县级行政审批制度现状调查与分析

经过十余年的努力，特别是本届政府大力推进的“职能转变、简政放权”，我国行政审批制度改革取得重要进展，市场在资源配置中的基础性作用和政府及其工作人员依法行政的意识进一步增强。但行政审批制度仍滞后于经济社会发展，不适应发展社会主义市场经济的要求，仍然是制约我国经济社会发展的一个障碍。因此继续深化行政审批制度改革，加快政府职能转变，增强经济社会发展动力和活力仍然是当前政府改革的重中之重。

当前对行政审批制度改革的研究多集中在宏观层面，而基层政府行政审批主管部门直接面对审批对象，才是行政审批的最前沿。下面通过对基层行政审批制度改革情况进行深入剖析，调查总结当前基层行政审批制度运行过程中存在的问题，分析并尝试提出适当的解决方法。

一、当前我国基层行政审批制度现状

（一）取消和调整了大量行政审批项目

2001年10月，国务院召开行政审批制度改革工作电视电话会议，正式启动行政审批制度改革工作；2014年、2015年的第一次国务院常务会议，都研究了简政放权。2014年共开了40次常务会议，有21次部署了“简政放权”。截止2015年6月，国务院分九批共取消和调整行政审批事项3000余项。**县自2002年启动行政审批制度改革，2003年设立行政服务大厅，十余年来共分6批取消和调整审批事项377项，占原有项目审批总数的72.1%，截止2015年6月，继续实施的县级行政审批事项只有83大项（细分为146小项）。经过多轮行政审批制度改革，行政许可和行政审批事项大大减少，多设、滥设审批事项状况得到有效控制，大大减轻了项目单位的时间成本和资金成本。

（二）推进了行政审批的制度化建设

在清理行政审批事项的同时，国家制定了一系列法律、法规和规范性文件，将行政审批改革的成果用法律形式固定下来，使行政审批制度改革步入法制化轨道。先后制定了《关于行政审批制度改革工作的实施意见》、《国务院关于投资体制改革的决定》、《关于搞好行政审批项目审核和处理工作的意见》等40多个政策文件和规定对行政审批制度改革进行指导和规范。尤其是2004年7月1日《行政许可法》正式实施，进一步从法律角度对行政审批的事项、权限、内容、程序作了明确的规定，该法被公认为是我国行政审批制度领域最为权威的法律依据，吸收了多年来行政审批制度改革的成果，推动着行政审批制度改革向法制化、规范化轨道迈进了一大步。省、市政府先后制定了一系列地方法规和规范性文件落实中央行政审批制度改革精神，**县先后出台了《**县政府投资项目管理办法》《**县重点投资项目管理办法》等文件落实和规范行政审批制度改革成果，这些规定对于促进政府职能转变、提高行政管理水平、推进依法行政进程、防治腐败具有重要的意义。

（三）压缩了行政审批办理时限

由于大部分项目涉及多个部门审批，重复交叉审批，一个项目从申报到出正式文件往往需要几个月甚至1年以上的时间，影响了投资环境的改善，制约了经济的快速发展。经过十余年的审批制度改革，一些过多、过滥、重复交叉的环节被精简，保存下来的审批环节审批时限被压缩，如环境影响报告书审批时限由原来的60日压缩到15个工作日以内，固定资产投资项目立项由原来的20个工作日压缩到5个工作日。**县通过推行固定资产投资项目联合预审制度，将“串联”审批变为“并联”审批，组织有关部门进行联合会商，重点解决互为前置问题，通过推行“绿色通道”、首问负责制、一次告知、ab角工作、限时办结、服务承诺等制度，最大程度地压缩重大投资项目审批的前期工作时间。

（四）提高了审批管理水平

行政审批制度改革的另外一个亮点是各地先后建立行政审批服务中心，将涉及各个部门的审批事项集中到审批服务中心办理，将保留下来的审批项目集中到一个服务大厅内办理，一律采取窗口服务，**县行政审批服务中心进驻部门62个，窗口工作人员120名，实行“一门受理，集中管理，分别审批，统一收费”的运作方式。实践证明这些做法对提高行政审批水平成效显著，规范了政府及工作人员的审批行为，促进了机关廉政建设和反腐败工作，机关工作作风明显好转。群众办理审批事务无需再到每一个部门乱撞，只需到服务大厅就可以办好一切所需手续。通过“政府行政审批服务中心”规范、公开、优质、高效的服务，为项目单位提供了更为方便快捷的服务，促进了经济社会发展。

二、基层行政审批制度存在的主要问题

经过十余年的改革，审批项目数量的大幅削减、审批中心的建立以及立法的突破成为改革的主流，也取得了可喜的成就。然而，随着行政审批改革的不断深入，制度创新面临的问题逐渐显现，主要表现在以下几个方面：

（一）重精简，轻调整，配套制度改革滞后

通过研究和分析国务院分九批取消和调整的审批事项以及**县十余年来历次行政审批制度调整文件，我们可以发现历次改革的重点都在精简审批事项上，而不重视保留事项梳理调整。基层政府审批制度改革多是被动的执行上级文件，由政府法制部门负责清理和调整审批事项，而审批事项直接管理部门由于受利益影响对此并不积极，在牵扯到自身利益时要么该调整的不调整，要么避重就轻，调整一些无关紧要的事项。政府法制部门受自身精力和专业限制，并没有能力对新设和调整项目进行统一集中论证，更没有一个科学、规范的业务流程，各个部门之间各自为政、互为牵制、乱设前置事项现象依然严重。

（二）重制度，轻执行，有法不依，执法不严现象严重

虽然国务院出台了一系列推进行政审批制度改革的文件，各地方政府也出台了很多与之配套的法规和文件，但有法不依、执法不严现象时有发生。以政府投资项目审批为例，**县专门出台了《政府投资项目管理办法》用以规范政府固定资产投资项目审批，但在实际执行过程中仍存在人为干预现象。这些问题广泛的存在于行政审批的各个环节，呈现两个极端，一个是基层政府领导人以个人意志随意突破政策底线，留下权力寻租的隐患。二是一些利益部门对保留下来的审批事项，随意增加前置要求，导致很多项目单位抱怨虽然审批项目精简了，但办理业务经过的关口、提供的材料并没有减少，从一定程度上抵消了改革的成果。

（三）重形式，轻服务，创新能力不足

为提高行政审批效能，**县所有具有行政审批权的单位都在服务中心设立了窗口，全部启用了行政审批专用章，推行了联合预审、一次告知、ab角工作、限时办结、服务承诺、绿色通道等制度。但这些制度大部分还停留在形式模仿上，行政审批服务中心没有发挥其审批制度改革执行主体的作用，更多的是在应付上级检查，而不是发挥主观能动性去为项目单位服务。各审批部门虽然进驻大厅，但主动服务观念还不够强，被动的推行各项制度。服务观念落后导致看似很健全、很有效的制度，真正实行起来并没有起到应有的效果。以审批代办服务为例，虽然多个文件中提出这一服务形式，但目前还没有部门具体负责，难以落实，使这一项服务成为摆设。

（四）重审批，轻监管，审批监督和责任制度尚不健全

一些审批项目被调整为核准、备案等，虽然改变了形式，但没有改变审批的实质，造成许可事项程序繁琐、时限长、办事效率低下。轻监管表现在两方面，一方面已经取消的审批事项，管理部门放任不管，出现管理“缺位”问题，最近几年频出的食品安全问题主要原因就是监管缺位；另一方面保存和调整的审批事项，只注重审批前置材料的审查，不注重审批后项目管理和监督，导致部分项目突破审批要求，违背了保留审批事项的初衷。一些部门权力过于集中，同时承担审批、执行、监督、评价职能，权力被滥用的风险较大。目前对于审批单位本身的监督和责任追究制度尚不健全，虽然设有监察局负责对行政审批监督，但监察部门限于自身能力、专业的限制，对行政审批全过程监督确实存在着困难，即使发现问题也没有可以依据的法律法规来追究相关责任人的责任。

三、进一步深化行政审批制度改革的对策

当前改革最大的阻力是既得利益者—即政府本身，就是那种和社会主义市场经济发展已经不相符合、不相适应的行政权力配置结构和部门利益，要深化行政审批制度改革就要进行政府自我革命，这将是我国未来改革的重中之重。

（一）继续精简、调整审批事项

“凡市场机制能够有效调节的，公民、法人及其他组织能够自主决定的，行业组织能够自律管理的，政府就不要设定行政审批；凡可以采用事后监管和间接管理方式的，就不要再搞前置审批”这是一个基本原则。在精简的基础上重点进行现有审批事项的调整梳理，理顺各个审批事项之间的关系，建立规范化、科学化的流程，清理审批前置事项，通过推行联合审批制度解决互为前置问题；对于保留的审批事项进行规范，确定办理手续及流程并向社会公布，严格控制增加审批事项和变相审批；落实权利清单制度，严格清理部分部门利用“红头文件”等对公民、企业和其他社会组织提出的限制性规定，没有法律法规依据、不按法定程序设定批准事项，要一律取消。转变政府职能重点是政府把不该管的交给企业、社会和市场，逐步理顺政府与市场、政府与社会的关系，减少了政府对微观经济活动的直接干预，增强市场配置资源的基础性作用。中央政府对地方政府，地方政府对基层政府要下放更多的权力，上级主管部门把主要精力集中到制定工作标准、目标规划，加强对基层工作指导和加强制度建设上来。

（二）严格依法设定和实施审批事项

国外行政审批制度改革能顺利进行，改革的成果能够得以巩固，在很大程度上与他们重视法制建设是分不开的。只有把政府行政审批制纳入法制的轨道，真正做到依法审批，才能从根本上控制和遏止行政审批项目的扩张，尽快完善相关的法律法规体系，实现政府行政审批的法制化。所有审批项目，必须有明确的国家法律、法规和行政规章作依据，法律允许之外，任何部门不得自行发文设立审批事项。改革应以此为基础，充分利用政府管制的法制化为政府管制改革提供保障，加快包括行政程序法在内的配套法规建设，制定明确的行政审批程序规范，同时为了减少错误的行政审批和无效的行政审批，通过司法程序对政府审批行为进行监督。在法律的完善上，最重要的还是要加大问责范围和问责力度，对于人为干涉行政审批程序，随意增加和修改审批事项、推诿、扯皮等不规范审批现象要坚决予以打击，防止出现人大于法的现象。真正做到这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。

（三）创新行政审批服务方式

硬件上继续推进审批服务中心建设，为所有审批事项向服务中心集中创造条件，并逐步向村和社区延伸，方便基层群众办理审批事项。做好下放权限的衔接工作，保证上级精神及时的贯彻到基层。建立对行政审批服务人员的日常考评，对未执行有关规定造成审批延误的要追究受理人责任。按规定必须即时办理和能够即时办理的事项，一律在行政审批服务中心办结，严禁让申请人“两头跑”，杜绝“体外循环”。推行建设项目审批“一号通”管理模式，由行政审批服务中心负责统一接件、统一管理。建立完善建设项目联合审批、绿色通道、代办服务等创新型服务举措，最大程度地压缩重大投资项目审批的前期工作时间。健全完善电子政务管理体制，加快推进电子政务外网平台建设，推进行政审批公开，实行网上公开申报、受理、咨询和办复，为群众办事提供更多便利，整合电子政务信息资源，凡是面向社会管理、公共服务的部门业务系统，除国家有明确要求外，都要向电子政务服务平台集中，实现业务协同和资源共享，建立数字证书认证系统和行政审批全过程电子档案，推行电子印章在网上审批过程的使用，建成标准统一、功能完善的网上审批服务管理系统。

（四）强化对权力运行的监督制约

在内部，充分发挥监察部门的监督作用，让监察部门参与行政审批制度改革的全过程，并将审批过程纳入日常监督，加强监察部门工作人员业务能力培训，结合电子监察系统，实施网上实时监察，对放权事项和审批事项的受理、承办、批准、办结和告知等环节进行全程监督，及时发现和纠正不规范行为。项目审批单位要加强对审批前后的监管，尤其是食品流通、安全生产、环保等重点领域，要审批前监管和审批后监管相结合，提高审批效力。建立健全决策、执行、监督相对分离、相互制约的行政运行机制，防止一些部门因权力过于集中而滥用权力。建立健全行政审批问责制和首长负责制，实行领导行政审批责任终身制，对于违法设定和实施行政审批侵害当事人合法权益的，要依法追究责任。建立并充分重视外部监督机制，全面推行行政审批全过程公开，推行“阳光审批”，接受人民群众监督，将人民对审批单位的满意度作为奖惩的重要依据；发挥人大监督功能，设置审批事项要经过人大批准，随时接受人大质询、审查；加强和完善司法监督，主要是对审批程序的监督。

经过30多年的改革开放，我国经济与社会都发生了巨大的变化，市场经济逐步取代了计划经济，社会结构也发生了巨大的变化，在当前的形势下，改革成了最强的呼声，彻底改革不合时宜的行政审批制度、转变政府职能将成为促进经济社会发展的强劲动力。