农村小型水利产权制度改革的调查与思考

农村小型水利产权制度改革的调查与思考
　　
　　x县是一个农业大县，也是一个水利大县。全县共有水利工程7.9万处，其中双牌大型灌区1处，中型电灌站2座，小一型水库30座，小二型水库178座，小型河坝167座，大小山塘7万余口，总蓄引提水量4.6亿立方米，有效灌溉面积56万亩，旱涝保收面积49万亩，形成了以四大灌区为主，大、中、小并举，渠库站相结合的水利工程灌溉体系，为全县工农业的增产增收及县域经济的发展作出了重大贡献。但由于我县水利工程大多始建于二十世纪五、六十年代，经过30多年的连续运行，水利工程的病险隐患日趋严重，灌溉效益逐年下降，尤其是农村税费改革后，小型水利设施建设资金难以筹集，现行农村小型水利设施的产权制度越来越不适应生产力发展的需要。为尽快建立与社会主义市场经济相适应的水利工程产权制度，促进水资源的可持续利用，充分发挥农村小型水利工程的经济效益、社会效益和生态效益，使水利工程成为推进社会主义新农村建设的生力军，我们成立了一个课题组，对全县的水利工程进行了深入的调研，并引发了一些思考。
　　一、我县小型水利工程在产权制度上存在的问题及原因
　　（一）产权不清晰，责任主体不明确
　　1、农村小型水利设施产权界定不清。我县水利设施财产所有制性质多次变动，资产底数长期不清，所有权模糊，资产关系紊乱，给产权界定造成很大的困难，水利工程一直存在“产权不清、责任不明、难以为继”的问题。⑴国家投资兴建的水利设施产权界定不清。二十世纪五、六十年代，为尽快改变落后的农业生产力，解决广大人民群众的温饱问题，各级政府发动广大人民群众，把大量的人力、物力、财力集中使用到水利建设上来，开展了波澜壮阔的农田水利基本建设，建成了一大批以灌溉工程为重点的水利设施，我县的大多数水利工程就是在这一时期建成的。这些工程绝大部分是公有制形式，即国家所有制和集体所有制，因为把集体所有制看作是全民所有制的过渡形式，所以国家所有制和集体所有制界限不清。几十年来，虽然进行了改革，但总体上看改革的步伐缓慢，与社会主义市场经济体制的建立还很不适应，人们常说的“所有者缺位、产权不清、责任不明”就是这种体制的集中表现。⑵国家和集体共同投资兴建的水利设施产权界定不清。国家和集体共同投资兴建的水利设施，由于国家和集体的投资额难确定、土地使用权作价难确定、农民的投工投劳难评估，产权关系往往界定含混，常常导致承包过程中责任不清，有的“包盈不包亏”，有的“大锅饭”，造成人力、财力、物力资源的严重浪费。⑶以集体投资为主兴建的水利设施产权界定不清。小型水库、灌区、机电井、塘坝等农村小型水利工程大部分由群众投工投劳、集体投资兴建，属于集体所有制。从我县来看，有些小型水利设施由几家农户管理，有些由村民小组管理，有些是村集体管理，但大多所有权和责任主体不明确，特别是处于瘫痪半瘫痪状态的工程更是无人问津。在经营管理方式上也没有统一的管理和维护规则，更没有维修养护的硬性规定。
　　2、农村小型水利设施责任主体不明。农村小型水利设施的建设、使用、管理、维护，理应有一个明确的责任主体。但实际上目前绝大多数的小型水利工程的主体并不明确。⑴国家作为责任主体太抽象。我县的很多水利工程由国家投资兴建，分别由水利部门、镇、村或农户管理使用，大多数工程国家既没有体现所有权，又没有行使管理权，国家作为责任主体的地位太抽象。同时，这些水利设施工程小、分布散，国家很难承担工程的整修和维护费用，而广大村民认为是国家财产应由国家承担维护费用，难免出现放公家水灌私家田、重使用轻维护的局面，导致这些工程有人用无人管，有人受益无人担责。⑵政府机关不够重视。进入新世纪以来，党中央采取多种措施减轻农民负担，包括取消农村主要用于水利建设的劳动积累工。但是，大部分乡镇不能正确把握政策，认为取消农民的劳动积累工就是不再搞农村水利，或者产生怕苦畏难情绪，不想搞农村水利，因而对农田水利基本建设有所放松，领导不力，发动不够，投入不足，农田水利正面临滑坡的危险。近几年全县20个镇通过“一事一议”筹集资金用于水利建设的村不足30，有些村尽管收取了“一事一议”资金，但每人5-15元的标准，全村筹资往往不足1万元，根本解决不了水利资金短缺的“瓶颈”，小型农村水利基本上处于“吃老本”状态，难以支撑农业的进一步发展，也不利于水资源的可持续利用。⑶群众缺乏自觉性。实行家庭联产责任制，农户实行一家一户分散的小生产模式，在一定程度上给农村公益设施的建设和维护带来了一系列弊端。一是农民经营土地面积小，改善农田水利设施条件的决心不大，能力有限。二是农民的组织化程度低。没有哪一家农户能够很好地把农民组织起来，让农民出资共同改善水利设施，即使一些有这个愿望的农业大户、中介组织和合作经济组织，因为做农民的思想工作难度大，也不得不中途放弃