重点题 8：完善国家宏观调控体系，提高宏观调控水平
八、联系近两年出现的房价一路飘升、商业贿赂等不正常的经济现象，分析说明国家
在加强其他措施予以打击、调节的同时，加强宏观调控也具有特别重要的意义。
【考点背景透析】
宏观调控是社会主义市场经济体的重要调控体系，在社会经济发展中有极其重要的作
用，我们要发挥这一调控体系的作用，避免经济发展出现大的波折。近几年，我国经济发展
中由于供给不平衡、炒作等原因而在房地产行业、能源等行业出现了供需严重不平衡，房价
一路飘升、煤价攀升的同时，也出现了炒房团、炒煤团，以及各个行业里（如医药等）的都
存在的商业贿赂等现象，严重影响了社会经济的正常发展。这需要国家运用行政手段、法律
手段予以整治、打击的同时，更要运用宏观调控的手段予以调节，以保证经济社会的正常发
展。
【相关资料精粹】
相关材料 1：宏观调控的必要性
（1）现代市场经济的运行，是充分发挥市场机制作用和政府宏观调控的有机结合。加
强和改善宏观调控，是社会化大生产的客观要求；是发展社会主义公有制的客观要求；也是
建立社会主义市场经济体制的客观要求。
（2）由于单纯的市场机制调节存在着自身的弱点和消极作用，具有自发性、盲目性和
滞后性等明显的缺陷， 它往往既不能从整体上实现社会资源的合理配置，也不能达到社会主
义基本制度所要求的共同富裕。因此，发展社会主义市场经济，必须加强和改善政府的宏观
调控。
（3）充分发挥市场的作用和加强宏观调控，都是建立社会主义市场经济体制的基本内
容。二者缺一不可，不能把它们割裂甚至对立起来。
相关材料 2：宏观调控的主要目标
（1）保持社会总供给与社会总需求的基本平衡，是市场经济条件下宏观调控的基本目
标和首要任务。总量平衡必须建立在结构合理的基础上。为了保持社会总供给和总需求的基
本平衡，就必须调整和优化经济结构。结构合理了，总量平衡了，才能使国民经济持续、快
速、 健康发展， 从而推动经济和社会的全面进步。 保持社会总供给与社会总需求的基本平衡，
意味着要对社会经济运行过程中的不平衡状态进行干预和调节。例如，坚决抑制通货膨胀，
扩大内需、解决市场疲软、通货紧缩的问题，都是为了重新恢复社会总供给与社会总需求的
基本平衡。
（2）根据目前我国改革和经济发展的现实状况，中央进一步指出：①现阶段要把促进
经济增长、增加就业、稳定物价、保持国际收支平衡作为宏观调控的主要目标。②要把扩大
内需作为我国经济发展长期的、基本的立足点，坚持扩大国内需求的方针，根据形势发展的
需要，实施相应的宏观经济政策。③要调整投资和消费的关系，逐步提高消费在国内生产总
值中的比重。
相关材料 3：完善国家宏观调控体系，提高宏观调控水平
（1）社会主义市场经济条件下政府宏观调控的顺利展开，要依托于有效的宏观调控体
系。国民经济和社会发展战略、国家经济发展计划、宏观经济政策等相互配合，构成我国社
会主义市场经济中宏观调控体系的基本内容。通过深化各项改革， 逐步完善这一宏观调控体
系，是保证政府宏观调控的有效性的必要条件。
（2）社会主义市场经济中的宏观调控是借助于各种宏观调控手段来进行的。宏观调控
手段包括计划手段、经济手段、法律手段和行政手段。其中，经济手段和法律手段是市场经
济条件下宏观调控的主要手段。
（3）用经济手段调节经济主要是指：①由政府制定并贯彻实施各种宏观经济政策；②
综合运用各种经济杠杆来具体落实这些政策。
（4）用法律手段调节经济主要是指：围绕着市场制度和规则的建设，进行必要的立法
和执法，目的是维护公平竞争的市场秩序。
（5）社会主义市场经济条件下宏观调控的目标和任务，需要通过制定和贯彻各项宏观
经济政策来加以实现。宏观经济政策主要包括：财政政策、货币政策、产业政策、收入分配
政策等。其中，财政政策和货币政策最为重要，其他各项宏观经济政策的实施，都要依托于
财政政策和货币政策的运用。
（6）为了进一步完善政府的宏观调控体系，健全宏观调控手段，提高我们宏观调控的
水平，中央强调，一是必须进一步深化财政、税收、金融和投资体制改革；二是要注意对症
下药，即根据宏观经济形势的变化，不断调整各项宏观经济政策；三是在具体实施时，要注
意区别对待，掌握控制好各项宏观经济政策和经济杠杆实施的力度。
相关材料 4：房价暴涨祸害无穷
1．房价暴涨祸害无穷
房价一路狂奔的姿态， 不仅背离房地产宏观调控的初衷，也急剧提升了中国金融系统的
整体风险。而后者则是中央政府的最大隐忧。
央行副行长吴晓灵提供的权威数据显示： 截至 2005 年底，房地产贷款超过了3 万亿元。
而根据安永会计师事务所的地产和银行不良贷款专家潘泰博的研究， 隐藏在我国银行的地产
类不良贷款已经达到了 5250 亿元人民币，这还不包括以其它贷款形式流向房地产企业的隐
性部分。
北京大学蔡志洲先生概括了房价过快上涨的四大“挤出效应” ，即抑制居民其他消费、
加剧收入不公、浪费社会资源、影响农村剩余劳动力稳定转移。
2005 年 4 月披露的一份由上海团市委编写的《上海青年调查报告》显示：住房问题已
经上升为上海青年心目中最为关心的问题。对于那些尚未购房的人来说，飞涨的房价已经构
成了一次灾难性的通货膨胀，使他们的实际购买力严重贬值。
正是出于这样一种忧患，中央政府才一再升高房地产的预警分贝，并在“老国八条”
中将房地产带来的“金融风险”放在第一醒目的位置。房地产可以带动 57 个产业，在拉动
中国经济增长中居功厥伟，但当它潜在成本开始超出甚至远远超出这个收益的时候， 房地产
就可能变为一剂饮鸩止渴的毒药。
2．新国六条还需配套措施
（1） “国六条”主要内容：
①切实调整住房供应结构。②进一步发挥税收、信贷、土地政策的调节作用。③合理控
制城市房屋拆迁规模和进度。④进一步整顿和规范房地产市场秩序。⑤加快城镇廉租住房制
度建设。⑥完善房地产统计和信息披露制度。
（2）新国六条还需配套措施
无论房价如何扭曲，最终总是取决于市场供求，哪怕这种供求是扭曲的。因此，对房价
是否合理的争论，应该转移到对房价形成机制是否合理上来。而梳理房价形成机制，政府责
无旁贷。从“国六条”的内容来看，和“国八条”有一定的连续性，对如何深化“国六条” ，
有十点政策建议。
第一、落实农民对土地使用权的保护机制，允许宅基地和集体用地直接入市。
从 2004 年至今，每年土地出让金都超过了 5500 亿元，这大约是农民每年纯收入的 2
倍。回顾土地征用的变化，1999 年前后，政府国土部门扮演的角色，已经从农民和占地者
之间进行协调的“协议征地” ，变成了地方出面直接征地的“公告征地” ，对农民土地使用权
形同虚设，因此，有必要通过《农村土地承包法》和《物权法》，使得宅基地和农村集体用
地的出让，能以自然村为单位，由农民作为土地使用权的出让方直接入市。
第二、建立“土地基金制” ，使得各级政府和被拆迁征地者之间形成合理的利益制衡机
制。
目前房地产行业的快速膨胀，和土地出让的无序密切相关。土地出让收益金已经成为地
方政府财政收入的重要来源，也使得政府在征地、供地方面的行为短期化，因此有必要建立
土地出让收益金的基金制度。其一，通过土地基金，使得当前土地出让收益的大部分被纳入
到基金账户， 以防范当届地方官员无节制出让土地以获取一次性非税收入， 给继任政府造成
困难的局面。其二，通过土地基金，实现中央和地方政府在土地出让收益分配方面的合理分
享，中央建设用地项目的征地款项可以通过该基金账户列支，减轻地方财政负担。其三，通
过土地基金，实现对农村建设和农民征迁安置的持续投入。
第三、重新界定土地储备中心的功能，打破地方政府对土地一级市场的垄断。
地方政府通过土地储备中心，实施征地、开发和出让，主要是依据 2001 年 5 月国务院
的 15 号文而确立的,这决定了地方政府对土地一级市场的高度垄断， 以及对公益征地名义的
滥用。目前，土地储备中心取得信贷支持，无论是通过使用土地使用权作为质押品，还是通
过地方政府担保，都有违背《担保法》和《贷款通则》的嫌疑。地方政府的征地动机不能被
滥用，各级土地储备中心的土地储备重点应转向基本建设用地和工业项目用地的储备整理。
第四、差别性的按揭首付制度，通过金融手段推动商品房供给结构的调整。
根据“国六条” ，目前商品房的供应结构仍然有待调整，尤其是需要通过政策引导，促
使中低价位的、较小户型的商品房的供应。对不同区域和不同物业类型，采取差别性的按揭
首付制度安排，可以达到结构调整的目的。房价上涨相对偏快的区域，以及别墅、高档商住
楼的首付比率可以高一些。而房价上涨相对合理，以及中低价住宅的首付比率可以低一些。
值得一提的是，这种差别性首付政策，和改善按揭贷款质量无关。如果从房地产行业可以有
效吸收市场过剩的流动性角度观察，这对金融稳定是有益处的。
第五、把对经济适用房和廉租房的建设，作为考核地方政府的政绩指标。
近年来，经济适用房和廉租房建设的情况并不乐观。例如 2005 年经济适用房的投资额
仅为 565 亿元，同比下降 6.8%，占房地产开发投资比重为 3.6%，该占比为 6 年以来的最低。
而解决中低收入阶层的住房需求，不仅需要通过市场，更需要通过政府来解决。考虑到政府
和市场的分工，如果单纯针对开发商制定量化的商品房开发要求， 不如上级政府对下级政府
制定量化的经济适用房和廉租房开发要求， 可以针对这两类住房的投资额和开发面积分别制
定量化要求，促使这两类住房的投资回升到占全部房地产投资的 8%~10%的水平。但更为有
效的措施，是促使地方政府在公共产品和服务供给在空间上的均好性，这种政策措施可能较
之“量化手段”更为有效。
第六、推动房改过程中形成的存量房的商品化过程，活跃二手房交易。
如果能够有效分流对商品房新房的需求，那么房价的上涨压力就能得到较为明显的释
放。从房改至今，已经形成了相当可观的存量房规模。目前这批房改房不能进入住房二级市
场的原因是多方面的，包括原单位优先回购、补缴土地价款等，这些限制房改房进入交易市
场的因素有些是合理的，有些则可以通过经济补偿手段有效化解。我的建议是，各级政府可
以考虑进一步推动房改房的“商品房化”进程，尽量放宽对房改房的交易限制，通过活跃二
手房交易平抑房价。
第七、形成多层次的住房供求市场，引导理性的住房消费观念。
目前房地产价格形成机制扭曲的根源，应从供求两方面来分析。不仅仅在于地方政府和
开发商，也在于消费者的住房投资和消费是否理性。需要说明的是，目前由拆迁引起的所谓
被动型房地产需求已经不再是市场需求的主流。因此加息不如提高首付，提高首付不如形成
多层次住房需求。目前自有住房率接近 80%，城乡居民人均居住面积均有大幅度提升。在
这样的背景下，以理性的舆论氛围，引导不同收入阶层、不同就业年限阶层形成理性的住房
投资和需求，形成从廉租房、租房、购买部分产权房和二手房，购买新房乃至高档商品房等
等多层次的商品房需求阶梯，并适当延长商品房从购买进入转让的时间限制，这可以避免绝
大部分住房需求集中在新房市场，追求“一次性到位”的盲目消费。
第八、规范外资进入房地产开发和交易市场的投资行为。
从我们所做的外资进入房地产投资报告来看，目前外资在开发环节的比重不超过 15%，
在销售环节的比重不超过 25%，但其在中国房地产市场中的作用日益重要。外资在房地产
行业的投资不仅有可能带来资本流动逆转的风险， 也对国内房地产金融业务直接产生替代效
应。从外资对房地产行业的准入政策来看，中国是目前全球为数不多的、对境外机构和个人
投资开发和销售环节没有重大限制的国家。国际货币基金组织(IMF)《2003 年各国汇兑安排
与汇兑限制》显示：187 个国家当中,137 个国家对非居民投资房地产有各种限制。 目前看来，
中国房地产行业似乎呈现出早熟和过度开放的迹象， 因此有必要有针对性地规范外资进入房
地产开发和交易市场的投资行为。
第九、改革公积金管理制度，建立以商业银行托管制度为核心的公积金制度。
目前，公积金的管理和运作是通过分散的、非专业化的各地公积金管理中心来进行的，
这种管理方式是相当昂贵的。一则公积金管理中心的人员构成缺乏丰富的金融专业技能，二
则公积金的分散也带来了投资运作的难度和挪用的可能性。从金融制度安排来看，个人的公
积金账户完全可以委托国有商业银行或者股份制银行， 通过托管方式来提高运作效率并显著
降低运作成本。集中托管式的公积金管理， 使得具有闲置性的公积金能够通过专业化的金融
机构进行有效投资，也使得城镇居民申请公积金贷款，或者公积金/商业按揭组合贷款更为
便捷有效。
第十、强化政府职能部门信息披露的严肃性、专业性和全面性。
目前房地产市场的信息泡沫，对行业的健康发展也有相当大的负面影响。例如，目前包
括各级统计局、发改委、建委等均公布各自的房地产统计信息，并且差异极大，这造成了相
当大的混乱。以房价变动而言，有的部门以销售收入与销售面积之比计算平均房价的变动，
有的部门则按当年房价增量与上年房价的比值来计算，有的运用均价，有的运用抽样价。对
住房空置率、房价收入比等的争议也同样普遍存在。因此，政府部门应该形成协调和沟通机
制，并根据《统计法》的要求，由统计调查部门统一发布区域或者全国的房地产行业信息。
在披露相关数据的同时，还应该披露数据的统计抽样过程，增强其专业性和全面性。
【命题视角点拨】
宏观调控前几年已经考过，今年考生还要关注。本题主要是以材料题的形式出现，在分
析回答问题时，除过考虑宏观调控的知识以外，考生也要兼顾规范市场秩序的相关知识以及
法律的手段和必要的行政手段，将相关因素都考虑进去，力求使问题回答得圆满些。