第八章  公共经济管理

第一节 公共经济管理的理论基础

一、从财政学到公共部门经济学

1、从财政学到公共部门经济学的发展历程

（1）财政学学科的诞生以亚当·斯密《国民财富的性质和原因的研究》一书的问世为标志。在20C 30Y以前一直在斯密的框架下发展，没有多少进步。

（2）福利经济学、凯恩斯主义革命及宏观经济学的诞生为财政学提供了不同于古典政治经济学的新的理论基础，并拓展了财政学的研究主题（如政府经济活动的研究）

（3）20C 60Y，财政学最总实现向公共经济学转变，其主要标志是三本《公共经济学》书的出版。

（4）70Y以后，公共经济学向公共部门经济学开始发展。

2、从财政学到公共部门经济学的研究变化——研究重心、理论基础、分析方法的变化

（1）研究重心上：从过去只研究财政收支本身的问题，转变到研究财政收支对经济的影响和公共部门本身的经济活动的合理性及其效率问题；

（2）理论基础和分析方法上：现代经济学的发展以及其他学科的相互渗透为公共经济学的诞生创造了新的理论基础和先进的分析方法和技术。

 

二、什么是公共部门经济学

公共部门经济学（pubic sector economic）是一门研究公共部门经济行为尤其是政府经济行为的学科领域，涉及公共支出、税收和经济主体行为之间的关系等问题。

三、公共部门经济学的学科基础

1、公共部门经济学的基本假设：“经济人”

（1）一般经济学中对“经济人”（理性人）假设的内容：个人无论是处于什么地位，其本性都是一样的，都以追求个人利益最大化或极大化个人效用作为基本的动机。

（2）公共部门经济学对“经济人”假定的内容：

A、公共部门中的个人追求自身效用的最大化，并且个人的效用函数是多元函数（包括物质利益和非物质利益），有多个变量（财产、权力、名誉、闲暇等）。

B、社会个体的偏好是多样化的，个体对公共部门所提供的公共物品的偏好也会随着社会进步而变化。

C、人类决策行为所依赖的是有限理性（bounded rationality），全面理性（纯粹理性）在实际中是不存在的。

D、人的行为有机会主义倾向。

（3）公共部门经济学的重要流派公共选择理论把“经济人”假设应用于对公共部门及政治领域和集体选择过程的分析。

2、公共部门经济学的支撑学科：福利经济学和微观经济学

（1）福利经济学的主要研究内容及其对公共部门经济学的影响

A、福利经济学主要的研究内容是：

①“公共利益问题”：即研究满足配置效率或帕累托效率等社会选择标准的界定问题；

②“公共分配问题”：即收入再分配和资源的优化配置问题。

③“社会福利问题”：即对社会福利函数的探讨。

B、福利经济学对公共部门经济学的而影响：

①从微观角度对垄断、外部性、公共产品、收入不公平等社会现象进行剖析，目的是提高政策运行效率，解决“市场失灵”，制定微观经济政策，实现收入公平分配。

②从宏观角度，在封闭经济中，制定货币政策、财政政策、收入政策和价格政策，保证经济平稳运行；在开放经济中，政府通过货币及汇率进行国际标准化管理，实现国际收支平衡。

（2）微观经济学主要的研究内容及其对公共部门经济学的影响

A、微观经济学主要的研究内容是：消费者（个人和企业）行为理论、均衡价格理路、生产要素和成本理论、市场结构理论、生产要素收入分配理论，一般均衡理论。

B、福利经济学对公共部门经济学的而影响：运用微观经济学解决“市场失灵”问题，使各种资源得到最优化配置，以社会效用最大化为目标来讨论政府的微观行为。

3、公共部门经济学的一个基本流派：公共选择理论

A、公共选择理论是一个政治学和经济学交叉研究而产生的流派或学科。它是用经济学方法研究政治学主题的跨学科学派。

B、公共选择理论学科的主要研究内容：

①研究政治制度和最佳经济状态之间的关系

②发展出有关官僚体制（科层制）的经济理论

③研究代议制政治制度运转的逻辑及缺陷

④说明某些政治制度历史发展的经济因素尤其是对国家、合法性、正义等概念的逻辑探讨。

 

第二节 公共财政管理

一、公共财政管理概述

1、公共财政的定义及其基本特征

（1）公共财政是指仅为市场经济提供公共服务的政府分配行为，它是国家财政的一种具体存在形态，即与市场经济相适应的财政类型。

（2）公共财政的基本特征是：以弥补市场失效为行为准则；为市场活动提供一视同仁的服务；非市场营利性；法治性。

2、公共财政管理的定义及其内涵理解

（1）公共财政管理是指公共部门为保证公共财政职能的履行，而对财政收支所进行的决策、管理、监督等活动的总和。

（2）公共财政内涵的理解

A、公共财政的主体是公共部门

B、公共财政管理贯穿包括计划（预算）、资源取得、分配、监督等环节在内的全过程

C、公共财政管理是一项技术性活动

D、公共财政管理技术是多元的，各学科、各领域发展起来的管理、分析技术都有可能在公共财政管理中得到应用；

E、公共财政管理的目的是为了保证公共财政的基本职能得到最大限度的履行。

3、公共财政管理的总体目标和主要内容

（1）公共财政管理的总体目标：效率目标、公平目标、稳定目标（详见本书P367）

（2）公共财政管理的主要内容：预算管理、公共收入管理、公共支出管理。此外，公共部门会计已成为公共财政管理不可或缺的重要方面。公共部门会计是为公共财政决策、控制、监督等过程提供信息的会计系统。

4、公共财政管理的地位

（1）第一，公共财政管理是对公共资源进行直接管理，必然使其在政府管理中具有核心地位。

A、现代政府的职能（解决“市场失灵”和促进社会公平）需要通过对公共资源的重新配置才能达到。公共财政管理的方式、水平直接关系到政府职能的实现。

B、任何公共管理离不开资金的支持，公共财政管理对资源具有“相对的垄断权”。

（2）第二，在西方国家，公共财政的政治制度背景使公共财政管理成为国家政治生活最重要的舞台之一。这是由西方三权分立对公共财政管理的斗争而决定的（例如美国的国会与总统对于预算的斗争）

（3）第三，公共财政管理是一个变动性很大的领域，这使它较其他领域具有更多的活力。公共财政收支数量的不同以及由于收支平衡压力和公众期望而采取的各种制度创新和技术创新，显示了这个领域的活力。

（4）第四，近三四十年来，公共财政管理的变革引导公共管理变革。

A、规划－计划－预算制度（PPBS）运动使系统理论、运筹学、经济学方法、政策分析进入公共管理领域，引发公共管理的重大思维变革。

B、70Y对公共财政支出的绩效管理运动直接导致了方兴未艾的新公共管理运动（公共组织行为市场化）。

 

二、公共预算管理

1、预算管理的内涵——预算是立法权力与行政权力斗争的体现

（1）侧重于政治概念的预算管理：是指政府依据法律有计划地对预算资金的筹集、使用进行的组织、协调和监督等管理活动。

（2）侧重于行政概念的预算管理（本书认为）：是指政府依据法律对预算计划进行编制、执行和决策的管理活动。

2、预算管理的基本模式（从管理或方法角度分类）

（1）分项排列预算模式

A、定义：分项排列预算模式以预算支出的若干特定目标为核心，采用分项排列的方式依次列出特定目标的预算资金，由拨款机构加以拨付。

B、优点：简便、按支出科目分类清晰知晓预算资金在各项目中的分配情况。

   缺点：由于行政机关预算权力的膨胀，分项排列预算模式将降低效率。（适用于财政大权集中于立法机关的制度下）

（2）规划—计划—预算模式（20C 60Y，美国）

A、产生背景：①公共管理理论日益成熟和信息或决策技术的迅速发展；

②行政机关对于预算权力的控制加大。

B、要点：①确定预算项目目标；②从众多目标中选择最紧迫的目标；③运用成本效益分析涉及实现各目标的备选方案；④说明实施这些方案的以后各年成本；⑤对这些方案的试试效果作长期评价衡量。

C、优点：高效率、按方案进行预算，将支出的成效综合考虑。

（3）目标管理预算模式（1971年，美国）

A、产生背景：①组织心理学的发展；②尼克松扩大总统权力。

B、要点：①说明单位的基本任务；②确定预算主次目标；③上下级管理者相互交换意见设定可供考核的指标；④列出具体时间进度供监督。

C、优点：注重效率。

（4）零基预算模式（20C 70Y后期，美国）

A、产生背景：渐进主义开始走下坡路。

B、要点：①高层管理者提出基本目标和总原则；②下级部门管理者将目标具体化并形成一揽子决策；③排序备选方案，确定优先项目；④排列的顺序依次为终止、保持最低限度、缩减、维持、扩充；⑤高层管理者学选择方案。

C、优点：适合小规模预算    缺点：不适合大规模预算

（5）绩效预算模式（20C 40Y末，70Y新公共管理运动和90Y“政府再造”后兴起）

A、定义：绩效预算模式是一种以绩效或结果为导向的预算管理方式。

B、要点：①绩效评估的精确化；②放权以使项目管理者成为绩效责任人；③把预算当作改善业绩的手段。

C、优点：控制和分配资源、改善管理、提高项目有效性

3、预算的过程

（1）编制

A、定义：预算编制是对未来一段时间内公共部门收支进行测算和计划的活动。

B、要点：①预算编制从时间上分为年度预算编制和中长期预算编制两种。

②预算编制过程主要包括草案编制、汇总、行政首长审批、权利机关审议通过四个环节，其特征是“自上而下”和“自下而上”。

③我国中央政府部门预算编制实行“两上两下”程序。一次是预算编制建议数，一次是预算草案。

（2）执行

A、定义：预算执行是预算计划付诸实施的过程。

B、要点：①各级预算由本级政府组织执行，内容包括收入执行、支出资金拨付和预算调整。

②预算执行管理四项原则：见本书P373

（3）决算

A、定义：决算是对预算结果的总结和评价。

B、要点：①我国决算过程包括四个阶段：准备阶段、编制阶段、审查阶段、批准阶段。

 

三、公共收入管理

税收、政府收费和发行公债是公共收入的三种主要获得方式。

①税收是国家依照法律预先制定的标准，强制、无偿地取得公共收入的一种手段。具有强制性、无偿性和固定性三大特征；

②政府收费是政府提供特殊服务或规制某些经济行为而向相关主体收取的费用。具有直接有偿性、排他性和非规范性三大特征；

③公债是政府凭借其信用而举借的债务。具有非强制性、按期偿还、付息三大特征。

1、税收管理

（1）税收管理的要素

①课税对象：指课税的标的物。

②税率：指税额与其课征计量标准的比值，包括比例税率、累进税率和定额税率三种形式。

③税负转嫁：指对一个纳税人征收的税全部或部分的转由他人负担的过程。（其基本形式有前转和后转）

④税收归宿：指税负转嫁的终点。

⑤税收种类：税收收入主要来自所得课税、商品（劳务）课税及财产课税。

（2）税收管理的核心——实现公平征税和税收效率

A、公平征税的三层含义：①必须坚持同等税收待遇原则；②必须坚持支付力原则；③必须坚持受益原则。

B、税收效率的两层含义：

①意味着税收管理成本（administrative costs）与税收遵从成本（compliance costs）最小化。税收管理的运行成本是管理成本与遵从成本的总和。

②意味着税收超额负担的最小化。

（3）全球性税制改革（20C 80Y税制改革运动）

A、发达国家税制改革主要特征

①税制改革的普遍特点是降低个人所得率；②伴随税率降低，削减所得税的纳税档次；③拓宽所得税税基；④实行新的税种组合。

B、全球税制改革的共性特点：

①强化税务管理，简化征管手续，降低税收运行成本；②治理税务腐败。

2、政府收费管理

（1）政府收费的种类

A、使用者费（user charges）：指政府对特定服务或特许权收取的价格。有直接费、公共事业特种费、特许费三种形式；

B、规费（fees）：指公共部门在履行社会经济管理职能中提供特别行为或服务而收取的补偿费用，有行政规费、司法规费两种。

（2）政府收费管理需要注意的四个方面问题：

A、第一，确定课税还是收费。通常收费的范围集中于准公共产品或混合产品；

B、第二，如何有效收费；

C、第三，合理确定收费水平；

D、第四，防止乱收费。

3、公债管理

（1）公债种类：①按发行地域，分为内债和外债；②按发行机构地位，分为中央公债与地方公债。

（2）公债的三大作用：

A、一是增强政府宏观经济管理能力；

B、二是弥补赤字，维持政府收支平衡；

C、三是为一定时期内的特定公共投资项目筹集资金。

（3）公债管理的内容（环节）——公债设计、公债发行、公债流通与公债偿还（见本书P379）

（4）全球公债管理的新趋势：

A、一是保持一定公债发行规模，防止债务依存度（公债发行额/当年财政支出）偏高，债务风险增大。

B、二是在不助长经济波动的前提下，促使公债利息成本最小化。

C、三是调整债务结构，增大长期公债的比例，延长政府债务。

 

四、公共支出管理

公共支出管理是高度具体化的公共财政管理，是对支出资金进行安排、拨付的具体管理活动。

1、公共支出管理的基本目标和内容

（1）公共支出管理产生的背景（ 20C 70Y）

A、公共组织花费纳税人的钱，并且其规模日益膨胀。

B、政府失败现象以及公共选择理论的发展传播，促使公众审视公共官员使用资金的动机。

（2）公共支出管理的三大职能

A、实现社会资源有效配置

B、公平社会收入

C、稳定宏观经济运行，促进经济增长。

（3）公共支出管理三大主要目标

A、财经纪律（支出控制）

B、根据政策重心配置资源（“战略性”资源配置）

C、良好的运作管理。

（4）公共支出管理的内容（亚洲开发银行对公共支出管理的目标及具体内容的归纳）

方向	子目标	管理内容
实现经济和财政目标方面	①宏观经济稳定 ②有效的预算	①决定总支出水平、财政赤字或盈余的规模以及融资及资金利用的方式。 ②根据资源水平确定支出、在各职能部门内外以及各项目与活动间进行资源配置。
管理目标方面	①财经纪律 ②提高效率 ③项目与工程管理 ④财务披露	①确保预算执行结果与最初估计相一致。 ②在支出过程中实现经济性与效率。 ③使管理者具有一定的运营灵活性，在具体的预算资源范围内实现预期目标 ④向决策者、管理者和公众披露准确的政府财政状况。
符合公共利益要求目标方面	①透明度 ②责任制 ③重视顾客	①按明晰的决策程序进行活动 ②要求责任人在具体规定的质量、成本以及时间范围内提供公共物品与服务 ③政府的行政系统与程序在设计时应致力于满足各顾客群体的需求。
与政治相关目标方面	①政治上的可接受度 ②公众参与	①争取社会对上述目标的认同和各级政府的支持。 ②向公众提供机会，参与特定领域的管理

 

2、公共支出管理两个具体方面——购买性支出管理与转移性支出管理

（1）购买性支出与转移性支出的定义

购买性支出指政府直接进入市场，购买商品或劳务的公共支出，体现政府直接介入资源配置的范围和力度。

转移性支出指政府进行非市场性再分配，单方面拨转给受众的公共支出，体现政府再分配的水平。

（2）购买性支出与转移性支出的范围

A、购买性支出包括政府为履行经济职能用于基本建设的投资性支出、科教文卫支出等社会服务支出以及一般政府服务支出（如行政管理支出和国防支出）。

B、转移性支出包括社会保障支出和财政补贴两种。

（3）政府采购管理、社会保障管理和财政补贴管理

A、政府采购管理

①政府采购（government procurement）指政府机构为履行职责以购买、租赁、委托或雇用等方式获取货物、工程或服务的活动。

②政府采购制度形成于18C西方市场经济国家，我国90Y开始推行政府采购制度，2003年《中华人民共和国政府采购法》生效。

③政府采购主体包括主管机关、采购机关（集中采购机关和分散采购机关）、中介机构和供应商。

④政府采购的两种模式是分散采购和集中采购。前者成本高，效率高；后者成本低，效率低。

⑤政府采购的基本方式有五种：竞争性招标采购、有限竞争性招标采购、竞争性谈判、询价采购、单一来源采购。

B、社会保障支出管理

①社会保障支出是政府向由于各种原因暂时或永久丧失劳动能力、失去工作机会或生活面临贫困的社会成员提供保障基本生活的支出。

②社会保障支出包括社会保险、社会救助、社会福利、社会优抚四大类。

③在我国，社会保障支出由三部分构成：抚恤和社会福利救济支出、行政事业单位离退休支出、社会保障补助支出。

C、财政补贴管理

①财政补贴是政府根据特定需要向企业或个人提供的无偿补助。

②我国财政补贴的五类方式：价格补贴、企业亏损补贴、财政贴息、税收支出（tax expenditure）、其他补贴。

 

第三节 转型期我国公共财政管理的完善

一、我国财政管理体制沿革——由计划型财政管理向公共财政管理的过渡

1、计划型财政管理阶段（1950-1979）

2、计划型财政管理向公共财政管理的过渡阶段（1980“分灶吃饭”-1994分税制-1998公共财政管理）

3、明确导向公共财政管理阶段（1999“收支两条线”）

 

二、目前我国公共财政管理存在的问题

1、第一，公共财政管理尚未得到全社会足够的重视。各级财政管理部门对公共财政管理的内涵理解狭隘，忽视其管理内涵，不能主动进行公共财政管理上的理论创新、制度创新和管理技术创新。

2、第二，预算管理与经济社会发展存在矛盾。在编制方法上“基数法”不能真实反映实际情况；在编制程序上时间明显过晚、短暂。

3、第三，公共收入管理不尽合理。一是税收成本偏高；二是税费种类繁多，没有科学区分；三是公债管理权过度集中。

4、第四，公共支出管理亟待规范。公共支出仍未从竞争性领域退出；政府采购从规范到实施都存在诸多问题。

5、第五，公共财政管理法律制度不健全。旧法需要废止或修订，新法还亟待立法。

 

三、转型期我国公共财政管理的完善

针对当前我国公共财政管理存在的问题，必须强化公共财政管理意识，以以人为本的原则改革财政管理体制，合理划分各级政府的财权和事权，解决地方政府财政职能越位和缺位问题。

1、第一，完善预算管理。改“基数法”为绩效管理。

2、第二，加强公共收入管理。按照市场经济发展要求，完善税收体制，建立体制健全、分配科学、征管有力的公共收入管理制度。

3、第三，改革现行公共支出管理制度。确定公共支出的合理领域和重点，调整公共支出结构。

4、第四，加强对公共财政管理的审计监督——政府会计制度。

5、第五，健全公共财政管理法律制度。做好旧法的废止和修订以及新法的立法工作。

6、第六，注重信息技术在公共财政管理中的运用——“电子政府”，信息化。

7、第七，加强公共财政管理专业人才培养。

 

 

本章重点难点

基本概念：公共财政、公共财政管理、公共预算管理、公共支出管理、政府收费、购买性支出、转移性支出、政府采购、社会保障支出、财政补贴

问题

1、公共财政管理的地位？

2、公共预算管理五种基本模式的理论要点？（尤其是规划－计划－预算模式、零基预算模式及绩效预算模式）

3、简述税收管理的两大核心问题？（熟悉）

4、亚行概括的公共支出管理的目标及具体内容？（熟悉）

5、政府采购的五种基本方式？

6、转轨时期如何完善我国的公共财政管理体制？