第十五章 我国转型期社会保障面临的挑战与展望

社会转型（social transformation）的三个含义：（1）短期内社会体制在较短时间内的急剧转变；（2）中期内社会结构的重大转变；（3）长期内社会发展干的阶段性转变。本章所指的社会转型是指社会结构的重大转变。

第一节 社会结构转型与社会保障[1]

前言：社会结构的内涵：

（1）戴维·波普诺：一个群体或社会中各要素相互联系的方式。

（2）马克思：社会分化产生的各主要社会地位群体之间相互联系的基本状态。

（3）功能主义者[2]：满足一定功能需要的社会系统。

总之，社会结构最为基础的外延是人口结构、城乡结构、阶层结构和就业结构。

一、人口结构转型与社会保障——人口老龄化和人口“倒金字塔”结构

1、人口老龄化

（1）人口老龄化是指60岁以上的老年人口在总人口中所占的比重超过10%，或65岁以上的老年人在总人口中所占的比重超过70%。

（2）人口老龄化分为“低部老龄化”和“顶部老龄化”。西方发达国家经历了从底部老龄化到顶部老龄化的过程，而我国由于计划生育则同时经历这两个过程。

2、人口“倒金字塔”结构

（1）“倒金字塔”结构在我国非常明显，一方面老龄人口在增多，另一方面赡养老人的劳动人口在减少，赡养率上升。

（2）通常把一对夫妇生育2.1个孩子作为实现人口世代更替的生育率水平，我国则只有1.8。

3、对社会养老保险的影响

（1）三个基本的影响：A、退休人员的增加和寿命延长，养老金支出额上升。

                     B、就业人口更迟进入劳动力市场，养老保险缴费时间较少。

                     C、人口出生率下降，养老保险费基（缴费额）减少。

（2）变化：A、好的一方面：由于福利刚性，福利水平不能变，只有扩大养老保险基金的规模，因而成为推动城市养老保险改革的原始动力[3]。

           B、差的一方面：人口老龄化和赡养率上升使农村养老保险的家庭保障弱化，不利于农村社会保障制度的发展。

二、城乡结构转型与社会保障——农业“内卷化”、农民工问题、失地农民问题

城乡结构转型有三个方面的变化：城乡差距拉大，农业利润渐失；农村剩余劳动力大规模、持续性流动；城市化带来大量失地农民。

1、农业“内卷化”与土地保障的落空                        人多地少

（1）农业产品、农业产业的特性（共有的特性是产量受土地规模制约和只能满足人类部分需求）导致了农业生产增长在一定生产力水平条件下的有限性。这必然导致土地收入低于社会平均收入，土地产出效率和边际报酬低，农业“内卷化”现象严重[4]。

（2）政策性的压制，包括长期各种税收消解了土地财富。这在相当程度上瓦解了农村另一种主要的传统保障方式——土地保障。

2、“农民工”的出现及其社会保障的缺失

（1）“农民工”形成的两个阶段——“离土不离乡”和“离土又离乡”

A、农村的经济体制改革，联产责任承包制使得农村出现剩余劳动力，而后进入乡镇企业。（随后由于乡镇企业初期机制优势和优惠条件逐渐丧失，依靠自身积累的投资能力下降，乡镇企业开始发展缓慢甚至萎缩，影响了对农村剩余劳动力的吸纳）

B、改革开放使“珠三角”、“长三角”的“三来一补”、三资企业（特别是制造业）需要大量廉价劳动力，形成了更大规模的、跨时更久的农民流动。

（2）1.2亿农民工社会保障制度的缺失（详细内容见第十三章）

3、失地农民的社会保障困境

4000万失地农民当前的状况是“种田无地、就业无岗、低保无份”的“三无游民”。

三、阶层结构转型与社会保障——阶层分化与阶层结构定型化

1、阶层结构的新变化

（1）阶层不断分化，由建国后的工人、农民、知识分子阶层分化为十大阶层。（详见书P434）

（2）随着阶层分化贫富差距拉大。目前我国的基尼系数已逼近0.4。

2、阶层结构变化对社会保障

（1）一方面，贫富差距给社会保障带来严重的挑战。这可以从我国扶贫内容的变化上找到答案。（前期的扶贫内容主要是农村扶贫，后期则增加了城乡最低生活保障制度）

（2）另一方面，由于我国城乡二元分割这一重大制度缺陷，导致社会保障制度不仅没有在总体上缩小、反而扩大了贫富差距。（虽然在城市，社会保障起到了缩小贫富差距的作用，但农村和城乡间的社会保障却导致贫富差距拉大）

（3）此外，阶层结构的定型化[5]造成新的起点不公，是社会底层失去了自由选择的能力，因此，社会保障如何通过制度设计来增加社会底层失去自由选择的能力获得社会公正是一个重要问题，也是社会保障责无旁贷的使命。

四、就业结构转型与社会保障——传统意义上的就业结构转型与“单位制”解体

就业结构转型有两个方面的变化：一是传统意义上的就业结构转型，即劳动力供求趋势的变化和产业结构调整；二是就业结构在中国所表现出来的特殊性，即“单位制”解体。

1、劳动力供求形势与产业结构调整对社会保障的挑战

（1）现状

A、农村剩余劳动力的“两次流动”（见上文叙述）加上城市国有企业裁员，使得失业问题严重，就业形势总体上仍然供大于求。

B、解决失业问题的系统思路就是实现产业转移，特别是向第三产业的转移。失业分为总量性失业、结构性失业、技术性失业。解决总量性失业靠通过经济发展创造更多就业岗位；解决结构性失业关键是解决二元结构的“农民工”问题，仍然要靠创造更多就业岗位；解决技术性失业要靠对下岗职工创造更多的就业培训。

（2）对社会保障的挑战

农民工进入第三产业的非正规就业很难被现有社会保障体系所覆盖。因为现有社会保障财务制度建立在持续、稳定缴费的基础上，而非正规就业不具备这些条件。

2、“单位制”的解体及其社会保障的挑战

（1）现状——国家－单位保障模式→统账结合模式（“单位制”的解体）

（2）对社会保障的挑战：“单位制”的解体对城市社会保障的影响是全方位的，它不仅在微观层面上改变了原有保障制度的操作方式，更从根本上改变了保障体系的属性。从单位保障向社会保障扩展，提升了社会保障的公平那个属性。

复习延伸：社会保障与社会转型的大背景有什么关系？

第二节 社会保障改革与重建的评估

一、对城镇职工养老保险改革的评估

1、改革进程的回顾——从国家－单位保障模式→社会统筹（1983）→“统账结合”模式（1993）

2、改革与重建效果的评估

主要的问题在于个人账户的“空账”运行所造成的隐形债务，以及隐形债务显性化后的巨额收支缺口。本书评估的结果是要考虑试点地区与我国其他地区的情况（比如个人账户的历史缺口问题），要考虑完善个人账户“缺口”的补偿机制。

复习延伸：用富有逻辑的、简练的语言阐述我国统账结合制度改革是如何建立起来的？

二、对城镇职工医疗保险改革的评估（略）

三、对城镇职工失业保险制度新建的评估（略）

四、对农村社会保障改革与重建的评估（略）

五、对农民工社会保障制度的评估（略）

六、对我国社会保障制度整体架构的评估（略）

第三节 中国社会保障发展前瞻

一、加大公共财政投入

1、加大公共财政投入的三个原因

（1）政府有义务加大财政投入。随着市场经济的完善，政府职能进一步转变。

（2）政府不得不加大财政投入。人口老龄化等社会结构转型迫切需要加大公共财政投入的力度。

（3）政府有能力加大财政投入。我国财政收入的增长有能力加大对社会保障的投入。

2、加大公共财政投入的准备措施

（1）开征社会保障税或社会保障各项基金费改税，在全国统一的统账结合下，设立中央税种，保证个人账户在全国的流转。

（2）编制专门的社会保障收支预算，并作为国家预算的一部分。

（3）建立社会保障的人大审批、批准和报告制度。

二、继续完善统账结合制度

1、个人账户的存在的必要性（即不赞同取消个人账户的原因）

（1）个人账户较好的体现了权利与义务的对等，符合国际趋势，国家上也有过成功经验。

（2）个人账户实行已近10年，城镇参保人员已有3/4建立个人账户，如取消易影响政府公信力，造成新的危机。

（3）如果取消个人账户，回到现收现付制，个人缴费积极性会下降，引发道德风险。

（4）如果取消工人账户，个人账户中积累的资金同样需要由国家财政来弥补给个人。

综合以上4点，因此还是要继续完善统账结合制度。

2、完善统账结合制度的三个主要途径——目前主要是按第一条途径平稳转型的

（1）第一，坚持统账结合，但个人账户要缩小、做实，并且规范管理。

（2）第二，分离个人账户，将其变为补充养老保险，基本养老保险仍回到现收现付，实行社会统筹。

（3）第三，实行完全个人账户，国家仅对那些个人账户资金不足以养老的退休人员实行社会救助。

三、加强社会保障基金投资与监管

1、个人账户缩小并做实后，还必须通过投资来实现其保值增值，否则也难以弥补养老保险的收支缺口。目前我国社会保障基金仍为静态管理，面临巨大的通货膨胀和经济增长风险。

2、为多渠道筹集社会保障基金和应付支付压力，国家通过筹集社会保障基金理事会来进行社会保障基金的投资运营（2002年）

3、做大全国社会保障基金的途径有：

（1）加大财政投入，逐步时社会保障支出达财政支出的15%－20%。

（2）适时开征大额遗产税、奢侈品及高档消费等特别税种。

（3）依法划转部分国有资产。

（4）加强自身投资运营

4、由于社会保障基金违规挪用问题突出，因此还应加强财政监督，保证基金的安全。

四、完善保障体系

国外经验表明，一个完善的保障体系应该由多个层次构成：国家法定保障、单位补充保障、个人自愿保障。

1、对于养老保险来说：除了继续完善统账结合的社会养老保障制度以外，还可以建立企业年金和发展个人储蓄商业寿险来进行补充。例如随着保险市场的开放，外资保险公司的介入，个人商业保险将扮演更重要的角色。

2、对于医疗保险来说：一个涵盖社区基本医疗保障、企业补充医疗、商业性医疗保险、大病医疗互助和社会医疗救助的多元医疗保障体系将是今后的发展方向。

五、加强农村社会保障建设

1、农村社会保障是社会主义新农村建设的重要组成部分。

2、要加强政府财政向农村的转移支付，真正实践社会公正的价值理念。

六、从社会保障到社会风险防范

1、正确认识社会保障的两次飞跃

（1）从社会保障到社会政策（social policy）是一个进步，它意味着全方位地对个体提供保护，不仅包括物质资助，还包括社会权利的维护。社会权利的丧失是贫困的根源。因此，社会保障制度就是要从社会政策上入手，维护人们的社会权利，从而解决贫困问题。

（2）从社会政策到社会风险管理（social risk management）又是一个进步，它意味着需要通过提前的公共干预来解决人们在风险面前的脆弱性，从而才能从根本上维护社会权利。世界银行提出社会风险管理框架，提出通过公共干预帮助个体（individuals）、家庭（households）、社区（communities）更好的管理社会风险。

2、社会保障改革需要有社会风险管理的战略眼光

（1）我国已进入高风险社会，这也是规模庞大的底层社会对社会保障改革的一大要求。

（2）在进一步深化对现行社会保障体制改革的同时，还需要拓展社会保障空间。

A、强调构建“政府－社会保障”机制、“市场－商业保险”机制、“社会－家庭、社区、民间救助”机制三位一体的、系统的、动态调整和迅速反馈的社会风险补偿机制。

B、强化社会救助，构建弱势群体的临时保护机制和社会风险应急基金。

C、构建社会风险控制预警系统。

（3）中国的社会转型需要这种具有社会风险管理战略眼光提供的社会安全网。

复习延伸：请你谈谈如何用社会风险管理的战略眼光来理解社会保障和将之应用于社会保障的研究领域？

本章小结

社 会转型对社会保障改革具有推动作用，社会保障改革又对社会转型提供支撑。从人口结构转型来看，老龄化和赡养比率的提高要求增加财政投入，继续完善统账结合 的养老保险制度；从城乡结构转型来看，缩小城乡二元差距要求通过社会保障加强转移支付，尽快建立并完善农村社会保障制度；从阶层结构转型来看，规模庞大的 低层社会要求政府保护其基本的社会权利，提高他们抵抗社会风险的能力；从就业结构转型来看，“单位制”的解体和灵活就业群体提供符合其劳动特点和需求的保 障制度，在最大程度上突现社会公平。

这 些年来，城市职工养老保险、医疗保险制度的改革，城市职业失业保险制度的新建，农村社会保障制度的改革与重建，以及农民工社会保障制度的新建等等，都取得 了相当的进展与成绩，但也留下了不少有待解决的难题。为了进一步完善我国的社会保障体系，必须加大公共财政投入，继续完善统账结合的制度框架，加强社会保 障基金投资与监管，完善多层次的社会保障体系，尤其是要加强农村社会保障的建设。