关于建立科学有效的权力制约和协调机制的调查研究

党的十八届三中全会《决定》提出，要形成科学有效的权力制约和协调机制。这是党提高执政能力、巩固执政地位、完成执政使命的重要保证，也是建设廉洁政治，实现干部清正、政府清廉、政治清明的根本保证，进一步表明了权力运行机制建设的重要性和紧迫性，并从顶层设计的高度指明了改革的方向和要求，对于我们深化政治体系改革，着力规范权力行使，从源头上防治腐败，保证人民赋予的权力真正用来为人民谋利益意义重大。日前，我市组成调研组，围绕建立科学有效的权力制约和协调机制这一课题，进行了广泛深入的调查研究。调研期间，在两县五区、多家市直单位，组织问卷调查，参加人员464人。召开座谈会，分别与纪检监察、组织人事、经济管理、软环境建设等部门负责同志和部分乡镇负责同志80名同志进行座谈。调研中，同志们畅所欲言，提出了很好的意见建议，启发我们深入思考、认真研究。

一、权力制约和协调机制的现状

通过调研我们感到，近年来，特别是党的十八大以来，**市在权力制约和协调机制建设上进行了一些初步探索，效果是明显的，主要表现在以下几个方面。

一是市委高度重视对权力的制约和监督工作。近年来，**市委高度重视权力制约和协调机制的建设，努力把权力关进制度的笼子里，先后制定出台党政领导干部约谈办法、党政正职管理监督办法、领导干部重要情况报告、领导干部个人有关事项报告抽查核实联系工作机制、干部监督工作联席会议、经济责任审计工作联席会议等项制度，在建立和完善权力制约和协调机制上发挥了积极作用。调研中，干部群众对这几项制度的满意率达到85%。

二是各级领导干部的决策权得到有效制约。**市委注重党的民主集中制建设，加强对“一把手”权力使用的管理和制约，防止权力被“滥用”。问卷调查中，针对“你单位领导班子开会研究重大问题和重大工程项目时，一般情况下主要领导表态顺序是怎样的？”一问，回答“主要领导第一个表态”的仅占7.1%。绝大多数的领导干部对“三重一大”（重大决策、重大项目、重要干部与大额资金使用）事项进行决策时，能按照民主集中制的原则程序进行民主决策。

三是干部群众关心权力制约和协调机制建设的意识明显增强。座谈和问卷显示，多数基层同志期盼早日出台科学有效的权力运行制约和协调机制。58%的同志认为当前在党务公开、政务公开、重大工程建设、领导干部责任追究等方面的监督制约还存在一定的漏洞。70%的同志就加强“一把手”监督、科学配置权力、明晰权力界限方面提出了很好的意见建议。

但要看到，当前在权力运行制约和协调机制上，还存在一些不相适应、不够完善的地方，突出表现在以下几个方面：

一是“一言堂”和“一家独大”现象还比较严重。调研中，不少基层同志反映，现在“一把手”权力过度集中的问题，在有些地方和领域还没有得到很好的制约，“一言堂”的现象还时有发生，基层群众很有意见。有的部门权力自主裁决过大，容易发生违纪违法问题。某县行政服务中心负责同志讲，虽然有的权力制约框架搭了起来，但执行得不够好。比如，按上级要求，全县188项审批事项应进入政府服务平台，但由于这样那样的原因，现在只进了77项。

二是在一些部门存在推诿扯皮现象。有时该管的没有人管，该负责的没有人负。有利可图的事情大家抢着管，无利可图的事情大家都不爱管。上级单位抓不住责任主体，下级单位由于多头管理不知该听谁的。调研中有同志讲，拿森林防火工作为例，各级都比较重视，并建立了相应的组织，上面是林业部门（主）管、当地政府管，下面是镇长管、副镇长管、村长管、治保主任管，村民还组织防火队。看似很严密的组织，都有负责人在管，但一旦发生火灾，追究责任时，常常因部门间权责交叉，不愿担当、推卸责任问题。

三是制度落实不到位。过去，虽然在权力制约和协调方面出台了一些制度规定。但是，有的制度执行得不够好，管理和监督的职能没有很好发挥出来。甚至有的制度一出台，就束之高阁成了摆设。导致的结果是，多个制度管不住一个人。问卷调查中，针对“你单位人事、财务、物资采购和工程项目由哪位领导分管”一问，40.2%的同志回答是“正职领导干部”。比例是相当高的。

四是部分党员领导干部理想信念缺失，人品官德失信，用权方向偏离。问卷调查中，8.3%的同志认为领导干部存在封官许愿，且在用人风气、权力使用、领导形象、日常行为等方面存在一定的问题。一些基层领导干部素质不够全面，违规越界情况时有发生。

二、权力制约和协调方面存在问题的原因分析

出现上述问题，既有制度规定不健全、不规范等客观因素，也有个人不守法、不作为等主观因素。

一是监督制约机制发挥作用不明显。由于上级离得远、同级监督软、下级监督难，对“一把手”的监督制约难以实现。有的部门本位主义、山头主义严重，不愿受到制衡，对一些权力分配政策规定有意规避，不全心支持，致使其它部门参与不进来，监督制约作用难以发挥。

二是权力和职责界线不清晰，存在“政企不分、政事不分”的现象。事前没有很好地明确权力和职责界限，造成部门和个人没有对各自职责范围有一个清晰的把握，结果是，有好处就抢，有责任就推，不但不能很好地履职，出了问题谁也不会有一个正确的认识和评判。另外，部门间各自为战，缺少统筹协调，权力制约和协调机制缺位。比如“城市拉链”现象。一条路刚铺设不长时间，就因为要下一条供水管路就再挖开一次，不久又为下一条供电电路再挖开一次，不久又为了通一条煤气管路再挖开一次。一条路挖了铺、铺了挖，民心工程成了伤心工程，老百姓议论纷纷、骂声不绝。

三是对权力的监督不够有力，各种监督的合力不强，缺少对党纪国法的敬畏。有的领导干部权力观不正确，不愿意将手中权力下放，甚至把组织赋予的权力作为谋取私利的工具。有的领导干部不愿意受组织约束，不按组织要求的程序做事，仅凭老经验、老观念开展工作。有的领导干部不注重政策法规的学习，无知者无畏，出现违规行为就只是早晚的事。此外，由于受编制限制，有的单位领导班子成员少，分工难以细化也是产生上述问题的原因之一。

四是制度不够健全。障碍和漏洞较多，存在“牛栏关猫”现象，对领导干部的监督管理难以发挥应有的作用。由此引发的越规越矩事件时有发生。有的项目审批手续不全或未经审批就先上马就是典型的例子。

五是干部教育培训还有盲点。近年来，对县区乡镇主要领导虽然进行了任职培训，但教育课程设置多以政治思想、行政管理为主，一些必要的法律、财务、审计等方面的知识没有及时培训到位，因不懂造成失误的现象也不在少数。比如在一些专项资金的使用上，虽然都用到了正地方，但是在下账的时候就五花八门甚至明显违规。

三、建立科学有效的权力制约和协调机制的建议

形成科学有效的权力制约和协调机制，是一项涉及面广的艰巨复杂的系统工程，要与深化政治、经济、社会、文化等各方面体制改革相适应。因此，要在总结和继承过去好的经验和作法的基础上，针对目前存在的问题，突出重点、突破难点，在制度的整体配套和刚性约束上下功夫，在狠抓落实上下功夫。

（一）进一步明确构建科学有效的权力制约和协调机制的重点内容

第一，构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系。决策、执行、监督是“三位一体”权力机构的重要组成部分，也是权力运行机制相辅相成的重要环节。在权力运行体系中，决策是核心，执行是关键，监督是保障。一是要进一步健全中国特色重大决策制度，完善重大决策的形成机制和程序，加强决策的协商、论证、听证，发挥中国特色新型智库的作用，建立健全决策后评估和纠错机制，不断提高科学决策、民主决策、依法决策水平。凡是重大问题决策、重要人事任免、重大项目安排和大额资金使用，都必须实行集体决策，决不能由个人或少数人说了算；凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正。二是要进一步提高执行力，决定了的事情，就要做到言必信、行必果，有始有终，说到做到。要健全督促检查、绩效考核和问责制度，确保党的路线方针政策和各项决策部署贯彻落实到位，绝不允许“上有政策、下有对策”，决不允许有令不行、有禁不止。三是要更好发挥党内外专门机关的监督作用，加强党内监督、民主监督、法律监督和舆论监督，整合各方面监督力量，确保权力行使到哪里，监督就跟进到哪里。

第二，按照制约和协调原则配置权力。党的十八届三中全会《决定》指出，要形成科学有效的权力制约和协调机制。所谓科学有效，就是不仅做到结构合理、配置科学、程序严密、制约有效，给权力套上一个制度的“笼子”，还要做到权责一致、规范有序、相互协调、运行顺畅，促进党和国家各项事业发展。

第三，明确各级党政主要领导职责权限，科学配置党政部门及内设机构权力和职能，明确职责定位和工作任务。要按照职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的原则，进一步明确各级党政主要领导职责权限，合理划分、科学配置党政部门及其内设机构的权利和职能，加大机构和职责整合力度，健全部门职责和人员编制体系，做到定位准确、边界清晰、权责一致、人事相符，各司其职、各负其责，依照法定权限和程序行使权力。

（二）抓好教育宣传，营造正确用权良好氛围

一是抓思想教育。通过设立党员干部专题教育日、党员远程教育平台等方式，加强党员干部理想信念教育，增强立党为公、执政为民的思想观念，做到信党、爱党，自觉抵制歪风邪气的侵蚀，自觉抵制拜金主义的诱惑。加强党员干部权力观教育，开设党员干部权力观“大讲堂”，开展科学用权大讨论等，使广大党员干部充分认识建立健全权力制约和协调机制重要性和必要性，自觉遵守制度规定，自觉接受监督和制约，不弄权、不专权。加强官德教育，把官德教育纳入干部任职谈话的重要内容之一，教育干部树立良好的道德观念，遵守道德规范，做事办公讲人品、讲官德，强化党员干部讲诚信、懂规矩、守纪律。加强法制教育，强化党员干部依法治国的理念，奉公守法，严格遵守法律法规，不越“雷池”，不触“底线”，做遵纪守法的模范。深入开展反腐倡廉教育。通过参观警示教育基地、新提拔干部警示教育培训等方式，对管钱、管物、管人、管项目等重点部门和关键岗位的人员进行廉洁从政教育，提醒广大党员领导干部认清权力的实质，摆正位置，端正认识，自觉做到廉洁从政。二是抓素质培养，提高党员领导干部依法用权的素质。要把对权力制约的规章制度纳入党委中心组理论学习的重要内容，把《干部任用条例》、现代化管理、法律、财务、审计等基本的业务知识，纳入党校主体班次培训的必修内容，让领导干部具备或了解基本的业务知识，增强知法守法用法、知规守规用规的能力素质，提高决策水平，防止领导干部因不了解业务而出现各类违规违纪甚至违法行为。三是抓宣传引导。加强对各级组织依法从政、按章办事的宣传教育，让各级组织树立提高简政放权意识，自觉做到不揽权、不越权。

（三）加强监督制度的落实，进一步拓宽群众反映问题渠道

要建立以党委为统领的监督制度体系，对照执行民主集中制原则、重大问题决策、选人用人工作、重大事项、领导干部个人有关事项等报告制度情况进行全方位的监督，便于及时发现问题。一是发挥党委的核心作用，进一步全面推广重大项目风险评估机制。二是不断完善并认真落实各项党务、政务公开机制。不断拓宽公开领域，丰富公开内容，规范公开程序，创新公开形式，形成整体推进的良好局面。三是推进权力公开信息化建设。要建立网络信息公开平台，不涉及国家安全的重大决策事项、政府权力“清单”、政府部门职能和工作流程放在平台上，随时供全社会进行监督。凡涉及行政服务项目、重大项目建设、重大工程建设的事项，一律放在政府行政服务中心或公共资源交易中心运行。四是健全协调、诚信机制。建立以纪委或组织部牵头的工作协调运行机制，负责党务政务司法和各领域工作的协调落实。进行经常性信息沟通与协调，避免一项工作政出多门或重复建设，避免工作信息不畅，工作无法衔接，导致工作出现漏洞。同时，建立单位和个人诚信档案，及时发布诚信信息，对决策失误、专权弄权、违规操作、违法违纪的单位和个人，作为不诚信对象列入“黑名单”，作为干部使用方向的重要依据，并对重点案件进行通报。

（四）继续完善各项制度，强化监督和协调力度

首先，要进一步加强制度建设。一是严格执行现行制度。坚持领导干部个人收入申报、重大事项报告、述职述廉、请销假等一系列制度。二是健全相关制度。根据工作需要完善领导下部重要情况报告制度，干部选拔任用工作全程纪实、干部监督工作联席会议等制度，为进一步强化监督工作奠定基础。三是加强以党章为核心的党内法规制度体系建设。做到用制度管权、用制度管事、用制度管人，推进党的建设和党内生活制度化、规范化。四是加强制度的系统性。加强整体规划和统筹协调。既重视基本的法规制度又重视具体实施细则，既重视单项制度的建设又重视基本制度与具体制度、实体制度与程序性制度的配套，真正发挥法规制度的整体合力。其次，要进一步强化制约监督。一是加强对领导干部行使权力全方位、全过程监督，重点防范权力失控、决策失误、行为失范。二是突出监督重点，着重加强对领导干部、关键岗位的监督，加强对腐败多发易发部位和领域的监督，尤其要加大对党政主要领导干部监督的力度，强化对干部选拔任用等方面的监督，确保权力正确行使。去年9月，市委组织部针对加强党政正职监督进行了深入的调查研究，于今年1月出台了《市管党政正职管理监督暂行办法》，主旨是采取“2+4监督模式”，加强对党政正职决策权力、用人权力的制约和政治纪律、廉洁从政、思想和工作作风、日常行为的监督。《办法》运行将近一年，涉及党政正职在上述方面的负责反映明显下降，领导干部正确用权的氛围越来越浓。三是完善监督机制，科学合理地配置权力，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构，形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。四是尊重和保障群众的选举权、知情权、参与权、监督权，凡是与群众利益密切相关的重大事项，能公开的都要依照法律和规定向群众公开，听取群众意见，让这些事项在阳光下运作。五是前移监督关口，加强事前和事中监督，发现党员、干部有犯错误的苗头，要及时通过打招呼、诫勉谈话、召开民主生活会等形式，早作提醒，严肃批评，责令改正，做到防微杜渐。