第三章 政府间关系

社会结构的嬗变使政府间关系更趋复杂化，并呈现出网络化的特征，其实质就是实现各级政府之间平等、相互依赖与合作。

第一节 政府间关系（府际关系）研究概述

一、什么是政府间关系（intergovernmental relations，IGR）

（1）首先，IGR的研究主体包括中央政府和各级地方政府关系，但不包括部门之间的关系。理由在于“政府”是行政主体，具有长期的稳定性，而“部门”只是我国条块分割模式这一特定条件（时期）下产生的，是IGR的扭曲现象，今后由于随着体制日趋完善而淡化。

（2）其次，IGR的脉络包括纵向和横向两个方面，但随着改革开放，横向关系得到较快发展，并发挥重要作用，反过来对纵向关系产生深刻影响，大大改变了旧体制下的IGR格局，使IGR超出纵向和横向的简单脉络，朝向复杂的网络体系发展。

（3）IGR有广义和狭义之分。广义的IGR包括立法关系、行政关系和司法关系。狭义的IGR仅指行政关系。

（4）IGR的定义：政府间关系是指中央政府与各级地方政府之间纵横交错的网络关系，它既包括纵向的中央政府与地方政府、各级地方政府之间的关系，也包括同级地方政府之间以及不存在行政隶属关系的非同级地方政府之间的关系。

二、国内外政府间关系研究的进展

1、国外政府间关系研究现状

（1）20C 80Y以前的研究主要关注中央和地方的关系。

（2）80Y以来，政府间关系的实践多样化大大拓展了IGR的研究视野，并使其更系统化。

2、国内政府间关系研究的成就与不足

（1）成就

A、首先，中央与地方关系的研究一直受到我国学者的重视，相关文献著述十分丰富。

B、其次，近来兴起的区域经济学中，对政府间的横向关系给予了一定的关注。

C、最后，博弈论、交易成本理论等分析方法的运用丰富了IGR的研究。

（2）不足

A、主要限定对中央和地方关系的研究，对政府间其他脉络关系（如横向及交叉关系）关注较少。

B、对中央和地方关系的分析侧重于经济关系（尤其是财政关系），对政府间的政治、行政关系分析较少。

C、在分析方法上，以实证研究为主，理论分析不足，尤其是政府间关系的模式分析至今仍是一个空白。

三、政府间关系研究的网络途径

1、传统的中央控制模式

①中央政府掌控一切，它从等级制的顶端对政府体系进行管理，而不是着眼于整个体系。②地方政府在等级制体系中是被控制的，而不是自控制的，是依赖性而非自治的。——“自上而下”的分析视角。

2、地方自治模式

源自世界性的地方分权潮流。强调的是高度的地方分权与自主治理，而不是中央的控制与影响。中央政府要对地方给予更多的关注，并为其提供更多的资源。——“自下而上”的分析视角。

3、网络模式

（1）网络模式兴起的原因

网络模式的形成源于传统等级制组织的困惑和网络时代对新型组织模式的呼唤。从私营部门到公共部门摒弃等级制已成为不可避免的趋势。

（2）网络模式的定义（三个内容）

A、网络是由各种各样的行动者构成的，每个行动者都有自己的目标，其地位是平等的。

B、网络存在的基础是行动者之间的相互依赖。

C、网络行动者采取合作的策略活动来实现子自己的目标。

概括来说：网络模式是指政府间的各行动者因为资源的互相依赖而彼此联结构成网络，并采取平等合作的策略实现各自目标的一种模式。

（3）网络模式的特征

A、行动者的多样化与等级制色彩的弱化

①政府间网络是由多样化的行动者（multiple actors）组成的，它们具有平等的地位和各自的目标。

②网络行动者的平等要求降低了传统行政等级制下的政府组织的一体化。网络关系的多向度、交织性使政府组织由尖形结构向扁形结构转化（即扁平化趋势）

B、互相依赖（interdependence）与分权

①互相依赖是网络的本质特征。在网络中，各个政府之间因为彼此的资源和目标而需要互相依赖。高度的互相依赖有助于政府之间的相互约束，一方面避免了中央对地方的单方控制，另一方面避免了地方对中央的抵制行为。讨价还价和相互妥协是一般的手段。

②互相依赖需要实现分权，这样才能使资源在各个政府之间均衡分配。网络是一种“多中心的制度安排”，一方面行动者具有一定的自主性和资源，但同时又必须依赖其他行动者的资源。

C、策略活动（strategy activity）与合作

①策略活动的展开以相互依赖为前提。

②网络中的行动者不是互相孤立的，当其无法依靠自身资源获取目标时，他们的策略是合作而非竞争。

简而言之：互相依赖是网络模式的本质特征，互相依赖才能实现多样化行动者的平等，互相依赖才需要采取合作的策略活动。网络模式下的IGR要求降低一体化程度以弱化等级色彩，政府分权以提高地方自主性，彼此合作以实现各方共赢。

第二节 西方政府间关系的历史与现实

一、西方政府间关系的历史演进

早期的西方政府间关系主要表现为中央和地方关系，从整体上看，西方中央和地方关系的历史进程大致经历了由集权到分权，再有分权走向集权，又由集权走向分权两个起伏阶段。

1、第一次是西欧封建社会末期及资本主义初期，为民族统一和发展资本主义商品经济而出现的世界性中央高度集权。其后资产阶级由于反对封建专制而出现地方分权制。如 17C 18C英美。

2、第二次是二战和20－30年代世界经济危机，市场失灵和凯恩斯主义兴起，出现世界性中央高度集权，60－70年代西方世界经济滞涨，政府失灵要求地方分权。如美国尼克松时期“新联邦关系”、里根“新联邦主义”、法国《权力下放法案》等。

二、西方政府间关系的若干模式（见本书P155-P156）

1、拉焦尔模式

2、赖特模式

分离模式、下位包含模式（如罗斯福时期）、相互依存模式（解释现实）

3、罗斯构想

该模式认为存在复数中央与多数地方之间的关系，且地方上也有自律性。分为四种模式：相互依存、地方单方面依存中央、中央单方面依存于地方，相互独立。

4、松村岐夫模式

该模式将不同时期的日本IGR概括为垂直式行政统制模式和相互因村模式。

5、罗茨模式

     该模式将政府间管理结构分为官僚体制、市场方法和网络管理。并用政策网络这个概念来研究中央、地方政府之间的关系。

三、西方政府间关系发展的新趋势：网络模式的出现

1、政府间关系等级色彩的弱化

       西方地方政府出现碎片化（fragmentation）和城市政府地位上升改变与州、联邦的关系是造成等级色彩弱化的的两个原因。

（1）西方国家高度城市化使地方政府出现了碎片化（fragmentation）特征，尽管存在批评，但碎片化的趋势依然不可逆转，一体化程度大大降低，组织结构趋于扁平化。这是等级色彩弱化的第一个原因。

（2）西方国家城市政府地位出现上升改变了城市与州、联邦的关系，这是等级色彩弱化的第二个原因。例如美国联邦与市的直接联系（主要是财政补助），改变了原来的自上而下的直线控制，形成了复杂的网络，成为美国联邦制的一大基本特点。

2、中央与地方的分权倾向

       IGR调整的分权取向是近年来西方国家行政改革的三大实践之一。例如：

（1）美国的“还权于州与地方”的分权改革：由“分层蛋糕”式联邦主义（layercake federalism）（如二元联邦主义、合作联邦主义）向“分块蛋糕”式的联邦主义（marblecake federalism）（如新联邦主义与财政联邦主义）转变。

（2）英国权力下放，建立中央与地方的“伙伴关系”，而非隶属关系。

（3）日本《地方分权推进法》

（4）法国《权力下放法案》

3、地方政府间的合作现象日渐普遍

政府间的合作在80年代以前主要以纵向政府间合作为主，地方政府间是资源竞争关系。80年代以后地方政府间更多采取更多领域的广泛合作。

（1）地方政府间合作最初动因是经济以及社会纽带成为利益共同体，因而需要彼此依赖对方资源和协作实现各自目标。

（2）地方政府间合作的最新进展体现在它对政府间关系的政治影响上，特别是地方对中央决策产生重要影响，成为国家政治体系中一股联合的政治力量。

第三节 中国政府间关系的现状与改革

一、中国政府间关系的传统模式：等级控制模式（三个特征）

1、第一，在政府间的结合构造上，主要体现为层级隶属关系。

（1）层级化是指各级政府在纵向上分为若干层次，从上到下保持一定数额，采取层级控制管理。

（2）由于计划经济体制，政府间层级隶属关系突出体现在中央与地方政府间的职能关系是高度一致的，不存在管理对象的范围和层次不同而形成明显的分工。由于高度的计划经济，地方政府实际上是中央政府的派出机关和附属物。

2、第二，在政府间的权力分配上，实行中央高度集权。计划经济下的经济体制（财政管理体制）、政治体制、社会管理体制都决定了中央政府的权威。

3、第三，在政府间的横向关系上，阻隔多而联系少。由于“条条专政”，政府间横向阻隔不可避免。

（1）缺乏合作的内在动力和需求

（2）缺乏合作的物质基础

二、中国政府间关系的新近发展：网络模式

1、政府间关系等级制结构的变化

（1）准层级压缩。我国地方政府的层级远多于四层，层级众多。改革开放以来，层级结构调整呈现不断减少的趋势。准层级的减少不仅使政府间的中间层级得到压缩，也为政府间组织结构的扁平化奠定基础，密切了各层级政府间的直接联系。

（2）中心城市的发展对等级制的影响。

中心城市是指在经济上有着十分重要地位，起着特别重要的作用，具有强大的吸引能力、辐射能力和综合服务能力的城市。

对中心城市发展的两项重大改革措施：

（1）对若干中心城市实行计划单列和副省级市的确立对政府间关系的等级制影响。

这突出便现在城市政府在行政体系中的地位以及中央政府与城市政府的关系上，形成了中央、省、市政府的不等边的是三角关系。使三者既互相依赖，又互相独立，IGR更具复杂性和灵活性，促进中心城市的快速发展。

（2）“市管县”体制的影响。

A、“市管县”就是用地级市管辖原来属于地区管辖的县。

B、“市管县”体制有“地市合并型”、“升级合并型”、“县改市型”三种模式。

C、两个目的：①解决城乡分割问题，城乡分治走向城乡合治。②解决条块分割问题，促使城市行政区与城市经济区保持一致。

D、“市管县”体制有两个积极影响：促进了城乡一体化；扩展了市、县政府的职能。

E、“市管县”对等级制（省、市、县政府间关系）有重大影响：第一，它改变了原有三者的利益格局，辖县市政府职权的扩大和独立性加强对省政府利益和管理权限形成挑战；第二，“市管县”体制使县与市关系由平行变成了隶属。

2、地方分权改革

关于IGR在权力分配上形成了四种主要理论：集权主义、地方分权主义、均权主义、财政联邦主义。改革开放前我国实行的是集权主义，改革开放后逐渐呈现地方分权倾向。

（1）中央与地方经济关系调整中权力下放。

A、十一届三中全会后，中国经济体制改革总体思路就是“简政放权”或“放权让利”。

B、在财政权力方面，94年前改革经过“划分收支、分级包干”和“利改税”的改革，一方面使地方财政打破中央“统收统支”局面，使地方财政拥有一定的自主权；另一方面，改变地方政府“吃饭财政”，成为具有一定自我发展能力的行政及经济实体。94年后的“分税制”改革，地方政府的独立性和自主性进一步增加。

C、在经济管理权限方 面，中央将一些原属于中央的经济管理权限（如固定资产投资审批权、物价管理权、利用外资审批权）和中央部委直属的企业下放给地方政府管理，扩大地方政府的 经济管理权限。结果一方面使地方政府成为地方经济的主体和利益代表，同时另一方面由于政企尚未分开，而造成地方政府间恶性竞争。

（2）中央与地方政治关系调整中的地方扩权

A、随着经济体制改革，中央政府也开始推动改革社会主义传统的高度集权的政治体制。

B、在行政管理权限方面，《八二宪法》规定了中央与地方国家机构职权划分的总原则，扩大了地方政府的职权（根据不同地区的社会发展水平区别对待）

C、在干部人事方面，中央下放和扩大地方的干部管理权限。

D、在行政领导制方面，由集体负责制改为首长负责制。这大大提高了地方政府的在事务决策中的地位，扩大了自主权。

3、横向联系的扩展

由 于中央高度计划的经济体制，企业与地方政府的自身经济利益没有得到体制的承认，区域经济合作没有根本解决地区经济发展缺乏活力的现状（商品短缺、人民生活 水平低下、分配领域“寻租”现象等）。改革开放后，承认个人、企业和地方独立经济利益的存在，形成了以中央和地方政府为组织者和协调者的各种形式的区域经 济合作。

（1）地方政府横向联系的类型。改革开放以来，形成了多层次、多形式的区域经济合作：省区间的经济协作区、省区毗邻地区经济协作区、省内经济协作区、城市经济技术协作网络等。

（2）地方政府横向联系的典型案例：西南协调会和金山角合作发展基础设施，扩大区域生产可能性边界。

（3）地方政府间横向联系对政治间关系的影响：

A、第一，地方政府间的横向合作密切了地方之间的经济关系，从而增加了地方政府之间的相互依赖性。主要表现在区域内基础设施等公共产品的改善和促进要素的区际流与合理布局方面。

B、第二，地方政府间横向合作的发展改变了中央与地方政府的博弈格局。主要表现在地方政府合作过程中结合成利益共同体，联合对中央政府“调价还价”。

4、总结：

（1）改革开放后，我国的IGR获得了很大的发展，初步显示出网络模式的特征。但总体上没有摆脱传统等级制度模式的影响，没有完全理顺IGR，造成诸多不适应。

（2）西方IGR发展表明，用网络模式重理IGR顺应时代要求，是我国调整IGR的方向。

三、我国政府间关系的进一步调整

1、我国政府间关系进一步调整的必然性

等级制模式虽有其出现的必然性和历史功绩，但随着信息技术的迅猛发展、民主意识的强烈觉醒、市场经济发展的内在需求要求传统等级制模式的IGR进行调整。

（1）信息技术的发展改变了政府的生存环境，要求政府压缩层级（减少信息失真），分散决策权力（加快社会变化节奏，需要政府作出快速决策反映，这必然要求中央高度集权体制下放权力）。

（2）政治民主化的发展也必然要求地方适度分权。

（3）市场经济发展的内在需求（要求国家市场的统一，这必然要求打破横向阻隔，加强资源和要素的自由流动）以及政府事务的日渐交织（社会问题的无地域性和边界性呼唤政府间横向合作）也推动IGR做出适应性调整，推动政府间横向合作的发展。

2、我国政府间关系进一步调整的措施

（1）简化政府组织间的层级结构

A、目前我国政府体制实行五级制[1]，层级结构多、等级过严影响地方政府尤其是基层政府的发展。西方国家基层政府的多样性成为瓦解政府高度一体化的重要力量，也是网络模式的IGR的催生剂。

B、我国必须借鉴西方国家的经验，有步骤的向三级制乃至两级制过渡。如“市管县”虽然现阶段有助于城乡结合，但随着县经济、规模的发展，“市管县”将制约县的发展，因此可以选择将市县纳入一个层级进行管理，共同作为基层地方政府。

（2）地方的合理分权

A、地方分权当今已成为世界性的潮流，是对过去权力倾向中央的矫正，我国虽已有改革，但仍不足。

B、西方对于合理分权问题共识是高层政府并非将权力“一放了之”，而是第一，高层政府应该把握好财政、人事、事务管理权限三种重要资源的放权力度，要与地方政府职能相匹配，要使中央规制与地方自治保持平衡；第二，应建立更新更有效的激励机制以及各级政府之间相互支持与合作机制。

C、我国地方分权的具体改革仍有需要大力推进的地方。在事务管理权限中，中央应对地方性“公共事务”放权；在财政管理中，需要完善与地方分权相配套的分税制；在人事管理权限中，应推进地方领导人由地方选举产生的制度。

（3）加强横向合作

A、“上有政策，下有对策”阻碍IGR的发展，其实质是地方政府未形成横向合作，形成一股力量，参与中央政策的制定。

B、地方保护主义严重制约着地方政府间横向合作的开展。

3、走向一种网络模式的中国政府间关系

网络模式的政府间关系以扁平化的组织结构、政府间的分权与相互合作为特征，它正成为中国政府间关系的未来走势。

（1）首先，未来的发展中，政府间的组织不再以科层体系为基础，而建立在与信息社会相适应的网络组织上。

（2）其次，政府间关系将从单向依赖走向相互依赖。相互依赖以政府间分权为前提。在集分并存的格局下，中央和地方应优势互补，使各自的自主性和积极性充分发挥。

（3）最后，政府间的合作关系会更加密切，合作的方式和领域都将向纵深发展。

（4）总之，政府间关系将朝向网络模式发展是当今时代的要求，我国政府间关系的调整将面临着更多的挑战。

本章重点难点

基本概念：府际关系

问题：

1、府际关系研究的网络模式之特点？

2、评述西方政府间关系的新趋势？

3、分析中国政府间关系的现状及其发展？

[1] 即中央—省（自治区、直辖市）—市—县—乡（镇）