第十章 非缴费型社会保障制度

社会保障以国家为责任主体，以全体公民为对象，以保障和改善国民生活为根本目标。

第一节 社会救助

一、社会救助的内涵及发展过程

社会救助是国家通过收入再分配，对因各种原因而无法维持最低生活水平的社会成员给予物质上的救助，以保障其最低生活水平的一种社会保障制度。是保障社会安全的“最后一道防线”。是对社会保险保护不了或者保护不好的无收入及低收入的弱势群体之最基本的，也是最后的保障。

1、社会救助与社会救济

（1）共同点：

A、社会救助与社会救济都具有扶贫济困和稳定社会的功能。

B、两者都是对弱者的接济和帮助，并且绝大多数是由政府、教会慈善组织机构以及其他组织所进行的物质性救助活动。

（2）区别：

A、从社会保障体系的角度来看，社会救助是现代社会保障制度体系中重要的有机组成部分；社会救济古已有之，它不属于现代社会保障制度体系的范畴，但又是社会保障的有益补充。

B、从主体上看，社会救助者是政府，具有单一性；社会救济者有政府、社会、宗教慈善组织（为主）、第三部门等，具有多元性。

C、从客体上看，社会救助的对象是全体公民中的弱势群体，具有普遍性；社会救济的对象是绝对贫困者中的部分人，具有选择性。

D、从形式上看，社会救助具有制度化、规范化的特征；社会救济具有多样化、灵活化的特征。

E、从目的上看，社会救助是一种重新分配国民收入的手段，以满足受助者最低生活需要的资金或实物，帮助受助者渡过生活上的难关；社会救济是一种临时性的、补救性的济贫，不是国民收入的再分配，是“国民收入的第三次分配”[1]。

2、社会救助的界定及发展过程

（1）社会救助的内涵

社会救助是以政府为主体，在公民由于各种原因而不能维持基本生活的时候给予物质援助，增强弱势者适应社会的生存能力。社会救助是社会安全的“最后一道防线”，是现代社会保障制度体系中的重要组成部分。

（2）社会救助的发展过程

A、社会救助由社会救济发展而来。社会救助的前期历史就是世界各国都具有的悠久的社会救济历史，以英国为例，从1531年直到两部《济贫法》颁布，标志开始了政府参与社会救助活动及其组织工作（教会在其中也发挥了组织作用）。

B、 19C 20Y自德国开始，西方各国开始建立涵盖广泛的社会保障制度，19C 80Y德国社会保障制度的建立，标志早期的社会救助向现代社会救助转变，社会救助成为现代社会保障的重要组成部分。社会救助开始法制化、科学化，并更有组织性。

C、在我国，社会救助已完成了从临时性的救济式到制度化的补助式的转变，以城乡最低生活保障制度为主要形式的社会救助已成为我国社会保障制度中非缴费型的重要形式。

二、社会救助的特征

1、社会救助对象的选择性

虽然社会救助是每个公民的基本权利，但由于社会保险、社会福利等制度的存在，以及不同人的工作生活现状不同，并非所有公民均需要社会救助，因此其对象具有选择性。

2、社会救助的相对无条件和有条件性

（1）从济贫或社会救济发展为社会救助，不是简单的概念变化，而是一种观念上和本质上的飞跃。社会救助是社会成员的一种权利，而不是“施舍”或“恩赐”。

（2）社会救助的相对无条件是指公民有接受救助的权利且无需事先缴纳任何“保费”。

（3）社会救助的有条件性是指在具体的社会救助过程中，申请社会救助的公民实际生活水平必须低于当地基本生活或救助标准，还需对申请人的家庭情况进行公示，听取群众意见等。

3、社会救助的低层次性

（1）社会保险是基本层面，社会福利是最高层面，社会优抚是特殊层面，社会救助是最低层面，相对其他三个社会保障子系统而言具有明显低层次性。（这与其救助的水平是无关的）

（2）社会救助以维持最基本物质生活为原则。一方面，它强调社会公平和公正。它与社会保险等不同，只要符合社会救助条件即可得到救助，无附加条件。另一方面，又要兼顾效率，救助水平不能太高（防止受助者惰性，防止其他人劳动积极性）。因此是低层次的，是国家和社会对公民的最起码的保障。

4、社会救助的短期性与临时性

从社会保障体系上来说，社会救助是制度化、规范化、长期性的；但从救助对象来说，社会救助是短期的、临时性的。（是动态的，如最低生活保障制度“应保尽保，应出尽出”的原则）

三、社会救助的内容和原则

1、社会救助的内容

（1）最低生活保障制度

A、定义：最低生活保障制度是指对家庭人均收入低于当地政府公告的最低生活标准（即最低生活保障线、贫困线）的人口，由国家给予一定的现金资助，以保证其家庭成员基本生活所需的社会救助制度。是一种生活费用救助金制度。

B、确立最低生活保障线（以下简称低保线）的方法及其优缺点：

（a）生活需求法（Shopping Basket Method，“市场菜篮法”、市场价格测算法）：根据当地的市场价格，计算维持最低生活所需的物品和服务的金额总量，作为确定低保线的方法。（详见第七章）

（b）生活形态法（Life Style Method）：从家庭的“生活形态”角度出发，整合大多数人的观点来确定属于贫困的生活形态所具备的特征，并将调查符合这些特征的个人和家庭的收入界限作为低保线（贫困线）的方法。

（c）恩格尔系数法（Engle’s Ratio Method，“食费对比法”）：食品消费的支出占家庭或个人消费总支出的比重称为恩格尔系数，在恩格尔系数基础上，用每月人均最低食品消费支出除以恩格尔系数的值作为低保线的测算值。（详见第七章）

（d）国际贫困标准法（International Poverty Line Standard）：以一个国家或地区社会收入的中位收入或平均收入的50－60%作为该国或地区的低保线（详见第七章）

（e）扩张线性支出法^*（Extend Linear Expenditure Method，ELEM）利用扩张线性支出系统（ELES）计算低保线。（详见第七章）

四种方法的优缺点：

C、无论采取何种方法，均必须贯穿一个原则：必须根据当地经济社会发展水平与社会生活水平来确定。

D、实施低生活保障的资金由国家和地方政府的财政拨款，纳入最低生活保障专款专用，不得挪用，实行动态管理。

E、“应保尽保，应出尽出”：在居民收入低于低保线时，就会进入低保；而在其收入超出低保线时，则必须走出低保。

（2）扶贫救助               

A、定义：扶贫救助指国家和政府有计划地通过资金技术输入等方式，帮助贫困地区人口发展生产、脱离贫困的一项新兴社会救助活动。

B、按功能分类：救济式扶贫、开发式扶贫

（a）救济式扶贫：从生活上为贫困地区的贫困人口提供钱物，以帮助其维持基本生活。

（b）开发式扶贫：帮助贫困地区开发当地经济，发展文化教育，使贫困人口从根本上脱贫。

C、按扶贫资金分类：资金扶贫、物资扶贫、科技扶贫（详见本书P286）

D、按扶贫领域分类：经济扶贫、医疗扶贫、文化扶贫等（详见本书P286）

（3）灾害救助制度

A、定义：灾害救助制度是国家和社会对突发紧急或重大灾难的人口和家庭提供资金和其他形式的资助，帮助受灾人口摆脱困境、渡过难关的一种临时性措施。

B、分类：自然灾害救助、社会灾害救助（因社会和个人原因引起的，如交通事故、化学物品爆炸、火灾、毒气泄漏等）、重大灾难救助（非自然因素和疾病造成的，如SARS）

（4）法律援助制度（法律救助制度）

A、定义：国家以制度化、法制化的形式，在司法制度运行的各个环节与层次上，对贫困及其他原因导致的难以通过一般意义上的法律手段保障自身基本权利的社会弱势者，通过减免收费，提供法律帮助手段，实现其司法权益的司法救助制度。

B、分类：刑事法律援助、民事法律援助

C、主客体：义务主体是国家，权利主体是公民，客体是自然人而非法人。

2、社会救助的原则（详见本书P288）

（1）满足最低基本生活的原则

（2）全体公民普遍适用原则（只要满足情况，不需附带其他条件）

（3）积极救助的原则（非恩赐、施舍。一方面救助其生活，另一方面，救助其自尊与自信，实现“助者自助”）

（4）以政府为主，社会为辅的原则（政府责任不可推卸，第三部门等广泛参与）

（5）社会救助标准与当地经济社会发展水平相适应的原则。一方面，社会救助的标准受制于当地的经济社会发展水平，不能靠社会救助“致富”；另一方面，社会救助要随着当地的经济社会发展水平不断变化，“水涨船高”。

第二节 社会福利

一、福利与社会福利

1、福利的含义

（1）福利是一种客观的、相对的现状。是在某一时期或某一地域，某些或某种物质性和精神性的供给，给福利接收者（客体）起到“好”、“幸福”、“健康”或“快乐”的作用。它是是客观的、相对的。（客观的是从客观实在角度讲的，相对的是从历史发展角度讲的）

（2）福利是一种主管的的感受。对于不同的人或群体，相同的物质性和精神性的提供，其主观感受是不一样的。（如皮古的1英镑对穷人与富人的效用）

（3）福利的客观现状是个体和群体取得幸福和快乐的重要物质基础；而福利的主管感受则在很大程度上决定着对“福利”供给的评价与认可。二者缺一不可，有机的联系在一起。

2、社会福利——社会化或社会性的福利

（1）总结巴克尔（Barker）、帕弗瑞（Pumphrey）、怀科特（Whitaker）对社会福利的解释：

A、第一，社会福利是社会化或社会性的福利，是整个社会的满意状况或程度，而非个体的。

B、第二，社会福利是包括社会福利计划、社会福利津贴、社会服务、困难解决方案、精神支持等在内的一个体系。

C、第三，社会福利是社会发展中一项不可少的社会制度和社会政策。

D、第四，社会福利是社会运行中的必需，是社会个体与群体提高生活质量的永恒追求。

（2）本书的定义：

社 会福利是以政府及社会为主题，以全体社会公民与社区居民为对象，以制度化与专业化为基本保证，以保障性与服务性为主要特征，以社会支持网络为主要构架，以 物质资助和精神支持为主要内容，以解决社会问题为目的，旨在不断完善和提升公民和居民的物质与精神需求，提高社会生活质量的社会政策和社会制度。

（3）社会福利的地位和意义

A、福利由家庭性和家族性发展到社会化和制度化的福利社会和福利国家，体现了人类社会从初级向高级发展的客观要求和必然结构。

B、社会福利状况不仅反映了个体生活水准和幸福指数，还折射出一国或地区的社会发展水平。社会福利的实施体现社会的公平和公正。

二、社会福利的分类

1、从社会福利的范围和内容角度的分类

（1）狭义的社会福利：指为满足社会最不能自助的弱势群体，提供的最基本生存需要的资源和服务。例如，对弱势群体的救助和照顾等。这种定义在国内较为普遍，社会福利是社会保障的一个子系统。

（2）广义的社会福利：指一切有助于公民生活质量和社群福祉改善的活动、服务和资源。例如，既可是物质，也可以是精神；还可以包括一些列的“福利产品”（如社会服务、医疗保健、住房福利等）。这种定义在英美等发达国家较为普遍。

从社会福利和社会发展的关系以及社会福利的目的来看，广义的社会福利定义和理解是较为恰当的。在这种情况下，社会福利被看成是维护社会正常运转的不可或缺的社会安全网，是基本满足社会成员不断提高的物质生活和精神生活需求的必要手段。

2、从社会福利实施目的角度的分类

社会福利的实施不仅受制于经济社会发展的水平，而且受制于意识形态偏好和社会政策价值取向。美国学者威伦斯基（Wilensky）和李宾士（Lebeaux）提出下列分类：

（1）剩余性社会福利：是指为社会无法自助者提供的暂时性和补偿性的社会救助。剩余性社会福利是家庭能力缺失、市场作用减弱的情况下，由政府和社会介入提供福利援助，是社会失常后必要的补充与服务。剩余性社会福利往往与慈善和施舍相联系，具有羞辱性。

（2）制度性社会福利：是指政府为所有公民（非少数特殊需要的公民）所提供的福利。制度性社会福利是一种普遍性、常态性的提升全体公民福祉和社会发展的社会制度安排，而非临时性、补救性的措施。（不是“疾病乱投医”）

3、从福利实施手段角度的分类

   英国社会政策学者蒂特马斯（Titmuss）的分类：

（1）第一种是以社会服务为主要标志的剩余性社会福利。

（2）第二种是财富福利，在1974年《社会政策导论》中变为制度再分配模式。

以上两种就是上文提到的剩余性社会福利和制度性社会福利，发展了威伦斯基和李宾士的分类法。

（3）第三种是职业福利（以就业为基础的福利和服务）。在1974年《社会政策导论》中变为工业成就－表现模式。这是蒂特马斯的新的发展。他认为社会福利是经济的附属物，社会福利要同经济发展有机的结合在一起，社会需求的满足应该以工业社会发展的业绩和生产力的表现为前提。这具有重要意义。

4、从社会福利追求角度的分类

卡恩（Kahn）和罗曼尼克因（Romanyshyn）提出发展性社会福利的观点。发展性社会福利是指将社会福利与社会发展和人类进步联系在一起，以提高全民生活水平和能力，追求社会正义及国家财富公平分配为目的，最终实现全人类和全社会共同发展的福利制度。而不是像剩余性社会福利和制度性社会福利仅仅解决社会问题。

三、社会福利的意识形态基础

1、意识形态及社会福利意识形态的含义

（1）意识形态是指政治法律思想、道德、宗教、艺术、哲学等各种思想观体系（思想上层建筑），是为一定经济基础服务的。

（2）社会福利的意识形态是指对社会福利制度的构建和实施、社会福利对象和福利水平的确定等具有直接影响的价值和理念，是社会政策制定的指导思想。

（3）关系：家庭与邻里之间的福利建立在伦理道德、互帮互助的理念之上，而国家、社会的福利则建立在意识形态的基础上。社会福利意识形态与意识形态有关联（前者是后者的有机组成部分，后者对前者的含义产生深刻的影响，并制约和决定前者），但也不同等于一般意义上的意识形态。

2、意识形态对社会保障的影响

（1）20C 40Y英国和西欧根据凯恩斯和贝弗里奇的政策主张干预市场经济，通过解决失业、贫困等社会问题来保障社会的稳定。例如贝弗里奇的“广泛保障”原则与“分门别类、适合不同人群”原则（详见本书P296）

（2）20C 50Y西方福利国家根据社会民主主主义的社会福利意识形态（强调普遍主义的社会福利和服务来确保公民平等，将福利同公民权联系起来实现社会的整合和公正）来推行社会福利政策。

（3）当今，西方福利国家“第三条道路”的意识形态（强调资本主义市场的自由，也重视国家计划、政策干预，但更注重市场）指导社会福利改革。

（4） 我国，基于“社会主义优越性”，改革前，城市实施以就业为基础的“职业福利”和以需要为基础的“社会福利”；在农村广大农民实施十分低下的“集体福利”。 改革开放后，社会主义市场经济强调个人责任，“职工福利”越来越少，进入“社会福利社会化”、“建立完善的社会保障制度”时代。

复习延伸：西方福利国家的“第三条道路”对社会福利的改革有哪些观点？你如何看待？[2]

（一）西方福利国家社会保障面临的三种未来（以下皆因英国为例说明）

1、第一种是私有化的未来（为最贫困者和最边缘化的人提供残存的安全网）

2、第二种是保持现状（需要更普遍和成本更高的救济）

3、第三种即为“第三条道路”，它促进机会而不是依赖。

（二）保守党改革传统福利国家

1、特点：

（1）首先，削弱政府职能（降低税收、政府开支）

（2）其次，促进选择和消费主义。即在福利方面引入市场机制，按效率办事。

（3）第三，鼓励混合福利经济，减少福利的依赖。

2、具体措施：

（1）福利目标不变  （2）削减各种开支   （3）私有化

3、出现的问题：

（1）贫困问题并未解决  （2）不平等问题引发“社会排斥”等社会问题。

（三）新工党的福利国家改革特点

1、与保守党存在连续性的改革：如引入市场机制改革救济体制，“促进工作的福利”战略。

2、非连续性因素：（1）在目标上，强调现实传统的“平等”目标

（2）不以减少福利和削减政府开支为唯一标准

（3）强调权责对等，强调个人与政府都有责任

（四）社会保障的第三条道路改革总结[3]

总之：（1）新工党使自己从战后的国家负担模式中解放出来。（2）“积极的”社会保障改革取代了“消极的”改革。积极的福利国家是以变化的刺激结构为基础的，该基础就是鼓励贫困者就业（自食其力）（3）社会保障的提供正式成为个人化和多样化的，更少依赖与传统的福利国家相关的普遍特征。

第三节 社会优抚

一、社会优抚的内涵及对象

1、社会优抚的内涵及其理解

社会优抚是指国家和社会依照法律规定，对为国家利益做出牺牲和特殊贡献者及其家属，通过优待、抚恤和安置等方式，确保其生活水平不低于甚至略高于当地群体的平均水平。

（1）第一，社会优抚是国家维护自身利益的需要，也是国家和社会的责任。

（2）第二，社会优抚的对象是社会上具有特殊贡献的群体。

（3）第三，社会优抚不仅要保障无助生活，还带有褒扬和抚慰性质。

（4）第四，社会优抚是一项社会政策。

2、社会优抚的对象：革命伤残军人、复员退伍军人、革命烈士家属、病故军人家属、现役军人家属。

二、社会优抚的内容与形式（详见本书P299）

1、社会优抚的主要内容：死亡抚恤、伤残抚恤、社会优待、退役安置、离退休安置。

2、社会优抚的形式：

（1）社会保险式的社会保障：以社会保险方式实施社会优抚保障措施。

（2）社会救助式的优抚保障：政府对退役人员或现役者的家属提供救助和帮助。

（3）社会福利褒扬性的优抚保障：通过福利供给或福利援助来提供的。

本章小结

非缴费型社会保障项目主要包括社会救助、社会福利和社会优抚。

社 会救助是保障社会安全的“最后一道防线”，是大队社会保险保护不了或者保护不好的无收入及低收入的弱势群体之最基本的、也是最后的保障。社会救助不同于一 般的社会救济，从社会保障制度体系角度看，社会救助和社会救济有着本质的区别。社会救助是现代社会保障制度体系中重要的有机组成部分，而社会救济则不属于 现代社会保障制度体系的范畴，但又是社会保障的有益补充。目前在各国，社会救助都是除社会保险之外的最为常见的社会保障举措。

社 会福利是社会保障制度体系中的重要内容，是人类社会发展的客观要求和必然结构，是旨在不断完善和提升公民的物质与精神需求，提高生活质量的社会政策和社会 制度。在现代经济社会发展过程中，各国政策通常除了实行旨在保障居民社会安全的一般社会保障项目外，越来越强调和推进以改善人民生活质量为宗旨的社会福利 事业，特殊是在保障儿童、老人、残疾人等弱势人群的安全和基本生活的同时，如何改善他们的生活质量和发展环境，已成为世界各国密切关注的问题。

社会优抚是一种特殊的、带有褒扬性的社会保障，主要针对社会上一部分受到尊敬又具有光荣身份的社会群体，在我国主要由民政部门实施，其经费来源于政府。社会优抚的形式有保险式、救助式和福利式等。

社会救助、社会福利和社会优抚的对象都不要事先缴纳任何费用，所需经费全部来自政府，因此称之为非缴费型社会保障项目。

[1] 有人把捐赠等慈善事业看成是国民收入的第三次分配。

[2] 裘援平等，《当代社会民主主义与第“三条道路”》，当代世界出版社，2004，4

[3] New Labour，New Welfare State? The ‘third’ way in British social policy. p.163