第十三章 我国农村社会保障

 

第一节 农村社会保障概述

一、国外农村社会保障制度的借鉴

1、发达国家农村社会保障制度对我国的启示

（1）发达国家政府对农村社会保障立法（我国是各级政府的政策、文件）

（2）发达国家政府对农村社会保障应发挥主要作用，提供必要的财政支持。

（3）应选择适合国情的农村社会保障制度（自然资源、人均耕地、发展水平）

（4）发达国家的农村居民养老保险制度与农业劳动生产率的提高有着内在关系。（农场主）

 

2、发展中国农村社会保障制度对我国的启示

（1）印度政府投入大量资金建设农村社会保障体系，为受灾遭受损失的农民提供补偿。

（2）巴西医疗保险制度为全民提供医疗保险，其农村合作医疗也发展取得成果突出。

（3）坚持因地制宜原则，避免“一刀切”。

（4）我国社会保障体系的建立和发展应量力而行。

（5）协调农村社会保障制度和城镇社会保障制度关系，统筹协调发展，稳步推进城乡一体化进程。

 

二、新中国成立以来的农村社会保障制度的历史脉络。

1、第一次变迁：改革开放前的农村社会保障制度——“集体保障+国家救助”

（1）历史发展

A、第一阶段（1949－1957），以农业合作社为基础的集体保障体系，内容涵盖社会救助、社会福利、优抚安置。

B、第二阶段（1958－1965），国家不断颁布相关法规完善农村社会保障制度（保障水平、受益面、实施方法）

C、第三阶段（1966－1978），农村集体保障突飞猛进，原有的社会救助、社会福利、优抚安置迈向“普惠”阶段，农村合作医疗迅速发展（合作医疗制度、“保健站”、赤脚医生三大“法宝”）

（2）这一时期农村社会保障制度的特点和存在的问题

A、封闭性。自然、半自然的经济与计划经济体制的特点就是封闭性，并且具有浓厚的平均主义色彩。

B、社区性。农村社会保障是局部的，例如生产大队（村）或者仅受灾、贫困地区。

C、集体性。农村社会保障产生、存在的基础是农村集体经济。

D、低层次性。由于农村生产力的落后，因此农村社会保障起点低，十分脆弱。

E、救济性。农村社会保障主要是摆脱贫困，保障基本生活，但忽视了帮助其发展，不利于培养农民自保意识，造成对集体和国家的依赖性。

2、第二次变迁：市场经济转轨期的农村社会保障制度——“家庭保障+国家扶助+社会保障试点”

（1）历史发展

A、家庭联产责任承包制取代计划经济、农村商品经济的发展、风险条件的剧烈变化、家庭结构的改变和价值观念的变化，成为诱发农村社会保障制度变迁的重要因素。

B、农村合作医疗覆盖率下滑，五保户供养制度和社会救助难以为继（失去集体经济基础和集体组织功能）。

C、江苏开展了农村社会保障制度（社区型社会保障）试点（1986），但供给严重短缺。

（2）这一时期农村社会保障制度的特点和存在的问题

A、建立在以土地集体公有和家庭承包经营为产权结构特征的农村经济基础上。

B、集生产和消费功能于一身的农民家庭替代了原有统一组织农业生产和分配的集体组织，成为农业生产经营的基本单位，也是农民生活安全保障的主体。

C、一些地区开始养老保险制度的试点、农村合作医疗的恢复、最低生活保障制度的探索，与上一时期相比：家庭联产责任承包制普遍实行；家庭保障成为主体，但与土地保障一样保障功能出现弱化；部分富裕地区开展试点，但供给严重不足。

D、扶贫工作开始有组织、资金保证（成立全国扶贫开发工作领导小组），并由救济式扶贫转向开发式扶贫。

E、农村社会保障的管理工作还不健全，体制障碍导致地方政府对农村社会救助的财政拨款严重短缺。

 

3、第三次变迁：弥补市场经济风险期的农村社会保障制度

（1）历史发展

A、90年代后，农村经济发展为农村社会保障制度建设奠定了日益雄厚的经济基础。

B、农村社会保障制度主体由原先的家庭保障、土地保障转变，并开始创新。

C、社会保障的管理不断健全，由劳动和社会保障部、民政部开始统一管理，。社会保障制度开始成为一种与经济制度具有同等基础地位的社会制度。农村各种社会保障制度（见下）开始试点和推行全国。

（2）这一时期农村社会保障制度的特点和存在的问题：农村社会保障系统逐步走向常规化、制度化。社会保障网络初步建立。

 

4、总结

总之，市场经济不可避免的缺陷风险使得政府主导成为农村社会保障制度改革的主要方向。（因为政府职能的履行、国家责任的补偿是弥补市场失灵的有效手段）农村社会保障体系的变迁：

1、由传统的、非正常的制度安排向现代的、城乡一体化的正式制度安排过渡。

2、由按城乡壁垒划分的彼此分割、相互封闭的板块结构向按保障项目划分的相互协调、互相衔接的社会保障体系过渡。

 

三、建立农村社会保障制度的必要性

1、现状和问题：

（1）农村社会保障基本缺失。反映了农村社会保障改革严重滞后于农村经济体制的发展。

（2）传统的家庭保障、土地保障（弱化）已无法填补农村社会保障需求的缺口。

2、必要性：

（1）建立农村社会保障制度，是农村经济可持续发展的客观要求。（先说中间，再说上下）

               保障农村劳动力发展生产

建立农村社会保障制度→ 深化农村改革和大力发展农村市场经济 →农村经济可持续发展

             

重要条件（要求）                         前提

（2）完善农村社会保障制度，是有效扩大内需的重要举措。通过农村社会保障制度消除广大农民的后顾之忧，增强他们的消费信心，才能有效扩大内需。

（3）完善农村社会保障制度，是农村社会稳定和发展的需要。随着农村改革的深化和产业结构调整，农村劳动力会出现大量待业现象。一方面，社会保障可以保障这些社会成员的基本生活；另一方面也发挥其“安全阀”和“稳定器”的功能；此外还有利于缩小城乡差距，促进城乡一体化进程。

（4）完善农村社会保障制度，是农村家庭小型化和人口老龄化的客观需要。由于计划生育和农村人口的老龄化造成农村的医疗、养老等问题加剧，社会保障正好能缓解这些问题。

（详见本书P390）

 

第二节 农村社会保障的内容

一、农村医疗保障制度

目前我国的农村医疗保障主要形式有合作医疗制度、统筹解决住院费用和预防保健合同。

1、农村合作医疗制度的发展历程

（1）农村合作医疗制度的建立（1955年建立，1959年推广全国）

    农村合作医疗制度是以农村公社为基础，集预防、医疗、保健功能于一身，县、乡（公社）、村（生产大队）三级合作的医疗保障体系，它是一种低筹资水平，按一定比例报销部分医药费的医疗服务，为农民提高了最初级的医疗卫生保障。

（2）农村合作医疗制度改革进程——农村新型合作医疗制度的建立（1990至今）

改革过程中，农村合作医疗的覆盖率依旧不高，各地区采取的措施多样，可分为福利型、风险型、风险福利型。现阶段农村新型合作医疗制度由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农村医疗互助共济制度。“新”就在于明确了合作医疗中的责任。（三方负担）

 

2、新农合的现状及存在问题

现状：新农合建立后，农民的医疗负担有所减轻，农民的卫生需求逐步释放，农村医疗机构和公共卫生机构服务条件有所改善，农村卫生工作能力得到加强，政府责任得到体现（财政投入）。

问题：

（1）管理资源短缺，管理能力建设亟待加强。突出的有三个方面：一是管理人员数量不足，二是管理经费和日常经费不足，三是信息网络化管理系统建设滞后。

（2）卫生部门的双重身份问题。卫生部门一方面要代表卫生服务的需求者，也就是农民，购买卫生服务，维护需方利益；另一方面又要建立农村合作医疗制度，充当管理者，代表卫生服务供给者，维护供方利益。卫生部门身兼二职容易引发角色冲突。

（3）新农合给付结构欠合理。补偿率（报销率）低，自付比例（起付线）高，封顶线低。

（4）逆向选择和农民不认可现象比较明显。新农合对中青年农民不具备足够吸引力（激励度不够），对体弱多病或年老农民有吸引力，但花费金额也高，即“劣势叠加效应”。

复习延伸：随着新农合的不断发展，你认为新农合当前存在什么问题呢？请试举例说明。

 

二、农村社会养老保险制度

1、我国农村社会养老保险的发展历程（详见书P395）

（1）试点阶段（1986－1991）江苏地区

（2）推广阶段（1992－1998）确定三方负担，实行个人账户、基金预筹和储备积累模式

（3）衰退阶段（1999－2002）机构改革成立劳动和社会保障部，但期间管理体制未理顺

（4）恢复阶段（2003至今）农保管理体制基本理顺。

 

2、现行农村社会养老保险制度存在的问题。

（1）在法律方面，农村社会养老保险工作的立法滞后，缺乏法律保障（造成放任自流，执行过程中严重走样，甚至成为官员意志的体现）。

（2）在管理体制方面，农村社会养老保险机构设置（管理长期未理顺，多头管理）和队伍建设不完善（工作人员受经费限制难以培训、学习），基金管理（如提取管理费不公平）和运作不合理（基金存在较大缺口）。

（3）在制度方面，建立农村社会养老保险制度的环境有待改善（如有些地区恩格尔系数超过60%，低水平的发展状况限制农村社会养老保险制度发展），资金筹集和政府补贴机制还不完善（农民收入水平偏低，投保有限，统一实行“个人账户和社会统筹”有难度）。

复习延伸：你是如何认为的呢？试举例说明（请注明参考书目）

 

 

三、农村居民最低生活保障制度

农村居民最低生活保障制度是指政府对家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，给予一定生活补助的一种社会救助制度（它是农村贫困居民的最后一道生活保障防线）。

1、农村低保制度的现状——绝对数量在增加，低保补助标准逐步提高。

（1）保障对象（详见书P397）

（2）保障标准：维持农民基本生活需要；当地经济水平和财政承受能力；物价水平；农民自我保障能力。

（3）保障资金和方式：当地财政+乡村集体共同负担（现金、现金+实物）

2、农村低保制度存在的问题

（1）缺乏有利的政策依据。

（2）资金筹集难度较大。经济条件差，财政无法承受。

复习延伸：你是如何认为的呢？试举例说明（请注明参考书目）

  

四、失地农民社会保障制度

1、失地农民（被征地农民）现状

失地农民是指集体所有、农民个人耕种和使用的土地被企事业单位、政府部门等有偿永久征用而失去土地的农民。失地农民的数量将持续增加，预计2030年将达到1亿。

2、失地农民社会保障存在的问题（“以土地换保障”政策的问题）

（1）名为“社会保障”，实为“自我保障”。无论是通过集中土地统一开发让农民获取工业化和城市化中土地的增值收益，还是从开发收益中为失地农民提供相对长期可持续保障，都与以“社会性、福利性、公平性、互助性”为本质特征的“社会保障”相去甚远。

（2）保障方式单一（主要是通过提供养老保险，而医疗、失业保险则较少提及），水平过低（难以满足广大失地农民养老的要求）。

（3）潜在风险较大。其保障层次太低；无统一明确的监管、运行机制；对于“留地安置模式”的集体财产如何分配也是问题，易造成道德风险和“逆向选择”风险。

复习延伸：你是如何认为的呢？试举例说明（请注明参考书目）

 

第三节 农民工社会保障的内容

进城农民（农民工）指具有农村户口，却在城镇务工的劳动者。当前大约有2亿人。

一、农民工社会保障的现状——特征表现为制度供给与需求的矛盾

1、首先，没有对农民工保障的制度供给。他们游离于城市和农村社会保障之外，无任何保障。其原因在于：

（1）农民工由于不再以农业为职业，所以失去了传统的土地保障。

（2）农民工受到城乡二元社会结构中身份的限制，使其无法享受城市社会保障。

2、其次，农民工对针对其所设计的保障制度供给表现出不需要。这背后隐藏的是农民工对于提供的社会保险的不信任，设计的制度对农民工没有吸引力。

 

二、建立农民工社会保障制度的障碍因素

1、主观方面的因素

（1）农民工没有得到基本的身份认同，一部分人（政策设计者、执行者）单纯站在城市社会经济发展角度看问题，忽视了农民工的基本权益。

（2）政府和大部分雇主在一定程度生忽视和缺乏保护农民工权益的意识。

（3）农民工自身主观上不敢或没有意识到维权。

（4）城市居民对建立农民工社会保障制度有抵触心理，担心引来更多农民工（歧视心理）

（5）通过行政强制农民工社会保障的做法引起农民工反感。

 

2、体制方面的因素

（1）户籍、劳动用工和土地使用等现有制度安排的障碍

（2）关于农民工的社会保障问题没有相应立法

（3）农村社会保障制度建设滞后甚至缺失，与城市社会保障严重脱节，影响农民工社会保障工作有效开展。

（4）农民工的弱势地位和较低组织程度使其社会保障维权诉求难以引起决策层应有的重视。

3、客观方面的因素

（1）农民工流动性较大

（2）农民工数量大、群体构成复杂，需求多样化。

（3）农民工经济收入上有障碍，且工作、收入不稳定，难以取得进入现有社会保障体系的资格。

（4）社会保障资金障碍。

 

三、农民工社会保障制度的功能分析——发挥激励、分化和整合的功能

1、激励和拉动农村剩余劳动力向城镇转移

农民工社会保障是推动当前社会保障制度演进的最优选择。从两个方面来说，一方面通过农村劳动力的转移，可以分担和缓解农村社会保障的压力；另一方面，满足城市对廉价劳动力的需求，促进城市化和工业化发展。因此是一个多赢的路径选择。

2、分化规模庞大而且日益增加的农民工群体

农民工社会保障的制度安排要遵循分化和淘汰的原则进行制度创新，这是由农民工的过渡性特征决定的。从两个方面来说，一方面农民工是一个不稳定、不断分化的群体，必须安排新的保障制度来满足这个群体（用农村或城市的都不行）；另一个方面，农民工转向市民化之中存在淘汰机制（适应就成为市民，不适应就回到农村）

3、整合一元化的社会保障体系

农民工社会保障制度安排需要创建新的社会保障体系，在衔接现有社会保障体系的前提下，通过制度创新，发挥社会保障吸引和分化的功能，最终有利于整合一元化的社会保障体系。

 

 

第四节 农村社会保障的改革和发展

一、我国农村社会保障制度改革的基本原则

1、与经济社会发展相适应的原则。从保障项目、水平方面考虑，既要从经济发展水平角度出发，又要分析社会接受程度和居民的合理需求，实现长期利益与短期、现实利益的结合，经济社会发展与社会保障的相互协调、相互促进。

2、“一体化社会保障”原则。应当将农村社会保障与城镇社会保障衔接，使社会保障项目、资金管理办法等趋同，立法一致。同时改变重城镇轻农村的现有社会保障政策，一方面减少城镇社会保障的开支，另一方面增加农村社会保障的投入。

3、保障责任社会化、法制化原则。（社会化指“三方负担，特别是国家”，法制化指“明确三方的权利与义务”）

4、坚持公平与效率、权利与义务相统一的原则。（效率：多缴多得；公平：基本生活需要。既要切实保障农民的基本生活水平，又要有利于激励广大农民参加劳动的积极性）

 

二、农村社会保障制度的改革与发展

农村社会保障体系建设应在全面设立农村低保和新农合的基础上，分地区探索建立农村社会养老保险制度，鼓励有条件的地区发展城乡一体化的国民养老金和公共医疗制度。

1、强化政府责任

保障广大农民最基本的生活需要，是政府的责任。政府应该根据经济发展水平构建农村社会保障制度，建立健全农村社会保障的管理体制、监管体制、立法建设，确保基金的保值增值，兑现政府的财政责任，创造适宜农村社会保障制度建设的社会环境。

2、逐步消除社会保障上的二元结构，提高制度的公平性

城乡二元结构也存在于社会保障领域，对农民来说，一方面由于户籍制度农民无法享受城市城市社会保障，另一方面还要为城市社会保障买单，拉大了城乡差距。政府应该从制度上消除社会保障的二元结构，在城乡之间合理公平的配置社会保障资源。

3、完善社会保障模式，满足多元化保障需求

我国的社会保障目前只能起到基础性作用，尚无法满足多元化的需求。因此必须建立多样化的社会保障模式，满足不同个体和家庭的社会保障需求。这有助于在坚持公平的基础上促进效率的提高；有利于解决广覆盖、保基本所造成的公平有余而保障不足的效率损失问题。

4、加快农民工和失地农民的社会保障体系建设步伐

（1）将农民工纳入城镇社会保障体系，需要结合农民工的就业特点和流动特点，分类设计和处理。（稳定职业的农民工直接纳入城镇社会保障体系，待遇与城市相同；流动性较大的农民工可设计过渡性方案，划定强制和资源险种；从事经营性的自我雇佣农民工可参照城镇个体户参保办法。资金由三方负担）

（2）失地农民的社会保障应在给予补偿金的同时，为其建立养老、医疗、失业、低保等社会保障，并帮助其提高就业职能。资金由财政和土地使用权出让金中按比例提取筹集。

 

 

 

本章小结

我国农村社会保障大致经历了三次历史变迁。

农村社会保障的内容包括农村医疗保障制度、农村社会养老保险制度、农村居民最低生活保障制度、失地农民社会保障制度以及农民工的社会保障等。

目前农村医疗保障的主要形式有合作医疗制度、统筹解决住院费用和预防保健合同等。农村新农合正在试点和推广过程中。

从20世纪80年代中期开始，我国政府探索性地建立了农村社会养老保险制度。

农村居民最低生活保障制度是指政府对家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，给予一定生活补助的一种社会救助制度，它是农村贫困居民的最后一道生活保障防线。

失地农民社会保障的对象是那些因集体所有、农民个人耕种和使用的土地被企事业单位、政府部门等有偿永久征用而失去土地的农民。（失地农民的定义）

进城农民（农民工）指具有农村户口，却在城镇务工的劳动者。客观存在的城乡二元社会结构，使部分农民成为就业大军中的特殊群体。