第六章  绩效管理

第一节 公共部门绩效管理概述

一、公共部门绩效管理的兴起

1、公共部门绩效管理兴起的背景

（1）公共部门绩效管理实践始于20世纪初，在20C 70Y才全面推行。

（2）其受两方面的影响：①传统官僚政治体制的缺点：政府机构膨胀、效率低下、资源严重浪费、政府面临着严重的管理危机和公众信任危机。②新右派体系（新公共管理运动）的兴起：减少政府干预，大量引入私营部门的管理技术和哲学，用企业家精神重塑政府。

（3）公共部门绩效管理侧重点由经济和效率，追求投入产出比的最大化到侧重公共服务的质量和效益。

2、英国和美国的公共部门绩效管理历史演进

（1）英国

A、1979年撒切尔政府开展“雷纳审评”。雷纳审评是对政府部门工作特定方面的调查、研究、审视和评价活动。其重点是经济和效率，目的是通过提高效率来降低公共部门的开支和运营成本。

B、1980年英国环境事务部建立“部长管理信息系统”（MISM），体现了目标责任制度，以目标进行资源配置和调整、绩效评估、全面信息反馈等。

C、1982年英国财政部建立“财务管理新方案”（FMI），标志着公共部门绩效评估的正式推行。

D、1983年英国卫生与社会保障部提出较为系统的绩效评估方案，应用于卫生管理和卫生服务系统的绩效评估。

E、1988年英国政府实施“下一步行动方案”，1991年梅杰政府开展“公民宪章运动”和“竞争求质量运动”。

（2）美国（五个阶段）

A、效率阶段（1900－1940年）。这一时期的目标是为了追求高效廉洁的政府。公共部门绩效管理运动始于市政及其研究。

B、预算阶段（1940－1979年）。这一时期的目标是控制成本。关注的重点是公共预算。

C、管理阶段（1970－1980年）。这一时期的目标是追求公共管理的效率与有效性。是美国政府测量、评估以及提高公共生产力的重要时期。

D、民营化阶段（1981－1992年）。这一时期的目标是减少财政赤字、减少赋税、削减政府支出，并减少联邦政府的规模与权力。

E、政府再造阶段（1992至今）。这一时期的目标是减少政府支出，提高公共责任、效率、有效性以及回应性，授权于公共行政人员。1993年公布的《政府绩效与结果法》（GPRA）标志着公共部门绩效管理达到高潮，是对绩效评估制度的制度化。

3、公共部门绩效评估兴起的原因（背景）

（1）第一，公共部门绩效管理的兴起与社会科学的发展紧密相关。二战后社会科学推动了公共部门绩效评估理论和方法的产生和发展。其中政策科学和发展经济学的形成起了重要的作用。

（2）第二，财政压力是公共部门绩效管理兴起的重要动因。其直接的动因都是经济状况不佳造成的政府财政拮据、政府管理危机和公众对政府的信任危机。而绩效管理作为一种测量政府绩效、推动政府提高绩效的主要技术工具，取代了以往的投入、官僚程序继而规则，成为控制组织的手段。

（3）第三，新的公共管理理念是公共部门绩效管理兴起的催化剂。（简要介绍新公共管理发展的背景和特征，P281），公共部门绩效管理正是在这种背景下被引入公共部门，为公共管理的新思维的实施提供了有力的技术支持。

A、一方面，新公共管理的新范式是分区按管理和将管理决策移交给责任成本中心。

B、另一方面，公共服务社会化常以公共业务合同出租形成体现，提供服务要求通过竞争性投标，迫使政府对服务和管理的“绩效”作出清晰明确的定义，也必须对承包人提供的服务确定明确的绩效管理指标。

（4）第四，竞争和挑战是公共部门绩效管理兴起的一个重要推动力。西 方行政改革的特点之一便是在传统的垄断性公共服务部门引入竞争机制，各部门提供服务要通过竞争性投标，扩大服务对象的选择权，这使得公共部门更加关注绩效 管理。对绩效评估的关注可以看作是公共部门长期对提高生产力的探索和继续发展，竞争的挑战为公共部门测量绩效提供了强大的动力，使公共部门更关注提高绩效 的问题。

（5）第五，政府政策的推动和支持也促进了公共部门绩效管理的发展。如英国“雷纳审评”，美国两届委员会（格瑞斯委员会、国家绩效审查委员会）、GPRA推行等。

 

二、绩效、绩效评估与绩效管理

1、绩效

（1）绩效：是指从过程、产品和服务中得到的输出结果，并能用来进行评估和与目标、标准、过去结果以及其他组织的情况进行比较。绩效的三种类型：①以顾客为中心的绩效，包括产品和服务绩效；②财务与市场绩效；③运作绩效。

（3）政府绩效：是指政府在社会经济管理活动中的结果、效益、效能，是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出的管理能力。政府绩效包括四个方面：①政治绩效，表现为制度安排和制度创新；②经济绩效，表现为经济持续发展上；③社会绩效，表现为经济发展基础上的社会全面进步（社会稳定和发展）；④文化绩效，表现为精英文化与大众文化的互补与渗透。

2、绩效评估：政府绩效评估的内涵是①在微观层面，绩效评估是个人工作业绩、贡献的认定；②在中观层面，便是政府分支的各部门，包括事业单位、非营利组织如何履行其被授权的职能，如政策制定执行的效果，项目管理实施的状况影响，给民众提供服务的数量、质量等；③在宏观层面，是整个公共部门尤其是政府的绩效的测评，政府为满足社会和民众的需求所履行的职能，如政治的民主与稳定、经济的健康、稳定与快速发展、人民生活说平和生产质量的持续提高、社会公正与平等、孤傲健全和社会秩序的改变、精神文明的提高等方面。

3、绩效管理

       公共部门绩效管理是利用绩效信息协助设定同意的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或者改变既定目标计划，并且报告成功符合目标的管理过程。

 

三、公共部门绩效评估的类型

1、从评估机构的地位上看，可以分为内部评估和外部评估

	优点	缺点
内部评估	评估主体本身就是公共部门内部的决策者、管理者和工作人员。他们对组织更了解，对持续性的长期方案评估更有优势	①首先，评估往往会附着自利行为。 ②其次，评估往往代表某一部门局部利益，造成内部评审片面性、主观性。③缺乏专业评审方法和技术
外部评估	更客观、专业技术性强	存在获取内部资料困难等问题

 

（1）内部评估是指由公共部门内部的评估者完成的评估。

（2）外部评估是指由公共部门外部的评估者完成的评估。

2、从评估的对象上看，可分为个人绩效评估和组织绩效评估

（1）个人绩效评估是指基于事实，有组织地、客观地对公共部门的雇员的特性、资格、能力、业务态度、工作适应性及组织的贡献所做出的评估。

（2）组织绩效评估是指对公共部门的产出产品在多大程度上满足社会公众的需要而进行的评估。在微观层面上是对政府分支的各部部门，包括事业单位、一些非营利组织如何老百姓被授权的职能的测评；在宏观层面上是对整个公共部门的绩效的评估。

（3）绩效评估开始以组织绩效评估为核心，个人绩效的评估以促进整个组织的绩效为前提。

3、从评估的目标上看，可分为管理与改进型评估、责任与控制型评估和节约开支型评估

	实施条件	特点
管理与改进型评估	①使用市场测试、竞争力与标杆管理等更为灵活的管理工具和技术②具有保密的、复合体特征的绩效信息系统	①注重激励以结构为导向的产出 ②绩效会计突出成本意识的增长 ③绩效审计在自我改进战略中用于自我评估 ④诱因机制大量运用以激励和促进组织管理的改善 ⑤自下而上的模式在自愿的基础上可以使用，还需要自下而上模式的补充
责任与控制型评估	①具有简单、透明的绩效信息系统 ②绩效指标与数据易于获得并被大众熟悉	①注重绩效审计，内部审计与外部审计的紧密结合尤其重要 ②只有在责任与控制机制事先明确的情况下才会考虑运用诱因机制 ③采取自上而下的评估模式
节约开支型评估	——	①绩效评估信息系统不是必须的，二是一个附属物。 ②注重开支与成本 ③只有在节约开支目标实现的时候才会考虑运用诱因机制 ④采用自下而上的评估模式

 

四、公共部门绩效评估的意义

       从总体而言：公共部门绩效评估作为政府再造的重要内容和根本性措施在政府公共管理实践中的广泛运用，①开创了当代公共部门吸收、借鉴私营部门管理方法和经验的先例；②为政府改革实践和公共管理理论研究提供了新的视野，③并在相当程度上提高了西方国家政府管理的效率和管理能力，④使各种社会危机和矛盾得到相对缓和。

1、绩效评估是公共管理的必要手段

       实施绩效评估，总结公共政策、项目实施的经验，反馈给公共管理部门，以便对公共政策、项目作出调整、修正，弥补缺陷，完善和提高公共管理水平。

2、绩效评估是提供公共部门绩效的动力机制

（1）首先，绩效评估有助于实现和落实政府的责任。

（2）其次，绩效评估有助于提高公共服务供给的质量和效率。一方面创造健康的竞争环境，把好市场准入，增加顾客选择的机会。另一方面，打破政府垄断，采取市场机制解决政府管理的低效率，提高公共服务的质量。

（3）最后，绩效评估有助于改进政府公共部门与社会公众之间的关系。政府公共部门与社会公众之间的关系由治理者与被治理者的关系变为公共服务的提供者与消费者、顾客之间的关系。而政府绩效评估将广大公民的意志通过公共责任和顾客至上的管理理念表现出来，增强了政府公共部门的公信力和对社会公众的凝聚力。

3、绩效评估有利于政府信誉和形象的提高

（1）一方面，绩效评估不但可以用于证明政府开支的合理性，而且有助于政府合法性和合理性的巩固强化。

（2）另一方面，具有影响力的绩效评估结果对政府公共部门起着重大的监督作用，这是政府由“暗箱操作”到“阳光行政”的重要途径。

4、绩效评估是一种有效的管理工具

（1）第一，绩效评估可以用作一种诱因机制。

（2）第二，绩效评估作为管理工具最重要的意义在于政府运作和管理上加上成本—效益的考虑，改变了政府公共部门的浪费。

（3）第三，绩效评估是诊断组织发展的一个有力措施。

 

第二节 公共部门绩效评估的要素（绩效评估的目标、途径、、制度安排、信息系统）

一、绩效评估的目标

1、绩效评估目标的含义

       绩效评估最根本的目的是评价公共部门的行为活动和运营状况，审查公共组织对资源的利用及所取得的成绩，以期向公众证明公共资金得到合理和富有效率的效力的使用，从而卫华公共部门的存在的合法性。

2、绩效评估目标的内容

（1）提高组织绩效。通过绩效评估，促进公共部门组织内部的功能发挥，以达到持续提高组织绩效的目标。

（2）明确责任制。通过绩效评估，确定资源在公共部门和私营伙伴之间的分配，并进一步明确两者相应的责任和建立相应的外部监控机制。

（3）增收节支。通过绩效评估，缩减公共组织不必要的活动和开支，已实现增收节支的目标。

3、绩效评估目标的实现

（1）制定步骤清晰的计划时间表

（2）建立绩效追踪和控制系统

（3）设计出能有效评价成功与否的评估指标体系

（4）不断对组织绩效进行评价和分析

（5）此外，还有赖于组织所采用的各项措施和战略间的协调一致

 

二、绩效评估的途径（自上而下与自下而上两种途径）

	自上而下的途径	自下而上的途径
优点	①侧重评估技术的有效性、可靠性和同质性②评估要素标准化，制度化。	①强调协调和合作 ②得到下级机构的支持，提高评估的有效性和合法性。
缺点	得不到下级机构支持，降低评估的合法性	——
特点	命令色彩	有较大自主性

 

三、绩效评估的制度安排

（1）制度安排设计评估中各个部门的地位和角色的安排。财政和预算部门在指导评估的过程中起着重要作用。

（2）除财政部门外，中央其他部门和地方部门也能对绩效相关的一些事情负责。

（3）由于传统的政府部门不总是支持绩效管理和绩效评估，因此有必要在部门内部建立专家管理机构来帮助开展绩效管理和绩效评估。

（4）此外，培训员工，获得员工对绩效管理和绩效评估的支持，创造有利于绩效管理和绩效评估的文化氛围也是重要因素。

四、绩效评估的信息系统

1、绩效评估体系的内容

（1）绩效评估体系的内容一般包括产出、效益、财政结果、预先制定的衡量内容或服务质量、顾客满意程度等。

（2）绩效评估的内容不是一层不变的，它随着管理的需要和组织提供的不同性质的服务而不断变化。在具体应用时，其指标范围应涵盖组织所有活动内容和支出项目。

2、绩效评估信息的审核与评价制度

（1）审核可以应用于绩效评估的每一阶段。

（2）绩效资料和信息的审核一般需要专门的机构来管理。

3、绩效评估信息的使用机制

（1）将绩效评估信息可以用于三方面：①使用绩效评估信息检验组织是否达到原先设定的目标；②利用绩效评估信息来进行绩效预算的操作；③在组织和个人层面上，利用绩效评估的信息对个人和组织进行绩效激励。

（2）西方国家的政府再造运动中，有序竞争是很重要的手段之一。将绩效评估信息加以比较，自然能选择绩效好的签约者而取代绩效欠佳者。

（3）绩效预算是将所要求的绩效水准写进预算文件中，它是将绩效测量与标杆相结合的一种改进组织绩效的元工具，它将长远结果目标转化为项目结果目标和政府各部门及机构的具体产品目标。

 

第三节 公共部门绩效评估的程序和方法

一、绩效评估的程序

1、绩效评估的整体规划

（1）确定决策者的需要（2）明确项目问题的性质和范围

（3）制定被评估项目有效目标（4）制定全面的考核方法

2、确定有效评估的标准（有效评估的标准是什么？）

（1）有效性/准确性（2）可理解性（3）时效性（4）不鼓励与目标行呗的行为的潜在性

（5）唯一性（6）资料收集的成本（7）可控制性（8）广博性

3、绩效评估的评价标准和说明性指标

（1）评价标准：

A、输入、过程、输出、结果

B、4E标准的内容：

①经济（economic）/成本标准：成本衡量能很好的体现出预算和实际成本之间的差距。

②效益（effectiveness）/质量标准：用来衡量提供服务的影响和质量，侧重目标和结果。效益分为两类：一是改变现状的程度，二是行为改变的幅度。效益与技术理性密切相关，常按照产品或服务的数量或其货币价值来衡量。

③效率（efficiency）/生产力（productivity）标准：效率（生产力）是指产生特定水平的效益所负出努力的数量。产出与投入的比率被称为“生产力”或者“单位成本”。

④公平（equity）标准：公平标准是指效果和努力在社会群体中的不同分配，它与法律和社会理性密切联系。公平性的衡量有三个标准：一是帕累托标准；二是卡尔多－希克斯标准；三是哲学家约翰·罗尔斯提出的再分配标准。

⑤回应性标准：回应性是指效益、效率和平等标准是否真实反映了特定群体的需要、偏好和价值观。

（2）说明性指标：

A、工作量完成的指标。这种衡量方法常用，但有可能造成与初衷相悖的效果。

B、实际的单位成本与工作量标准的比率指标。这是效果衡量的特殊形式。

C、效率衡量和效果质量相结合的指标。这种衡量主要用来弥补工作量完成衡量法的不足。解决方法主要有三个：①在计算产出时引入质量衡量；②将质量控制引入算作产出的工作量计算中；③将效果－质量衡量与投入产出比率连用。

D、资源利用指标。这种衡量是指生产服务的过程中可提供的或可获得的人员和设施时间利用比例。

E、生产力指数。该指数反映某段时间内绩效与设定的基础绩效相比发生的相对变化。

F、成本－收益比率指标。

G、综合性的绩效指标。如全面绩效衡量（TMP）

 

二、绩效评估的方法和技术（本部分略，见书P304表6－2）

1、伪评估模式及其适用的方法技术

2、正式评估模式及其适用的方法和技术

3、决策理论评估模式及其适用的方法和技术

总结公共部门绩效评估的循环周期（程序）

       简单来说，绩效评估是由确定目标、实施评估方案、审查评估结果、修正目标和实施方案四个步骤形成的循环周期。具体来说：

1、第一步是绩效评估的整体规划，包括四个前提（见上），并做好绩效评估的技术准备，即绩效评估的评价标准和说明性指标的确定和选用（见上）

2、第二步是采取步骤实施评估，包括三部分：详尽的研究计划、设立评估研究小组、建立联系渠道和选用方法对收集的资料进行评估。

3、第三步是审查评估结果，对绩效评估结果进行反馈。

4、第四步是修正目标和实施方案。

 

第四节 公共部门绩效评估的改革与发展

一、公共部门绩效评估面临的困难（五种困境，四种改革途径）

1、公共部门的产出难以量化（产出的特殊性）——绩效评估的一个重要前提就是所有的绩效必须以量化的方式呈现

（1）一是公共部门提供的产品和服务具有“非商品性”的产出，与私人部门的商品能用货币量化相比存在困难。

（2）二是公共部门缺乏其他竞争单位，无法取得可比较的成本和收益数据。

2、公共部门目标缺乏准确性（目标的多重性）——绩效评估要求准确的目标

（1）一是公共部门绝大多数体制存在多重的甚至相互冲突的目标。

（2）二是公共部门所设定的目标经常具有抽象性和笼统性。

（3）三是部分公共部门设定的目标过高，给绩效评估的实际操作带来困难。

3、公共部门绩效标准指标的难以确定——绩效评估包含事实和价值两个活动，价值以评估指标的选择为前提

（1）第一，如何制定与品质有关的指标仍是绩效评估的主要限制。

（2）第二，用相同的指标来衡量功能相同的公共组织，由于地区差异、规模、大小等因素的存在，并不公平。

（3）第三，评估标准指标难以摆脱主观判断的片面性。

4、评估信息系统的不健全——绩效评估活动的过程是信息传输的过程，信息本身及其传输质量非常重要

 

公共部门尚未建立健全评估信息系统，严重影响评估活动的开展

（1）信息收集的困难

 

（2）信息沟通的障碍

5、管理者与评估者的对立（略）

 

二、改进公共部门绩效评估的途径

1、改善公民参与机制

（1）从理论上讲，公共部门绩效评估本身就蕴含着服务和顾客之上的管理理念，因此公共部门绩效就应以顾客为中心，以顾客为导向，树立公民取向的绩效观，引入公民参与机制。

（2）从实践上讲：

A、首先，公民参与意味着公民可以以社会的主人和服务对象的角色对政府绩效提出要求，协作和监督政府对公民负责，提高产品和服务的质量。

B、其次，公民参与意味着公民成为公共部门的问题架构者这一新角色，帮助政府机构界定重要问题，提出解决方案，判断目的是否达成。

C、最后，公民参与意味着由公民选择、界定应评估的对象。

2、争取高层的支持

（1）绩效评估的最初推行在很大程度上得益于高层管理者的支持，高层管理者具备绩效评估的意识非常重要。

（2）公共部门的高层管理者还控制着相当一部分评估资源，明确的高层认同和支持有助于绩效评估更具合法性和有效性。

3、建立绩效信息系统

（1）完备的评估资料和数据是开展公共部门绩效评估的基础。为使公共部门绩效评估有准确、完整的评估材料以及有效的反馈、扩散机制，建立高效的评估信息系统是很有必要的。

（2）方法：一是组织专门力量对不同时期、不同情况的信息进行收集；二是建立评估信息的传递网络，使信息尽快传递；三是充分利用电子计算机和现代通信技术，实现评估信息系统的现代化、信息传统的网络化。

4、充分利用电子政府的新载体（实施电子政务）

（1）电子政府加强了政府行政的透明度和民主化程度，为公共部门绩效评估提供了可资利用的载体。

（2）具体原因是：一方面，电子政府的信息网络使得行政信息的传递更为迅速及时，反馈渠道更为畅通。另一方面，电子政府为公共部门绩效评估朝科学化、标准化、制度化的方向发展提供了多方面支持。

 

三、我国公共部门绩效评估事业的发展

1、我国公共部门绩效评估的现状

（1）从总体上讲，随着西方绩效评估的理论和方法逐渐传入我国，我国对绩效评估从原有的缺乏全面、系统的理论研究到如今对绩效评估的理论和实践两方面都取得了一定的成效。

（2）从具体上讲：

A、第一，在评估实践方面已经取得了一定的经验。

B、第二，开展政府绩效评估的社会环境正在形成。①首先，我国社会主义民主政治建设取得重大进展；②其次，人民群众参与参与国家管理的积极性日益增强；③此外，公务员对其自身的绩效评估也较为热衷。随着行政体制改革，绩效观念深入人心，为开展政府绩效评估营造了良好的社会环境。

C、第三，在绩效评估理论与方法的研究上取得了一定的成就。主要集中在政策科学和经济学两大领域。

2、我国公共部门绩效评估存在的问题

（1）公共评估项目本身存在的问题。

A、首先，缺乏系统理论指导，实践中具有盲目性。

B、其次，手段与效果缺乏逻辑性。

（2）公共管理部门内部存在的问题。

A、首先，绩效评估是对政府的管理绩效、社会效果和公共管理过程中所存在的问题的衡量，对公共部门的管理者的能力有高低鉴别，这种鉴别使管理者感到压力，因此抵制评估。

B、其次，绩效评估是一个消费资源的过程，而由于资金投入不足，造成绩效评估的困难。

C、最后，绩效评估存在价值的判断，公共管理部门由于其主体意识会抵制和否定绩效评估工作。

（3）绩效评估技术上的问题。

A、首先，各界对绩效评估的概念、内容范围认识不一，无法建立一套完善的公共部门绩效评估的指标体系和方法。

B、其次，开展绩效评估所必需的相关配套措施不完备。

C、最后，评估方法单一。如没有超出经济学范围，很少深入到社会效果和影响因素的推定，对伦理道德、价值理论、个人偏好更是无能为力。

3、推进我国绩效评估事业

（1）加强宣传以提高对绩效评估工作意义的认识。

（2）加强绩效评估立法工作。

A、首先，要从立法上确立绩效评估的地位，保证绩效评估成为公共部门管理的基本环节。

B、其次，从法律上树立绩效评估的权威性。

C、最后，颁布绩效评估工作的制度和规范。

（3）建立健全合理有效的评估体制。

（4）培养评估人才以适应评估发展的需要。

（5）政府绩效评估的成功还需要建立一个完善的信息系统，进行及时的信息收集、分析。

 

 

本章重点难点

基本概念：绩效、绩效评估、绩效管理

问题：

1、公共部门绩效评估兴起的背景？

2、公共部门绩效评估的意义？

3、简述公共部门绩效评估的四大要素？

4、公共部门绩效评估的循环周期（程序）？

5、有效评估的标准？

6、绩效评估的四个评价标准和七个说明指标？

7、绩效评估模式、方法和技术（了解）

8、论述公共部门绩效评估面临的困难、改进途径，说明如何推进我国绩效评估事业的发展？