C、以事实与价值的区分来区分政策问题与行政问题，从而界定行政学的研究对象与范围；
–政策问题：价值因素居重；
–行政问题：事实居重；
（2）操作定义：
凡用于科学研究的名词定义必须是操作性的，即名词的定义是与实证观察的事实和情况相一致的；
•法定权威的操作定义：
•心理权威的操作定义：
（3）概念工具：
•行政学研究首先要建立的是一系列的概念，作为建立这一学科的理论和原则的工具；
•分析单位：复杂的整体现象包含了各种具体的特殊的层次，每一个层次都有一些基本的分析单位，一个分析单位也就是一个概念；
•西蒙在行政行为的研究上即是以“决策”为基本概念；
–“ 决定” 是分析的基本单位，
–“ 决定前提” 是最小的分析单位；
–“ 决策” 是目前行政行为研究上最流行的概念工具；
（三）、行政决策论
1、行政学研究应以决策研究作为重点
•决策理论的目的即在于为行政学构造一个概念框架体系；
•以决策行为去研究行政的理由：
– 传统行政学讨论都只注意“ 执行” ，即“ 行动” 和“ 做” ，而不注意“ 行动” 或做之前的“ 决策” ；
– 组织中的操作人员非操作人员对组织目标的实现都很重要，都需要做决策；
– 传统行政学对组织的说明过于简化、肤浅而且不切合实际，过分重视权力因素而忽略其他同样重要的因素，而对一个组织状况科学恰当的描述，应是对组织中每一个人做什么以及做决策受到何种影响的描述；
– 所谓好的或正确的行政行为在本质上就是指有效率的行政行为，而决定效率程度最简单的办法就是看看行政组织每一个人决策的理性程度；
– 决策（行政）程序对于完成行政工作十分重要；
2、有限理性与决策准则
（1）、理性的含义：
–理性的一般含义：指非感情的一种计算、思考的心智方法。
–西蒙的理性：用“理性”一词来指一种决策行为方式，即“理性“的决策；
（2）、西蒙的有限理性——行政人假设
a, 传统的客观理性——经济人假设：
•经济人：追求经济利益最大化；
•理性原则：多方案、明确的结果、充分的信息、确定的偏好顺序；
b, 西蒙对客观理性的反驳：
•知识的不完备性，预见未来的困难性以及备选行为范围的有限性，决定了“客观理性”在实际行动中是不存在的；
c, 有限理性与行政人（管理人）假设
•人类行为是介于理性与非理性之间的有限理性；
•应以以”有限理性“为基础的”行政人“取代”经济人“；
•行政人是心理人（有个人的目的、动机、怪癖）与经济人两者的结合，具有有限理性；
（3）、西蒙的行政决策准则：令人满意原则
–由于人是有限理性的行政人，因此，应该用”令人满意的“准则取代”最优化“准则；
–令人满意的准则：在决策时决定一套标准用来说明什么是令人满意的最低程度的备选方案，如果拟选用的备选方案满足了或者超过了所有这些标准，那么这个方案就是令人满意的。
–当按照原定标准寻找不到任何令人满意的备选方案时，就有必要考虑改变原定的标准；
3、行政决策过程
（1 ）、关于决策的含义：
广义的理解：管理就是决策；包含了决定前的调查分析，作决定以及决定作出后的评价等一系列过程；
（2 ）、决策过程的四个阶段：
a. 情报阶段：探查环境，寻求决策条件；
b. 设计活动： 设计、制定和分析可能采取的备选行动方案；
c. 抉择活动：从可供选择的备选方案中选出一个适用的行动方案；
d. 审查活动：对已经作出的抉择进行评价；
4、决策的类型与技术：
（1）、决策类型：
A、程序化决策：用于处理重复出现的例行活动；
B、非程序化决策：处理非重复出现不能以常规处之而又比较重要的非例行问题；
（2）决策技术：
A、程序化决策技术：
•传统的：习惯、及标准化操作程序；
•现代的：数学工具、电子计算机技术
B 、非程序决策技术：
•传统的：判断（经验、直觉和洞察力）、创造性和有条理的思考、培训；
•现代的：探索式解题技术的应用（决策者培训、探索式计算机程序的编制）；
（四）行政组织理论——对巴纳德组织理论的深化和完善
1、关于组织平衡问题的探讨
（1 ）个人参加组织的三个基础：
–因组织目标实现而直接得到的个人报偿；
–与组织规模及其增长紧密相关的、由组织提供的个人诱因；
–与组织规模及其增长无关的、由组织提供的个人诱因；
（2 ）只有能维持贡献对诱因的正差额或至少能维持两者的平衡，个人才能通过组织实现其个人目标，组织也才能继续存在；
2、对组织影响力的探讨
•组织成员的决策会受组织影响，有五种影响力：
（1）权威：
•权威：一种能够用来作出指导他人行动之决定的力量
•权威关系：是上级与下线两个个人之间的关系，
•权威的运用对组织有三种作用：
（2）沟通：
①沟通：是组织中某一成员将某些决定前提传达给另一组织成员。
②沟通的重要性：无沟通则组织就不有影响组织成员的决定；
③沟通的双向性：一方面是将命令、资料、意见等信息传达到决策中心；另一方面是决策中心传达到组织各方面；
④沟通程序（方向）：上行、平行、下行
⑤沟通的种类：
– 正式沟通：组织有意建立的沟通系统；
– 非正式沟通：由组织中各成员之间的社会关系所造成的沟通系统；
（3）训练
①训练的目的：旨在使组织成员自行做出满意决策；
②训练的种类：职前训练、在职训练
③训练对决策的影响作用：决策时可给予受训多的人较大的自由裁量权，并减少上级的监督；
（4）效率准则
①含义：个人应基于效率准则作决策，即达到一定成果应选择机会成本最低的行动；
②与理性准则的关系：
–理性准则：要全盘考虑可能的行动，可能的结果以及整个价值体系；
–效率准则：将复杂现象予以简化后的决策依据，是在决策上接近理性准则的方法，是在简化决策情况下求最大成果；
（5）组织认同（组织忠诚）
①含义：指个人以组织价值代替个人价值作为他决策时的指标（决策时以决策对组织产生何种结果来衡量）。
②种类：一是对组织目的的认同，若目的改变，则不再认同；二是对组织本身的认同，即对组织存在、延续、发展的认同，只要组织存在，不论其从事何目的，均可维持其认同。
③功能：是为实现组织目标之所必须。因为个人只有在认同组织或组织单位的目标时，才有可能作出合理或有效的决策。
④可能造成的困难：目标冲突。个人决策时以该组织单位的价值（目标）为决策依据，当小单位的价值与大单位的价值发生冲突时，会导致行政组织的困难，即目标冲突。
3、对组织设计问题的探讨
（1）关于组织的结构形态
A、要建立或改变组织目标，得到组织的目标体系；；
B、组织应设计成层级结构：上层（非程序化决策层）、中层（程序化决策层）、下层（基本作业层）；
（2）组织的专业分工
A、分工方法与目的：整个决策系统可分成若干彼此相对独立的决策子系统，以分散决策；
B、分工的原则：从信息处理的角度进行，尽量减少子系统之间的依赖性；
（3）组织的工作重心
A、应把组织有限的信息处理能力放在重要的决策任务上；
B、“控制注意力原则”：有效地利用组织的“注意力资源”，
– 合理设计组织边界（分界面），使之有选择的注意和吸收那些为组织的长期战略决策所必须的信息；
– 组织的上层机构必须设计如何安排议事日程的规则，用来区分紧迫的决策任务与期限较为灵活的决策任务；
（4）组织的权力配置：合理集权与分权
A、集权的利弊：
• 利：a.
保证各种作业活动的协调；b.
利于发挥决策才能；c.
利于明确责任; d.
利于克服门户之见；
• 弊：a.
决策者负担过重，无法集中时间和精力考虑重要决策问题；b.
易于导致决策过程重复，下级人员无所作为；c.
易于导致信息沟通网络的扩张和繁忙进而造成决策费用增加; d.
易于造成” 下情不上达“ 致使决策脱离实际；
B、分权的必要性与适当性：
• 个人认识能力有限，有必要让各单位和各级管理人员参加重大决策；
• 分权要适当：不能绝对分权，因为业务组织活动是集团活动，要顺利实现组织目标，必须有一定的集中协调机制；
（5）观点归纳：
A、应把组织的整体结构设计成层级结构；
B、必须注意组织结构纵横两个方面的专业化分工，认真设计有关的信息沟通网络；
C、必须应用“控制注意力”原则，有效地利用组织的“注意力资源”，把管理者亲自处理的决策任务限制在一定的范围，使工作任务适合管理者有限的时间和精力；
D、应当正确地处理好集权与分权的关系，要根据实际情况把一部分容易受“门户之见”影响的决策集中起来，交给一个适合的特定部门或单位制定，而对于基层情况不易上达的某些具体决策工作则应交给基层或中层机构制定。

三、简评：西蒙的行政学思想对于行政学研究有着巨大贡献
1、其提出的研究方法论开启了行政学研究的新时代：即以科学化的概念、实证的研究方法来取代充满含混的命题与教条化陈述的传统行政学；
2、广泛引用了心理学、社会学等其他学科的研究成果开拓了行政学研究的新视野。
3、提出了新的研究途径：决策研究已经成为今天公共行政研究的主流。

十二-----十五
第十二讲：沃尔多综合折衷行政观
一、生平与著述
德怀特•沃尔多，美国著名公共行政学术史学家；
求学：文学学士、政治学硕士、博士；
职业：大学讲师、教授、政府官员，以及对公共行政的学术组织工作；
其行政思想的焦点：对各家行政学思想的看法与评论
二、沃尔多行政思想的主要内容
（一）、对传统行政学的评论
1、分析归纳了传统行政学的一般特点：
（1） 坚守政治-行政两分法；
（2）一般管理取向；
（3）通过科学分析来寻找一般原则；
（4）强调行政活动的集权化；
（5）对“民主”价值的基本承诺；
2、分析了传统行政学的思想框架与哲学基础：
（1）传统行政学的价值取向在于“有效地接受并支持现在的政治秩序”（个人主义、实利主义、平等等等）
（2）传统行政学的思想框架包括：民主使命感、信赖基本规律、信奉进步论与循序渐进论、相信能够据以成立“民主统治阶级”的专门知识；
（3）传统行政学的哲学基础包括：实用主义、功利主义、与实证主义。
3、对韦伯官僚制理论的评论
充分肯定官僚制理论，认为韦伯对官僚制的阐述与其所时代很合拍。
4、对传统行政学的批判：
（1）政治行政两分法是不恰当不可取的（不能解决民主制与官僚制的冲突，不能解决价值问题）；
（2）范式批判：其理性主义倾向过分强调组织之间的共性或所谓的原则；
（3）批评传统行政学家的“ 科学” 主张：怀疑发展一门行政科学的  可能性，但科学思想仍然是有益和必要的
（4 ）反对传统行政学家过于重视效率的做法；
（二）、沃尔多对当代公共行政学的评论与看法
1、分析了组织理论发展的三个阶段：
第一阶段：传统的组织理论；
第二阶段：新传统组织理论；
第三阶段：现代组织理论（决策理论、人本主义观、科学管理说）；
2、对比较公共行政的评论；
比较公共行政学所运用的理论模型与实地研究证据之间尚存在距离，其前途有待于实现；
3、对公共政策的评论；
公共政策中的案例研究方法对于研究和学习公共行政具有潜在的用途，但却不是唯一的研究和学习公共行政的手段；
4、对新公共行政学的评论；
•虽然新公共行政学的反组织的态度有一定道理，但也是不公正、不合逻辑与不现实的，因为多数创新的技术与方法都是在官僚制组织中产生的，它曾经也处在一个变革的时代；
•新公共行政学尚未出现任何新的综合性思想可以取代传统的思想；
（三）、沃尔多本人的公共行政研究领域
1、历史与公共行政：
从历史中寻找“洞见、假设、与科学结论”
2、官僚制与民主：
官僚制与民主的冲突是我们这个时代的中心问题；（官僚制与民主确有一些相抵触的特点：等级制与平等，纪律监督与自由，等等）；但两者并非完全不相容：两者之间应该寻求融合（如建立在能力与专长之上的普遍标准与机会）
3、公共行政与政治
•政治与行政不是可以分离的领域，而是相关领域甚至统一领域；
•应该将经济理性、政治理性以及社会理性的概念同正在发挥重要作用的“公共利益”概念结合起来，以免使公共行政失去道德意味并进而退化成纯粹的“政府行政”；
4、道德与公共行政
•公共行政不应该为了寻求效率而只关心技术与科学问题而回避价值和道德问题
•公共行政既是一种伦理道德也是一种意识形态；
•行政理论必须包含道德学说，自觉研究价值观并用之指引经验研究的方向；
5、逻辑实证主义与公共行政
•事实与价值的区分只能是逻辑上的，实践中两者紧密相连，而逻辑实证主义却将价值问题置之不顾，因为不是一种很有用的分析方法；
•逻辑实证主义导致了一种不成熟的技术取向：即把公共行政视为实现外部界定目标的一种工具，放弃了人类经验领域（审美、道德和形而上学）进而让“理性”为“非理性服务”；
•因此，需要对价值观念进行自我认识与批评，应在“科学性”与“规范性”之间达到一种妥协；
6、科学与公共行政：对公共行政之科学性的怀疑
（1）若就狭义的“科学”概念而言，他不相信存在或可能存在一门公共行政科学；
狭义科学观：科学是为“ 经验‘ 实在’ 同假设和定律‘ 安排’ 在一起的高度抽象的系统化概念以及按照规定的方法论原则获得的合法化知识” ）；
（2）广义上：包括公共行政在内的社会科学都具有科学性；
广义科学观：科学只不过是导致“ 对具体变化进行控制” 的知识而已）。
7、公共行政：学科、专业和事业
（1）学科地位：一门应用科学；
①与政治学的关系：不仅仅是政治学的子学科（因为政治学未能为公共行政提供一种认识和培育环境）
②与管理学的关系：不应归属于“ 一般” 管理学派：因为行政的价值观以及行政的技术和方法都不能普遍化，它需要一种特异的技术和有特色的哲学）
（2）一种专业：公共行政应该由一个学科发展成为在大学拥有一个独立的专业学院的专业。
（3）一种事业：一种包括许多方面的思想、观点和方法论的事业，具体折衷性、实验性与开放性。
8、公共行政与未来
•公共行政应该探讨由于未来社会变更所引出的一系列的问题：如更少官僚制色彩，更具国际性的新的组织形式和管理风格；
•由此，公共行政必须变革与转型：公共行政的决策必然会是一个由政策判断、工具判断、法律判断和道德判断组成的联合体，具有多元论的特点（哲学、学科、方法论上）；
两种方案
（1）集权主义的方案：
将政府完全一体化并占据支配地位，公共道德与私人道德加以调和；
（2）无政府主义的方案：更为可取
•多重性特点：包含分散的、复杂的经济-社会-政治制度，这些制度对公共道德的理解是多元（歧义）的，
•主权国家被解散而且其明显垂直型权威结构被复杂的、契约性的、非正式的水平关系所取代。
三、简评：
主要不是一个创造者，而是一个评论家；
1、贡献性：
（1）其自身研究，提出了许多有启发意义的真知灼见，
（2）其评论：大体中肯和合乎事实，有助于大家更好了解和理解传统与当代公共行政，
2 、局限性：
（1）其自身研究，缺乏一个统一的中心主题、一个系统的理论体系以及明确的结论；
（2）其评论，对公共行政研究及其结论持矛盾和犹疑心态，散布了一种悲观与怀疑情绪，建设性不够。

第十三讲：里格斯的行政生态学说
一、生平与著述
美国当代著名行政学家；
比较行政学与行政生态学创始人；
代表性著作：
•《农业社会与工业社会——建立比较行政的类型》，1
•《行政生态学》，1961年；
•《公共行政比较研究趋势》，1962年；
•《发展中国家的行政：棱柱型社会的理论》，1965年；
•《泰国：一个官僚政体的现代化》，1965；
•《发展行政的新领域》，1971年；
•《重访棱柱型社会》，1973；
二、里格行政生态学说的主要内容
（一）行政生态观：
1、行政生态方法的必要性：
①“在现代过渡社会里，一直有一种建立正式的政治行政制度的趋势，但这些制度却仍然只是一些形式主义的制度。有效的行为绝大部分仍取决于传统的结构和压力，如家族、宗教以及一些继续存在的社会和经济领域。因此，只有以生态学的观点——亦即从非行政的因素去观察，才能了解这些国家的政治与行政”。
②要了解一个国家的公共行政，不应该仅仅局限于行政系统本身，而应跳出行政系统，从社会这个大系统来考察，即考察一个行政与该国社会环境的关系；
2、行政生态学的含义：研究“自然以及人类文化环境与公共政策运行之间的相互影响情形”的一门行政学分支学科；
3、行政生态学的研究范围：
•探讨各国所特有的社会文化及历史等诸因素是如何影响并塑造该国的公共行政；
•研究各国的公共行政又如何影响该国的社会变迁与发展；
（二）与三种基本社会形态相对应的三种行政模式
1、农业社会的行政模式——融合型行政模式
特点：
（1 ）以农业生产力为经济基础；
（2 ）土地的分配与管理是政府的最重要事务；
（3 ）官僚的职位重于行政政策；
（4 ）家族与亲族主义的行政风范；
（5 ）世卿世禄制度；
（6 ）政治与行政不分，权力来源于君主，行政官吏在政治经济上都是特权阶层；
（7 ）政府与民众沟通少，同一阶级间交往也受空间限制；
（8 ）行政活动以地域或土地为基础，行政的主要问题是维持行政的一致和统一。
2、工业社会的行政模式——衍射型行政模式
特点：
（1 ）自由经济或前苏联式的管制经济为经济基础；
（2 ）民众与政府关系密切，有影响政府决策的渠道；
（3 ）平等主义的行政风范，成就导向与对事不对人的原则；
（4 ）高度的社会流动，发达的沟通渠道；
（5 ）政府职能明确，各行政机构分工精细，各司其职，讲求行政效率与科学性；
（6 ）行政的主要问题是谋求专业化基础上的协调与统一；
3、过渡社会的行政模式——棱柱型行政模式
特点：
（1）异质性：
–一个社会在同一时间里，同时存在着不同的制度、行为与观点，而多元社会、多元经济、多元价值导致公共行政的多元性也即异质性特点；
（2）重叠性：
–指行政机构的重叠现象，即行政机构不一定产生其应当功能，
–行政行为往往受非行政标准所主宰，而非由行政标准决定；
–行政任务往往由非行政机构来完成；
（3）形式主义：指政府所制定的政策和法令不能付诸实施，形同虚设，徒有虚名。
危害：
•造成行政权威合法性危机；
•损害行政行为的效率和品质；
•行政政治化；
•成就取向有限，专为文凭而考试；
（三）对五种行政生态要素的分析
1、经济要素与公共行政
（1）“市场—企业”结构及其对公共行政的影响
价值规律与市场原则：等价交换，功利、理性，契约自由，专业化，职业化，公开，竞争这一切都影响着公共行政；
（2）互惠—重配结构及其对公共行政的影响
互惠：纳贡，以物易物，互补不足；由政治权威进行经济分配，在互中完成社会财富的重配
对行政的影响：一元结构：不能清楚地划分政治制度行政制度；
（3）“集市—有限市场”结构及其对公共行政的影响
有限的市场经济——价格不可决：社会经济并未完全商品化，仍受政治、宗教以及个人地位等因素的影响，
对公共行政的影响：在确定行政职务、荣誉、薪水时，市场、身份同时在起作用；
2、社会因素及其公共行政的影响
（1）工业社会中，代表着不同社会利益的各种功能性社团对行政的影响很大；
社区：汇聚和表达问题，确认问题及其优先顺序，拟定政策，执行政策
（2）传统与过渡社会中，家庭对行政影响很大；
行政行为常为显赫家庭所左右，受其制约，家族利益远比公共利益优先，导致裙带之风，结党营私，行政封闭效率低下；
3、沟通网络与公共行政
•沟通网络：社会文化水平、使用语言的状况，社会舆论的力量，以及通讯和交通的状况等使整个社会相互沟通的手段。
•动员：指全社会的人口参加庞大的沟通网络的程度；
•同化：指社会普通民众和精英分子共享同一 符号，认同于同一 基本价值与目标的程度；
•一元化社会：高度动员与同化的社会 ；利于行政与公众间的沟通
•多元化社会：低度动员与同化社会；不利于行政与公众间的沟通；
–限制行政机关对于公众利益的聚合与表达范围；会抵消加强政府责任和对公意尊重的努力；妨害政府制定政策、执行法令的功能；
4、符号系统与公共行政
指包括政治神话、政治准则、政治法典在内的的一整套政治符号系统；
①政治神话：指“用以表明主权的最后源泉、人之天性与命运、人的权利义务及主要关系等方面的信念。
②政治准则：指一套决定政府结构以及统治者的选择方式及其应承担的职责等方面的规则；
③政治法典：指将”政治准则“进一步具体化、规范化的各种法律制度；
对公共行政的影响：由符号系统所提供的”共同意识“是形成行政权威所不可缺少的东西。
5、政治构架与公共行政
政治与行政是两种不同的政府功能，这两种功能之间存在着一种“ 功能依存关系”
（1）传统社会中政治构架对公共行政的影响：
A、政治权力与行政权力合而为一：官僚政治：政客与官僚之间无明确区分，专横独断，为所欲为
B、公共权力幅度有限，行政效率低下；
（2）现代社会中政治构架对公共行政的影响：
行政从属于政治，受非官僚权力的制约，行政效率较高；
三、简评：
1、贡献性与意义
（1）研究方法上创新：
–比较（国别，制度）的方法；
–生态的方法
（2）提出的三种行政模式具有一定的解释性；
（3）提出的五种行政生态因素奠定了行政环境分析的大体框架；
（4）意义：有助于更好地了解和理解不同国家不同时期公共行政现象及其问题；其注重行政环境分析的观点为我们提出一条不同以往的解决行政问题的思路：即可从改变外部环境入手解释行政问题