查强制。可从目的上对这种分类予以理解，行政强制执行的目的在于对拒不履行法定
义务的相对方强制其履行义务或达到与履行义务相同的状态（执行性强制措施）；行
政即时强制的目的是在出现紧急情况的时候及时维护社会秩序或公民人身健康、安全
（即时性强制措施）；行政调查强制的目的是通过强制手段获得行政管理所需要的、
必需从行政相对人处获得的信息。目前正在草拟《行政强制法》，学界基本达成共识
的是关于上述行政强制执行和行政即时强制的进一步分类。
行政强制执行：①间接：代执行、执行罚；②直接：人身、财产；
行政即时强制：人身、住宅等场所、财产
5．行政主体实施的其他行为：行政指导；行政合同；行政事实行为
（1）行政指导是行政主体引导行政相对人自愿采取一定的作为或者不作为。它是
否一种职权行为，是存在争议的而并不像教材那样言之凿凿。言其为职权行为的观点
认为，行政指导也是行政管理职权的一种，尤其是现代行政的一种职能履行方式。尽
管其并不像传统行政那样具有强烈的强制色彩，但不具有传统行政的色彩并不能由此
就否定其行政性质。言其为非职权行为的观点认为，行政指导虽然具有行政性，但它
建立在行政相对人自愿的基础上，而不是单方面强制行政相对人。可见，两种观点都
对行政指导有基本的共识，只是二者对职权行为的定性不同而有所差异。
纯粹意义上的行政指导概念是指向一种“不具有强制力”的行为，新的98条解释
采用并已作为法定概念（第一条第四项）。该项规定不宜理解为行政指导可分为“有
强制力的”和“不具有强制力的”两种。但是，鉴于行政实践中经常出现具有强制力
的、可又冠以“指导”之名的行为，此时，就不应将此种行为认定为“行政指导”。
那么，如果98条解释否定行政指导的可诉性，行政指导给行政相对人带来的不利
后果就纯粹由行政相对人负担吗？信赖利益又如何得到保护？也许，我们可以在实体
上确认，针对行政指导，行政相对人有一种应当在法律上予以认可的信赖利益。当行
政指导给行政相对人带来不利后果，并且该不利后果的形成是行政相对人听从行政指
导所致而非其他因素所致，也许，我们不能凭此给该行政指导定性为违法，但我们可
以承认行政相对人有基于信赖利益而获得补偿的权利。这样的话，虽然行政相对人不
能直接就行政指导合法与否提出行政诉讼，但可以在要求获得补偿不果的情况下，就
行政补偿是否应该获得而提出行政诉讼。
（2）行政合同是行政主体为行政管理之目的而与行政相对人协商一致而达成的协
议。行政合同与一般行政行为的区别在于其的双方性（合意性），而与一般民事合同
的区别在于其的行政性（尤其是行政优益权方面的体现），这就是它的特征之所在。
行政合同遵循公开竞争原则、全面履行原则和公益优先原则。其订立方式主要有
招标、拍卖和协议。对于行政合同的行政主体一方而言，其享有监督权、单方解除、
变更合同权和制裁权，同时承担兑现承诺义务和赔偿或补偿义务；对于行政合同的行
政相对人一方而言，其享有获得报酬权、获得赔偿或补偿权，同时承担全面履行义务
、接受管理和监督义务。（P252-255）
行政合同制度在大陆的最大缺憾是尚未形成独立的纠纷解决机制，这就对独立的
行政合同规则的创新与发展形成了障碍。
（3）行政事实行为是行政主体作出的影响或改变事实状态的行为，而不是力图设
定、变更、消灭权利义务关系的行为，也不是对权利义务关系进行法律认定的行为。
《国家赔偿法》业已在没有明确行政事实行为这一概念的情况下，承认某些行政事实
行为所造成的损害国家应当予以赔偿，也就是间接承认行政事实行为是可以提起行政
诉讼的，尽管《行政诉讼法》并没有明确规定行政事实行为是否可诉。
本章主要讲解内容：行政指导、行政合同、行政事实行为各自所指称的行为，以
及相应的主要理念。
6． 行政程序：概述；基本原则；基本制度
（1）行政程序是行政主体实施行政行为时所应当遵循的方式、步骤、时限和顺序
。
在行政程序的分类问题上，直接具有法律意义的是主要程序与次要程序之分，因
为根据原来《行政复议条例》的规定，具体行政行为程序上有不足的，复议机关可决
定被申请人补正，而违反法定程序影响申请人合法权益的，复议机关应当予以撤销、
变更。虽然《行政复议法》取消这一规定，但把程序作主要程序与次要程序之分，还
是有助于对不同的程序违法情形给予不同的法律解决。
内外部程序之分不是由行政机关自己划定的、也不是以是否公布为标准的，而是
根据事务是否涉外而定，若行政机关自定涉外的程序规则，即使其不公布，也是外部
程序。
（2）本教材将“行政程序基本原则”阐述为四项：公开原则（包括行政决定的依
据、过程、结果公开以及信息公开）；公正、公平原则；参与原则；效率原则。（P2
65-269）
（3）行政程序基本制度包括：行政听证制度；行政回避制度；审裁分离制度；说
明理由制度；信息获取制度；案卷制度（P269-278）
7．行政复议：概述；基本原则；基本制度；范围；复议机关与管辖；复议参加
人；复议程序；
（1）行政复议既是一种行政行为，又是一种负担监督与救济功能的行政行为。所
以，它不同于其他对违反行政法律规范的行为进行处理的行政行为，也不同于其他根
据行政相对人的请求赋予法律认可的权益的行政行为，它是在行政相对人申请的基础
上，对引起行政相对人与行政主体之间争议的具体行政行为进行审查的一种行政行为
。为了使这种监督与救济功能得以比较完满的实现，制度设计者设计了带有较强司法
色彩的程序。
（2）行政复议遵循合法原则、公正原则、公开原则、及时原则和便民原则；采取
一级复议制度和书面复议制度（P281-285）
（3）行政复议的范围决定的是行政复议制度解决行政争议功能的界限，以通俗话
语言之，即哪些行政争议有可能通过行政复议解决、哪些具体行政行为可以接受行政
复议。与确定行政诉讼受案范围的立法设计一样，行政复议的范围是通过描述可申请
复议的行政行为与不可申请复议的事项两个范畴来加以确定的。与行政诉讼受案范围
的设计一样，从监督行政与保护行政相对人合法权益的角度出发，更为理想的立法模
式是排除可以申请复议的事项。但是，鉴于行政复议、行政诉讼在中国发展之特殊性
，描述可以申请复议的行政行为，既便于行政复议机关的掌握，也便于行政相对人了
解自己提请复议的具体权益。就此而言，描述可以申请复议的行政行为并不意味着该
描述是穷尽的，这可以从描述采取了列举与概括并举的模式看出。
另外，申请对规章以下（不包括规章）的规范性文件进行复议审查，是行政复议
法不同于行政复议条例之处。对规范性文件的复议审查并不一定限于依申请，行政复
议机关也可以在复议过程中依职权作出。
（4）行政复议的管辖可以以例图的形式予以讲解。
（5） 对行政复议参加人的理解与对行政诉讼参加人的理解类似。
（6） 行政复议的程序
申请
?时效：60日内；法律规定申请期限超过60日的除外
?复议申请和行政诉讼请求相互排斥：即公民、法人或其他组织申请行政复议，行
政复议机关已经依法受理的，或者法律、法规规定行政复议程序必须前置于行政诉讼
的，在法定行政复议期限内不得向人民法院提起行政诉讼；反之，公民、法人或其他
组织向人民法院提起行政诉讼，法院依法已经受理的，不得申请行政复议。
?申请复议条件：申请人是认为具体行政行为直接侵犯法其合法权益的公民、法人
或其他组织；有明确的被申请人；有具体的复议请求和事实根据；属于申请复议范围
；属于受理复议机关管辖；法律、法规规定的其他条件（如时效、与行政诉讼的关系
等）。
?书面或口头申请
受理
行政复议机关收到复议申请后，应在5日内进行审查，并根据不同情况作出以下处
理：
?对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；
?对符合本法规定的，但又不属于该机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向
有关行政复议机关提出。
?5日内没有作出不予受理的决定，也没有告知申请人向有权受理的行政复议机关
提出申请，那么，无论行政复议机关是否作出受理决定，行政复议申请自行政复议机
关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。
?行政复议机关对公民、法人或其他组织依法提出的行政复议申请，无正当理由不
予受理的，上级行政机关应当责令其受理；必要时，上级行政机关也可以直接受理。
?如果法律、法规规定行政复议必须前置于行政诉讼的，行政复议机关决定不予受
理或者受理后超过行政复议期限不作答复的，公民、法人或其他组织可以自收到不予
受理决定书之日起或行政复议期满之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。
?复议申请受理后，在行政复议期间具体行政行为不停止执行，但是，有以下情形
之一的，可以停止执行：A.被申请人认为需要停止执行的；B.行政复议机关认为需要
停止执行的；C.申请人申请停止执行，行政复议机关认为其要求合理，决定停止执行
的；D.法律规定停止执行的。
审理
?（书面审）书面审查原则，但申请人提出要求或行政复议机关法制工作机构认为
必要时，可以调查情况并听取申请人、被申请人和第三人的意见；
?（被申请人答复）行政复议机关法制工作机构自行政复议申请受理之日起7日内
，将复议申请书副本或复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到之日
起10日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材
料；
?（申请人、第三人的阅卷权）除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，申请
人、第三人有权查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其
他有关材料；
?（禁止被申请人事后收集证据）在行政复议过程中，被申请人不得自行向申请人
和其他有关组织或个人收集证据；
?（复议申请的撤回）行政复议决定作出之前，申请人要求撤回复议申请的，经说
明理由，可以撤回；
?（依申请一并审查规范性文件）申请人在申请行政复议时，一并提出对有关行政
规定的审查申请的，行政复议机关有权处理的，应在30日内依法处理。无权处理的，
应在7日内转送有权处理的行政机关依法处理，有权处理的行政机关应在60日内依法处
理。处理期间，中止行政复议程序；
?（依职权一并审查规范性文件）行政复议机关在审查具体行政行为时，发现其依
据不合法，本机关有权处理的，应在30日内依法处理。无权处理的，应在7日内转送有
权处理的国家机关依法处理。处理期间，中止行政复议程序；
决定
?行政复议机关法制工作机构应对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意
见，经行政复议机关的负责人同意或集体讨论通过后，作出复议决定；
?决定种类：
A.维持决定，针对的情形是具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正
确，程序合法，内容适当；
B.限期履行决定，针对的情形是被申请人不履行法定职责；
C.撤销决定、变更决定或确认违法决定，针对的情形是具体行政行为主要事实不
清、证据不足的、适用依据错误的、违反法定程序的、超越或滥用职权的、明显不当
的。
D.在作出撤销决定或确认违法决定的同时，还可以责令被申请人限期重新作出具
体行政行为，但被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或基本
相同的具体行政行为。
?行政复议机关作出复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章，行政复议
决定书一经送达，即发生法律效力。
?复议决定期限：
A.行政复议机关应当自受理申请之日起60日内作出决定，但法律规定的行政复议
期限少于60日的除外；
B.情况复杂，不能在规定期限内作出复议决定的，经复议机关负责人批准，可以
适当延长，并告知申请人和被申请人，但延长期限最多不超过30日。
附带赔偿
?申请人在申请复议时可以一并提出行政赔偿请求，行政复议机关对符合国家赔偿
法有关规定应当给予赔偿的，在作出撤销、变更或确认违法决定时，应同时决定被申
请人依法给予赔偿；
?申请人未提出行政赔偿请求的，行政复议机关在决定撤销或变更罚款，撤销违法
集资、没收和征收财物、摊派费用以及对财产的查封、扣押、冻结等具体行政行为时
，应同时责令被申请人返还财产，解除对财产的查封、扣押、冻结等措施，或者赔偿
相应的价款。
执行
?被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有
关上级行政机关应当责令起限期履行；
?申请人逾期不起诉又不履行行政复议决定的，或者不履行最终裁决的行政复议决
定的，则分别情形处理：
A.维持具体行政行为的行政复议决定，由作出具体行政行为的行政机关依法强制
执行，或申请人民法院强制执行；
B.变更具体行政行为的行政复议决定，由行政复议机关依法强制执行，或申请人
民法院强制执行。
二、主要知识点
1．行政行为的构成要件与合法要件
2．行政行为的效力
3．行政行为的无效、撤销和废止
4． 行政立法的主体
5． 职权立法和授权立法的分类
6． 行政规范性文件的法律效力
7． 对行政许可、行政给付、行政奖励、行政确认、行政裁决这些概念的理解
8． 行政处罚的种类、设定、实施和程序
9．行政强制的种类
10．对行政指导、行政合同、行政事实行为等概念的理解
11．行政程序的基本原则和基本制度
12．行政复议法的规则
三、 思考判断题
1． 行政法学上，把行政主体不得任意改变其行政行为的要求称为行政行为的拘
束力。
2． 任何行政行为一经作出即具有公定力。
3． 有权制定行政法规的行政机关只有国务院。
4． 税务机关对于不履行纳税义务的行政相对人可以依法处以交纳滞纳金的行政
处罚。
5． 行政合同是行政机关与行政相对人双方意思表示一致达成的双方行政行为
6． 法律可以设定任何行政处罚，法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。
7． 行政相对人在对具体行政行为提起行政复议的同时，可以向行政复议机关申
请对具体行政行为所依据的抽象行政行为进行复议审查。
