北京大学2001年研究生入学考试辅导

　　（应用法学之行政法与行政诉讼法部分）

　　辅导教员：沈岿

　　考研辅导（2000年7月）行政法与行政诉讼法讲授纲要

　　一、 行政法在当今中国的作用与命运

　　二、 教材各编、章之间的逻辑关系

　　第一编 绪论

　　一、 本编主要内容

　　 1．基本概念：行政；行政法；行政法学

　　（1）行政法是当代自由民主国家实行法治的一个重要部门法，了解和研究行政法的基本前提之一，就是必须对什么是行政予以认识上的界定，否则，难以清楚、准确地把握行政法所欲规范的对象。这就是教材之所以首先讨论“行政”涵义的原因。至于对“行政与行政国”、“行政与法治国”的讨论，则可以从一定角度将之理解为说明行政法是在怎样的社会生活现实条件（行政国）和怎样的精神氛围（法治国）之中产生的。

　　主要讲解内容：①行政的公行政和私行政之分；公行政的国家行政和非国家行政之分；国家行政的形式行政和实质行政之分②行政国、法治国的意义。

　　（2）对“行政法”涵义的界定，自然也是了解和研究行政法之前提。然而，在行政法究竟是什么的问题上，可谓众说纷纭、莫衷一是，即便浸淫其中多年的学者都不一定能够给出确切的、令自己满意的描述。因此，如同对行政的界定实质上在于勾勒行政法规范对象的大致范围一样，对行政法的界定其实也是一种从某个角度对行政法究竟是哪些法律规范的汇总的描述。在行政法的定义上，从来只是选择一个更佳描述的问题。

　　教材采用的角度依然是大陆法学界的通行做法，即从部门法所调整的社会关系、部门法的本质特性、部门法的形式特性这三个方面给予描说。其中，在部门法所调整的社会关系问题上，相应地出现了两个层级的概念。第一层级的涉及行政管理关系、行政法制监督关系、行政救济关系、内部行政关系四个概念；第二层级的涉及行政主体、行政相对人、行政法制监督主体、行政救济主体四个概念。在理解这些概念的基础上，需要对每种关系的特点及相互之间的逻辑联系予以把握。

　　至于行政法的本质特性，关涉对行政权性质的认识，教材在一定意义上仍然以一种消极、防范的眼光来看待行政权及行政法对行政权的规范。这种视行政具有“恶”的天然本性的观点，实质上与法律更多地从“人性恶”前提出发是一脉相承的，但其中是否隐含视野的局限，是值得讨论与争辩的一个问题。

　　行政法的形式特性凸显为其没有法典化，而且可以认为其永远不可能像民法典、刑法典那样获得法典化。

　　主要讲解内容：什么是行政法（P7－17）

　　（3）对于行政法学与其他部门法学关系、行政法学的研究对象、以及行政法学作为一种发展中学科之存在的论述，只是便于读者对行政法学有一总体上的认识。其中，对“行政法的内容与形式”部分的阅读可以作为了解行政法体系的一种方式。

　　 2．法律渊源：法源；一般法源；我国行政法的法源

　　教材对其他国家和我国的行政法法源的描述，一是指出行政法律规范的载体，即行政法规范所赖以存在的形式，包括成文形式和不成文形式，二是帮助读者了解各国是通过哪些方式和形式来推动行政法之发展的。

　　（我国行政法法源这一部分内容，涉及我国立法体系，可以在介绍立法体系、行政立法内容时予以详尽的说明）

　　 3．基本原则：行政法基本原则之涵义；行政法一般基本原则；我国行政法的基本原则

　　（1）与行政法规则、原则相比，行政法基本原则是最具基础性的规范，可以认为，行政法中许多具体规则和原则都是从行政法基本原则演绎、引申而出的。例如，我国行政诉讼法规定法院可以撤销“滥用职权”的具体行政行为，实际上可以从行政法治原则中控制滥用自由裁量权的要求寻觅到根源。所以，在各国行政法教材中，一般都对基本原则给予较高的重视。

　　（2）诚如教材所言，行政法基本原则在很大程度上乃行政法学者予以概括所致，但既然言其为概括，隐含之意就是这些原则实际上都可以在行政法的具体规范层面或制度实践层面找到其具体的表现形式，并且，在发生学意义上，我们很难断定行政法基本原则源自谁之手，学者？法官？律师？立法者？行政官员？

　　（3）言行政法基本原则乃行政法学者的概括，自然在结果上无统一之陈述，但一般而言，一个国家或地区的学者在一定时期会形成基本的共识，即所谓的范式。所以，教材对源自国外的依法行政原则、越权无效原则、比例原则、正当程序原则的描述，也有其选择描述的基础。当然，对这些原则具体内涵的认识，亦因各国行政法具体制度而有所差异。

　　（4）教材对“我国行政法基本原则”的具体陈述，应该说较以往通行的“合法性原则”、“合理性原则”、“应急性原则”显得覆盖面更为宽泛、内容更为详实具体。行政法治原则倾向于确立对行政的形式法治要求、实质上的理性法治要求、实质上的善的法治要求以及政府负责的要求；行政公正原则倾向于确立客观、中立的行政，包括实质上的公正要求（不偏私、不歧视、不专断）和表面上的公正要求（自己不做自己案件的法官、不单方接触、听取对方意见）；行政公开原则倾向于确立透明政府、让公众知晓的政府和帮助公众知情的政府；行政效率原则倾向于确立有效的政府。其实，从某种角度而言，教材所论行政法治原则的涵义是在法治原则框架内实现对传统法治原则的改进，而行政公正、行政公开、行政效率更是突破法治框架而追求一种良好行政所需具备的要素。

　　主要讲解内容：我国行政法基本原则（行政法治原则；行政公正原则；行政公开原则；行政效率原则）（P44-54）

　　 4．历史发展：我国行政法之历史；我国行政法学之历史；各国行政法学的主要流派

　　二、主要知识点

　　 1．行政法的概念和渊源

　　 2．行政法的基本原则

　　三、思考判断题

　　 1．行政规章以下（不包括规章）的行政规范性文件不是行政法的渊源。

　　 2．越权无效是英国行政法中的核心原则。

　　 3．内部行政关系也是行政法调整对象之重要组成部分。

　　 4．行政法是控制行政权的法

第二编 行政法主体

　　一、 本编主要内容

　　行政法主体实际上就是行政法律关系的主体。在第一编第一章第二节“行政法”中，出于界定或者说描述行政法调整对象的需要，已经对四种行政关系进行了析解。其中，也自然涉及形成法律关系的最主要因素——即法律关系的主体。而本编只是对上一编涉及的内容予以更为详尽的阐述，着重于主体的界定、主体的具体类型、主体的权利义务。

　　中国大陆的学者习惯于在抽象的层面上讨论各个主体的法律地位、权利义务等，而不像英美法学者关注具体案件或事例中的权利义务。教材在本编中就反映出大陆学者的这个特点。基于牢固把握知识、运用知识于实践的考虑，后一种视角更为可取。

　　 1． 行政法主体：概念；与行政组织法的关系

　　行政法主体和行政主体都是学者所创造的概念，旨在指称不同范围的法律关系参加人。行政机关虽然是法律概念，也是人们日常生活中常用之概念，但法律文本中的行政机关概念与普通人意识中的行政机关概念不尽一致，在行政法学者眼中的行政机关更是一个较为复杂的概念。通常，行政机关被视为行政主体之一种，但行政法学者也承认：当行政机关并不行使行政权力而实际上处于行政管理对象之地位时，其就不是行政主体而是行政相对人了。

　　因此，本章的重点在于理解行政法主体、行政主体、行政机关这三个范畴之间的区别与联系。

　　行政组织法在大陆行政法学者眼中是行政法的重要分支，应给予相当的重视。尤其在当今中国，（1）政府职能正在转型之际，（2）政府机构改革的持续进行，（3）行政机关设置、撤销混乱，这三个方面相互纠结在一处，对于行政组织法的完善提出新的课题。

　　主要讲解内容：行政法主体、行政主体、行政机关这三个范畴之间的区别与联系（P84-87）

　　 2． 行政机关：概述；分类；职责、职权与管理手段；体系

　　本章每个部分都是对行政机关基本知识的一般性介绍。

　　从行政法抽象理论的发展需要看，也许对“行政机关的职责、职权与管理手段”的初步了解，有助于读者知晓当代行政的功能、当代行政执行功能方式的多样化，从而为把握当代行政法对待行政的多样化态度奠定一定基础。但是，其中的职责、职权与管理手段等都可以在以后阅读“行政行为”一编中获得更为深刻的认识。

　　从行政法具体应用的需要看，“我国现行行政机关体系”一节应当给予相当的重视，因为从中我们可以更为具体地认识在我国可以作为行政主体的诸多行政机关。

　　另外，“行政机关的性质和特征”是具有宪政意义的理论陈述，因为它涉及国家公共权力之间的关系，涉及各种国家公共权力的差别。

　　主要讲解内容：①行政机关的性质和特征（P92-95）；②我国行政机关的体系（P107-109）

　　图解：

　　中央行政机关 国务院

　　 国务院各部委 国务院各直属机构 办事机构

　　 省、自治区、直辖市人民政府

　　 地区行署 自治州、地级市

　　地方行政机关 县、自治县、县级市人民政府 街道办事处（县级市、市辖区）

　　 区公所

　　 乡、民族乡、镇人民政府

　　（1）国务院各部委

　　?总理提名，全国人大决定，全国人大闭会期间，人大常委会决定；

　　?部长、主任负责制。

　　（2）国务院直属机构

　　?如国家工商行政管理局、海关总署等；

　　?由国务院设立、无需全国人大或人大常委会批准；

　　?行政级别低于国务院部委，独立性不及部委，但属于独立的行政主体。

　　（3）国务院各部委管理的国家局

　　?如国家烟草专卖局由国家经贸委管理，专利局由国家科委管理；

　　?由国务院设立；

　　?是独立的行政主体。

　　（4）国务院办公和办事机构

　　?如国务院办公厅、外事办公室、港澳事务办公室、特区办公室等；

　　?由国务院设立；

　　?行使职能的独立性最弱，通常情况下不是行政主体。

　　（5）地方各级人民政府

　　（6）县级以上地方各级人民政府的职能部门

　　（7）地方人民政府的派出机关：行政公署、区公所和街道办事处

　　 3．依授权和依委托行使行政职能的组织：法律、法规授权的组织；行政机关委托的组织

　　社会的需要促使当代公共行政的覆盖领域极为广泛，然而，若所有公共行政都委托国家行政机关去实行，就难以（1）遏制行政机关的膨胀，（2）防范官僚制所具有的内在缺陷，（3）避免外行的治理。所以，在公共行政的实践领域，出现了法律、法规授权或行政机关委托非国家行政机关组织履行某些行政职能的情况。

　　 “法律、法规授权的组织”这一概念所面临的挑战：如何界定权利的公性质？（这里直接涉及行政法的适用空间、诉讼程序等问题）

　　主要讲解内容：①什么是法律、法规授权的组织（P110-111）；②被授权组织的范围（P111-114）；③什么是受委托的组织（P115-116）

　　 4． 国家公务员：概述；国家公职关系

　　我国公务员制度是通过1993年的《国家公务员暂行条例》确立的，当然还包括其他根据该条例制定的一系列规范性文件。尽管国家公务员制度是否完善，对于良好行政而言意义重大，但行政法学界一般给予较少关注。主要原因可能还是在于，我国公务员受到政治约束较多（政治不中立）而受到的法律保障较少。不过，近年来，人事行政领域已经开始突破行政诉讼法之规定，在一些省份或城市建立了人事仲裁的行政诉讼制度。

　　主要讲解内容：①我国公务员的范围；②国家公务员的法律地位（P119-120）；③国家公职关系及其发生、消灭的条件（P121-123、P126-127）

　　 5． 行政相对人：概述；法律地位与权利、义务

　　主要讲解内容：①行政相对人不局限于直接相对人；②行政相对人的权利可以在具体的行政法律关系中得到更为深刻的认识

　　 6．行政法制监督主体：概述；种类及监督内容

　　主要讲解内容：行政法制监督主体有哪几类

　　二、主要知识点

　　 1．行政主体的内涵和外延

　　 2．国家公务员的法律地位

　　 3．国家公职关系发生、消灭的条件

　　 4．行政法制监督体系

　　三、思考判断题

　　 1．行政法学上，一般将行政机关、法律法规授权的组织和公务员称为行政主体。

　　 2．我国《国家公务员暂行条例》不适用于各级人民政府组成人员