，常以列侯为丞相，“不是君主的专制政治，而是列侯的共和政治”[23]。
　　这种解释并不符合武帝的指导思想。
　　首先，如前所述，从汉初以来基本上没有产生这种指导思想的政治基础。即就武帝在位期间而言，据《汉书》卷十九下《百官公卿表》，前后十三任丞相，有哪一任丞相的才干和威望足以与武帝对抗，或与武帝在政治上发生尖锐冲突，形成了对君权的威胁呢？没有，一个也没有。既然如此，武帝有什么必要处心积虑采取一个又一个措施去打击、削弱相权呢？
　　其次，汉武帝也没有削弱相权的具体表现。就近臣与大臣辩论言，如果武帝存在上述思想，人事问题应是主、相权力之争的主要内容，辩论场合应该最多。然而，除田蚡奏事、荐人和武帝发生点矛盾外，现有史料能看到的辩论，没有一件涉及人事，全属新形势下遇到新问题，想通过辩论寻找新对策。如严助与田蚡之辩论是要不要救东瓯？朱买臣与公孙弘(时为御史大夫)之辩论是要不要罢新置的朔方郡？吾丘寿王与公孙弘之辩论是为平定所谓盗贼，要不要禁民挟弓弩？辩论结果，武帝往往支持近臣，因为近臣年青一些，偏于进取，与武帝意合；而大臣年纪大，思想保守一些，与武帝意左。全都和君权、相权的大小无关，而属于采取哪种措施方能巩固中央集权、统一国家之争。也正因如此，武帝对持不同政见的大臣并未歧视或打击。如田蚡为太尉反对出兵救东瓯，并不妨碍他升丞相。韩安国为御史大夫，极力反对王恢出击匈奴之议，武帝虽从王恢议而仍派韩安国率军出征，并欣赏他为“国器”[24]。公孙弘在是否罢朔方郡之争上站在武帝和近臣朱买臣的对立面，仍被武帝破格提为丞相。这种政治气氛，从某种意义上说，正好反映武帝鼓励宰相大臣行使权力，出谋划策。公孙弘深知这一点，当丞相后，起客馆，“开东閤以延贤人，与参谋议”，“每朝觐奏事，因言国家便宜，上亦使左右文学之臣与之论难”[25]；张汤也深知这一点，出任御史大夫后更是“每朝奏事，语国家用，日旰，天子忘食”[26]。公孙弘、张汤都是善于察言观色，窥测上意的人，如果武帝确嫌宰相权重，把在重大问题上积极出谋划策看成是相权膨胀，以至到了设立近臣给予压制的地步，他们还敢这样触犯忌讳吗？当然不敢。