第九章 社会保障立法与管理

 

第一节 社会保障法及其在法律体系中的地位

一、社会保障法的界定

1、社会保障法的概念及理解

（1）从制度层面讲：社会保障法是依据社会政策制定的被用来保护特别需要扶助的人群的生活安全或用以促进大众福利的各种立法。

（2）从社会层面讲：社会保障法是调整以国家和社会为主体，为保证有困难的劳动者或其他社会成员以及特殊社会成员的基本生活，并逐步提高其生活质量而发生的社会关系的法律规范的总称。

（3）从人性层面讲：社会保障法是调整以国家、社会和全体社会成员为主体，为保证社会成员的基本生活需要并不断提高其生活水平，以及解决某些特殊社会群体的生活困难而发生的经济扶助关系的法律规范的总和。

 

标准定义：社会保障法是着眼于每一个社会成员的生活安全，为维持国民的基本生活和一定的生活质量，保证国民的生存权和发展权，而来调整国家、社会和社会成员之间的社会保障关系法律规范的总称。

 

2、社会保障法的内容

社会保障法包括社会保障基本法（社会救助法、社会保险法、社会优抚法）+ 社会福利法

 

3、社会保障法的狭义理解（形式意义上的社会保障法）和广义理解（实质意义上的社会保障法）

（1）狭义的形式意义上的社会保障法是冠以“社会保障法”等名称的法律。

（2）广义的实质意义上的社会保障法是有关社会保障关系的法律规范的总和。

 

二、社会保障法的价值取向

1、促进社会公平

社会保障法必须为社会提供一种秩序框架，通过法律的强制性对公民的收入进行比较公平的再分配，从而达到化解风险的目的。

2、保障效益最大化

（1）实现社会保障的可持续性就必须最大限度的优化配置和高效利用资源，确保效益最大化。

（2）效益目标与公平价值之间是对立统一、互相补充的关系。社会公平的实现和可持续需要借助资源配置和使用的有效益；资源配置和使用的有效益又离不开社会公平作前提。

3、构建社会和谐——社会公平正义是社会和谐的基本前提

社会保障法的价值取向正是通过各种立法保障人们在意外风险中的基本生活，通过体制和政策上的收入分配调整，保证社会公平性，从而使人类社会达成和谐。包括人与自然的和谐、社会各子系统之间和子系统内部的和谐、各种层次的社会公民之间的和谐、区域与地域之间的和谐。

 

 

三、社会保障法的原则与功能

1、社会保障法的基本原则

社会保障法的基本原则是制集中反映社会保障法的本质和精神，贯穿社会保障法法律规范的全过程，主导整个社会保障法体系，调整各种社会保障关系所应遵循的基本准则。

（1）人权、生存权与发展权保障的原则——社会保障法的最基本原则

A、生存权是一个社会人生存的基础，也是个人享有人格和资格的基础，社会保障法应该将生存权作为内在价值（而不仅仅是实现温饱这样只具有工具理性的外在价值），通过社会保障使公民感受体验到生活安全、稳定、公正，进而为自己、为社会工作和尽义务。

B、发展权是个人的生理、心理和社会能力获得的权利。社会保障法应该关注人们的发展权，如教育、就业、公共文化等。

C、应该将公民的生存权、发展权作为社会保障法的起点和终点。

 

（2）权利和义务对等的原则

A、社会保障法中权利与义务对等的原则是：作为公民，国家有保障每一个公民人权、生存权和发展权等权利，公民作为权利主体有获得这些权利的资格。同时每一个公民也是义务主体，被社会期盼和要求履行一定的社会责任和义务。

B、权利和义务对等并不是权利和义务恰好在数额上相等，也就是缴费与待遇之间不是相等的，社会保障本身就具有公助互济的特征。

 

（3）普遍性和差异性相结合的原则

普遍性：社会保障的覆盖范围包括所有社会成员，制定对全社会成员普遍适用的相同社会保障标准，一切社会成员均享有社会保障的权利。

差异性：针对不同地区、类型、阶层的社会成员制定不同的适用法规和标准。

普遍性与差异性相结合的总体要求：

A、把全社会成员纳入社会保障保护之下，赋予全体社会成员在面临生存危机时从国家或社会获得物质帮助的权利。

B、根据城乡不同经济水平和生活水平，确定不同类型成员的保障标准。

 

（4）社会保障水平与生产力发展水平相适应的原则

A、经济水平决定社会保障水平：社会保障的发展需要经济发展积累社会财富作为经济基础

                             社会保障水平受经济发展水平所决定的国民生活水平影响

B、社会保障发展影响经济发展：社会保障具有保障社会稳定和促进经济发展的双重目标

                           

（5）集约立法的原则

     社会保障法应该采取集约立法的原则，将“碎片化”分散的社会保障法集合起来。

 

2、社会保障法的基本功能

（1）保障和实现人的生存权

A、保障和实现人的生存权，首先就是必须保障一个人生命存在所必需的条件，在当前突出表现为脱贫致富，社会保障法就是保证弱势群体的生存权。

B、人的生存权的含义广泛，社会保障法就是促进个人身心全面协调发展。这也是社会保障事业一个新的发展趋势。

 

（2）维护社会稳定

A、社会保障法就是确保社会稳定的主要防线。社会经济正常运行需要社会稳定，而各种特殊情况的发生都会不同程度的造成社会不稳定因素的形成，从而危害社会经济的正常运行。

B、市场经济需要企业公平竞争、劳动力合理流动，养老、医疗、失业、最低生活保障等问题得到解决，以消除人们的不安全感。社会保障法就是通过预先防范和即时化解风险的方式发挥其稳定功能。因此被誉为“社会减震器”和“社会安全网”。

 

（3）调整社会公平

A、社会保障法必须公平、正义的规定社会每一个公民获得的社会权利。

   a、社会公平指公民之间在经济利益方面不应该存在过分的贫富差距

   b、造成社会不公平的因素有三：资源有限、利益主体能力不同、社会权利不等

   c、法律法规与上述三个因素都有关系，尤其是第三个因素社会权利（三因素会相互之间产生马太效应）由于只有在这三个因素都完全平等的基础上才能获得平等的利益，因此社会保障法必须公平、正义的规定社会每一个公民获得的社会权利。

B、社会保障法应该逐步完善和保证公民社会权利的分配（如公共物品供给的决策权等）和政治权利的分配的平等，从根本上调整社会公平。

 

（4）促进市场经济发展

A、社会保障制度是市场经济建立和发展的必要条件之一。由于维护劳动力再生产和劳动力合理资源配置是市场经济发展和成熟的客观要求，而社会保障立法正是要从保障人的生存和发展权的理念出发，从这两点来达到促进市场经济发展的目的的。

B、社会保障立法具有促进市场经济发展的重要功能。

   一是能够促进整个社会的协调发展，使社会整体活动实现良性循环（公民有了安全感）

   二是能够促进遭受特殊事件的社会公民渡过难关，适应社会生活的发展变化（政府救灾）

   三是能够促进社会成员物质和精神生活水平的提高，使人们更加努力工作，为社会尽责。

   四是能够促进社会文明的发展（团结互助）

   五是能够促进社会保障法制化（不是政策是法律，不是施舍是权利）

 

 

 

第二节 社会保障法的构成要素（结构）

一、社会保障项目——以社会保障所承担的风险类别和提供保护的范围为标准分类的

1、社会保障概念的层次

（1）经济保障：从经济上保障国民生活（现金给付或援助）

（2）服务保障：满足国民对生活服务的需求（这是由于家庭结构的变迁和自我保障的弱化引起的，如养老服务等）

（3）精神保障：文化、伦理、心理慰藉的保障

2、世界各国、ILO、我国关于社会保障提供保护范围和程度的理解和做法（详见书P256）

复习延伸：请用几句话简单的描述各主要国家（包括我国）关于社会保障范围和程度的看法？

 

 

二、社会保障资金的筹集——主要涉及资金来源、保险费的确定、资金筹集方式

复习延伸：请总结社会保障资金的筹集和分配在社会保障中地位和作用。以及此部分当前重点的研究方向分别是哪些？

 

  

1、社会保障资金来源

（1）以全体居民为对象的社会保障项目和社会救济项目，资金来源为国家和地方财政。

（2）以工薪收入者为对象的社会保险项目，资金来源为保险费。

（3）社会福利、社会救助基本有国家财政负担，社会保险除工伤保险外主要由：个人、企业、国家负担；企业和国家负担；个人和企业负担三种方式。

 

2、社会保险费率的确定

（1）社会保险费率需要根据保险项目的性质、范围，劳动危险事故发生的频率及损失量的大小，单位及个人经济负担能力和国家财政补贴情况，结合以支定筹、合理负担的原则来确定。

（2）分为固定保费制（与收入无关，标准相同）和比例保费制（与收入有关）。其中比例保费制：固定比例制（无论收入多少，按相同比例缴费）、差别比例制（将收入分级，按照各等级的标准收入和各等级的不同比例来缴费）、累进比例制（高收入高比例，低收入者低比例，同时收入增加，缴费比例也增加）

 

3、社会保障资金筹集方式*

（1）征税方式

A、税收的特点是表标准统一、强制征收、统收统用。

B、优点：强制性强、负担公平、有利于社会保障的社会化程度

   缺点：只能通过年度预算安排，无法积累基金，无法抵抗周期性社会保障风险，对国家

财政造影响。

（2）征费方式

征费的特点是强制征收的同时具有一定的灵活性，有类别费率、综合费率；也有混合筹集、分项筹集。

（3）自由筹资方式

自由筹资的特点是无强制性的，非固定的、灵活的，依靠公众自愿参与。

 

三、社会保障待遇享受资格

社会保障待遇享受资格是指由社会保障法律、法规规定的社会成员享受社会保障待遇的条件。

社会保障待遇享受资格的确定：

（1）ILO将社会保障待遇分为家计调查和非家计调查。前者是针对低收入者，后者针对各项社会保险计划者。

（2）以全民为保障对象的社会保障项目，条件一般为国籍、年龄、居住年限等；

     以工资收入者为对象的项目，条件一般为投保年限、缴纳保险金的数额和就业情况等；

 

四、社会保障待遇（津贴）

社会保障待遇（津贴）是指社会成员按照社会保障制度规定的内容和标准所享受的物质或精神的帮助。

1、社会保障待遇项目

社会保障待遇项目是指社会保障制度向受保人或受益人支付的津贴种类（ILO的九项）

 

2、社会保障待遇标准

A、社会保障待遇标准是指衡量社会保障待遇的数量和质量的指标。

B、两个标准：社会保障待遇标准按照最低生活需求确定；社会保障待遇标准与收入挂钩，相当于原工资收入的一定百分比。

 

3、社会保障待遇保值

A、社会保障待遇的保值增值是指社会保障制度有保障受益人抵御通货膨胀和分享社会经济进步成果的机制。（也就是调整社会保障待遇的问题）

B、各国按照不同的指标来调整社会保障的待遇，如消费物价指数、工资指数或两者综合考虑。

 

五、社会保障待遇的给付

1、社会保障待遇给付的概念

   社会保障待遇通过一定的形式的支付影响受保人生活的行为称为社会保障给付。

2、社会保障待遇的给付形式（详见第五章）

（1）现金给付：社会保障待遇的最主要部分（养老金、失业保险金、工伤保险金等各种现金待遇及补助）

（2）实物给付：最古老的社会保障给付形式（粮食救济、食品券）

（3）劳务（服务）给付：新的给付形式和发展趋势（国民教育、老年人服务、医疗保障服务）

 

第三节 社会保障法的本质和本位

一、社会保障法的本质——社会法

社会法是指调整劳动关系、社会保障和社会福利关系的法律。

1、社会保障法是社会成员生存权利的保护法

社会保障法的目标是通过一系列法规和制度的规定，为社会成员的基本生活权利提供安全保障，以确保其不因特定事件的发生而陷入生存困境。

（1）首先，社会保障法是弱者保护法（英国《济贫法》为社会保障法奠定了一个良好开端）

（2）其次，社会保障法是安全法（社会保障基金的给付将免除人们的后顾之忧）

（3）总之，社会保障法保障了社会成员基本生存权利，给他们带来了安全感和稳定感（联大《世界人权宣言》22、25条，我国《宪法》45条）

 

2、社会保障法是市场经济运行的支持法

（1）社会保障法是市场经济发展不可缺少的一项法律（完善的市场经济法律体系包括规范市场主体行为、市场秩序、市场宏观调控、劳动关系、社会保障关系等各方面的法律）

（2）按照系统论的观点，社会保障法应该属于社会支持系统的重要组成部分。（市场经济及其运作机制从功能上分为主体运动系统、运作引导系统、社会支持系统，分别是以民法、经济法、社会保障法为代表。正式在这个意义上，认为社会保障法是市场经济运行的支持法）

（3）社会保障法为市场经济竞争机制而构建社会支持系统，用以弥补市场竞争有效率而无公平的缺陷和不足。具体做法：

A、对各阶层收入转移分配

B、对无力竞争者经济保障

C、各项目待遇支付，提高劳动力素质、人力资源合理流动和配置

D、平衡需求，成为经济运行的“蓄水池”。

 

3、社会保障法是收入分配调节法                            收入分配调节

（1）社会保障法是收入分配的调节手段。（社会保障—————— 对弱者的社会关照）

（2）两次分配：一是市场分配，二是政府干预下的矫正性社会再分配

                                                

A、社会成员的个人收入的纵向再分配（收入的一部分在个人一生中的调剂使用）

B、社会成员之间的横向再分配（“以富济贫”）

C、企业与劳动者之间的收入再分配（企业出钱保障劳动者）

D、企业之间收入的横向再分配（新企业与老企业之间的转移）

E、地区之间收入的横向再分配（经济发达地区与欠发达地区之间的转移）

F、代际之间收入的再分配（年轻人与老年人之间的转移）

G、国家财政收入的再分配（国家出钱保障劳动者）

 

 

二、社会保障法的本位

1、一般社会保障法的本位（基本目的）

（1）济贫时期的社会保障法本位——惩戒性“矫治”观念的救济贫民

A、此时期无正式社会保障法律。但当时各国的《济贫法》起到了维护社会稳定的作用。

B、此时期立法的本位是救济贫民，但是带有惩戒性质和歧视性质。济贫法案强调个人责任，国家没有保障社会成员生存的权利。

（2）社会保险时期的社会保障法本位——通过预防解决劳动者的后顾之忧

A、此时期立法的本位是解决劳动者的后顾之忧。其社会保险活动侧重在对贫困的预防

B、此时期强调国家、企业、个人的共同责任

（3）现代社会保障法本位——全体社会成员的共同利益（生活、安全质量）

A、《社会保障法》（美国，1935）标志着社会保险发展到了一个综合性社会保障的程度。各国的社会保障立法开始强调保障的普遍性和全面性。

B、此时期立法的本位是追求全体社会成员的社会共同利益，提高社会成员的生活质量，谋求国民生活普遍获得安全保障，实现一种幸福安康的生活。强调社会保障是每个公民的的合法权益（不是为了保障而保障，更不是施舍）

 

2、我国社会保障法的本位

（1）计划时期：立法的本位是保障劳动者的基本生活，强调国家和企业的责任。

（2）20C 90Y：立法本位变为关注社会公平和利益，强调社会共同责任（即国家、企业、个人三方共同的责任）

 

第四节 社会保障管理及体制

一、社会保障的管理原则

1、法制化原则——依法设立和依法管理

（1）法制化原则的含义

   社会保障是国家通过立法以行政手段推行的，具有强制性和法制性，在具体实施中还存在社会监督。

（2）法制化原则的表现

A、其一，社会保障管理机构、职位依法设立。

B、其二，社会保障管理系统依法运行，在职权范围内处理相关事务。

C、社会保障管理的立法在前，体制建立在后，后者就是贯彻法律、执行法律的工具。

 

2、公正、公开及效率原则

（1）社会保障管理体制的公正性：社会保障管理机构必须负责社会保障制度运行、维护社会保障制度公正，保护全体社会成员的社会权益，做到法律面前人人平等，办事以事实为依据、法律为准绳，不偏不倚。

（2）社会保障管理体制的公开性：向社会成员公开社会保障机构及其职责，增强管理透明度，确保所有社会成员的知情权。这有利于明晰知情权、积极参与保障活动、顺利解决纠纷。

（3）社会保障管理体制的效率性：效率是社会保障管理的最主要目标之一。例如管理机构职责分明、政令统一、管理成本最低化、管理资源配置最优化。

 

3、集中管理与分类管理相结合的原则（社会事业、政府行为）

   高度集中化管理（英、美）、适度集中化管理（中）、分散集中化管理（按照保障项目）

 

4、属地化管理原则

属地化原则是指一个地区的社会保障事务主要由当地的管理机构统一管理，其目的在于维护社会保障制度的公平性、互济性和社会性。

 

二、社会保障的管理内容

1、社会保障行政管理

社会保障行政管理是指行政部门依法对社会保障进行的职能范围内的管理与监督。

主要内容：（1）制定社会保障法律（首要环节）

         （2）管理、配置、监督社会保障机构及其工作人员（贯彻情况）和处理纠纷等

 

2、社会保障财务管理

社会保障财务管理是指对社会保障的基金进行管理（专款专用、保值增值），包括社会保障基金的筹集（缴费标准是否达到）、运用以及社会保障待遇的给付（各种保险待遇是否给付）等。

 

3、社会保障对象的管理

（1）在职的的（企业管）、特殊的（社会管）

（2）从性质上讲：发动社会保障对象都参与进来，自我管理、自我服务。

 

4、其他管理：社会保障服务管理、人力资源管理

 

三、社会保障的管理体制

1、社会保障管理体制的含义（广义和狭义）

   广义：指国家管理社会保障的组织机构、管理制度和管理办法的总称。

   狭义：指社会保障机构的设置和职权划分。

 

2、社会保障管理体制的一般架构

（1）社会保障管理机构的主体是中央政府授权的一个部门，设立分支机构，自上而下统一管理（英国）

（2）中央政府授权有关部门，主要起监督、协调规划作用，具体事情由有关机构的下属部门（协会、理事会、基金会）进行分项目多头管理。

（3）半自治式管理体制，由工会成立社会保障管理委员会来管理各项业务活动和社保基金。（如苏联和我国改革开放前）

（4）企业（资方）、工人、政府组成各种管理委员会，下设办事机构，依法开展各种社会保障业务。企业、劳动者为主体，政府为监督者。

 

3、中国社会保障管理体制——劳动与社会保障部、民政部是我国社会保障行政主管部门

（1）劳动和社会保障部（社会保险事务）

法制司

养老保险司

失业保险司

医疗保险司

工伤保险司

农村社会保险司

社会保险基金监督司

（2）民政部（社会救助、社会福利、社会优抚）

救灾救济司

最低生活保障司

社会福利与社会事务司

优抚安置局

政策研究中心

（3）其他部门

卫生部

财政部社会保障财务司

审计署社会保障审计司

国家发展与改革委员会社会发展司

 

四、社会保障管理模式与理念

社会保障管理方式存在差异。按责任主体划分，可分为政府管理、自治管理和民间管理等模式；按照集权程度，又可分为集中管理、分散管理、集散结合管理模式。

1、集中管理模式

（1）集中管理模式的含义

    将养老、医疗、工伤保险及其他社会保障项目统一在一个管理体系内，建立统一的社会保障管理机构，对社会保障各项目基金的筹集、待遇给付、运行监督等进行集中管理。

（2）集中管理模式的特点

A、社会保障决策权统一在中央

B、社会保障预算权统一

C、各级政府间的联系是一种双重标准（横向、纵向）

（3）集中管理模式的优缺点

优点：A、有助于社会保障集中管理与规划，统一实施、监督，更有效的发挥社会保障功能。

B、有助于社会保障各项目、运行各环节之间的协调和社会保障基金的集中管理和调剂使用，真正发挥社会保障的互助功能。

C、有助于降低社会保障管理成本

D、有助于增加管理透明度，保证社会保障基金的专款专用。

缺点：A、部门管理和利益难以协调，影响管理效果

      B、行政干预较多

 

2、分散管理模式

（1）分散管理模式的含义

各社会保障项目均有各自建立的社会保障执行机构、资金运营机构和监督机构，互相独立，资金不能相互融通使用。

（2）分散管理模式的特点

A、各级政府和社会保障部门事权独立

B、各级社会保障部门预算独立

C、政府间的社会保障联系是间接的，只起到委托（社保经办机构管理）和监督作用。

（3）分散模式的优缺点

优点：A、各管理机构自主性强（能制定适合自己所管理的社会保障项目特点的管理办法）、适应性强。

      B、管理独立性强，根据客观需要调整社会保障项目，较灵活的适合社会生活需要。

缺点：A、管理机构多，管理成本高

      B、机构工作重复，社会保障资源浪费。

3、集散结合管理模式

（1）集散结合管理模式的含义

    将社会保障项目中共性较强的项目集中起来，实行统一管理，而将一些特殊项目单列出来，由相关部门分散管理。

（2）集散结合管理模式的特点

根据社会保障项目不同，将集中统一管理与分散自主管理有机结合在一起。

（3）集散结合管理模式的优点

A、体现社会保障的社会化、一体化要求，兼顾个别项目特殊需要

B、调动各方积极性，提高效率，降低管理成本

C、在一定程度上避免了以上两种模式的缺陷。

 

五、社会保障管理的发展理念（方向）

1、充分调动社会力量，实现社会保障管理的社会化

（1）社会保障管理的社会化就是挖掘社会力量，让所有的组织、团体等参与社会保障管理。

（2）社会保障管理的社会化涉及组织机构、服务人员、资金筹集的社会化

（3）社会保障管理的社会化有利于调动各方力量提高社会保障水平，有利于强化社会成员自我保障意识（三个“共同”），改善公民关系，推进公民道德建设。

 

2、社会保障管理法制化

（1）现代社会保障就是法制化、规范化的安排，任何国家、任何时间、任何实施过程都需要

（2）社会保障法成为社会保障管理的准绳，成为社会保障制度及其管理运行的充分必要条件

 

3、社会保障管理系统的完整性与有序性

    社会保障社会化、法制化都是以社会保障系统化为前提的。没有完整有序的社会保障机构、功能和程序就不可能有社会保障的社会化、法制化。

（1）系统的完整性

     完整的社会保障体系包括低层次的社会救助、中层次的社会保险、高层次的社会福利。各层还应具有齐备的项目（如各种保险）

（2）系统的有序性

     A、社会保障涉及生、老、病、死，需要各社会保障项目管理机构分别管理。

     B、为了社会保障各机构协调运转，需要统一管理的机构进行协调和指挥。

 

4、建立全国统一的社保基金管理体系，实行政府法人化、管理专业化、监督社会化的三位一体的管理模式

（1）国际上的三种社保基金管理模式

   A、政府机构直接管理（便于政策、制度及管理上的统一，但政府效率低）

   B、通过基金会管理（便于监督，但投资时效性差）

   C、通过基金管理公司管理（竞争性强、机制灵活、效率高，但基金管理公司责任心、政策水平不够）

（2）中国应该采取上述三位一体的模式，减少缺陷。

 

 

 

5、加强社保基金运营管理——建立科学、规范的监督机制

（1）独立的监督机构（基金运行各环节严格规定、全面监督）

（2）制定社保基金投资策略和信息披露制度和监督指标体系

（3）在机构内部，建立内部监控机制（收支两条线）

（4）在机构外部，建立社会基金资产质量评估制度（实现对基金的预防性监管）

（5）在法律上，完善社会基金运营和监管的法律框架。

 

本章小结

社 会保障法包括社会基本保障法和社会福利法两大层次。社会保障法主要包括社会保障项目、社会保障资金筹集、社会保障待遇享受资格、社会保障待遇、社会保障待 遇给付五个构成要素。社会保障法的基本原则包括人权、生存权与发展权保障的原则，权利与义务对等的原则，普遍性和差异性相结合的原则，社会保障水平与生产 力发展水平相适应的原则，集约立法原则。社会保障法的基本功能主要有以下机构方面：保障和实现人的生存权；维护社会稳定；调整社会公平；促进市场经济发 展。究其本质来看，社会保障法是社会成员生存权利的保护法、市场经济运行的支持法、收入分配的调节法。

社 会保障从管理体制上看，其管理原则有法制化原则，公平、公开及效率原则，属地化管理原则，集中管理与分类管理相结合的原则。社会保障管理设计到社会保障行 政管理、社会保障财务管理、社会保障对象的管理和其他管理。社会保障管理的社会化、社会保障管理的法制化、社会保障管理系统的完整性与有序性等应为其未来 发展的方向。