综合改革工作调研报告

今年上半年，省委、省政府安排部署镇村综合改革，主要任务是合理调整镇村规模，明晰镇办职责，优化机构设置，加快职能转变，着力建立功能完善、服务高效的镇办管理体制和运行机制。几个月来，市县（区)深入调研，审慎制订撤镇并村的具体意见，正逐级上报审批，这项工作结束之后，明确镇办主要职责、内设机构和人员编制规定（简称“三定”）将是改革的重中之重，因为制定镇办“三定”既是贯彻落实镇村综合改革精神、巩固改革成果的重要环节，也是明确职能职责、理顺体制机制、推进权力清单制度、规范机构编制管理的必然要求。本文就做好镇办“三定”工作谈几点粗浅看法。

一、把握原则

镇办“三定”是具有法律效力的规范性文件，也是镇办履行职能职责的重要依据，拟定“三定”中要注意把握以下原则：

一是市场决定原则。贯彻落实十八届三中全会“使市场在资源配置中起决定性作用”要求，认真清理政府应尽之责，凡市场能够配置的、公民及社会组织能够自主的，政府及其事业单位不再作为职能或大包大揽，着力解决“政企不分、政社不分”问题。

二是依法授权原则。贯彻落实十八届四中全会“法无授权不可为”精神，凡无法律法规依据的都不能定为政府的职能，着力解决滥用权力和“管不了”、“不该管”问题。

三是权责对等原则。贯彻落实“固本强基”理念，进一步强化镇办职能，打造有限责任政府，着力解决权小责大、重权轻责、权责脱节问题。

四是精兵简政原则。贯彻落实“简政放权、控编减编”要求，严控机构设置、人员编制和领导职数。尤其要结合取消和下放行政审批事项，对涉及职能弱化或消失的，要根据变化情况适当调减编制和职数，着力解决“人浮于事”问题。

五是因事设岗原则。贯彻落实“因事设岗、人岗相宜”要求，在镇办政府主要职责范围内，把每项职责逐条细化到所设机构、落实到具体岗位、对应到县区部门，着力解决机构设置庞杂、职责交叉重复以及职责失位缺位问题。

二、把握重点

镇办“三定”和所设事业单位“九定”涉及面广，内容丰富，拟定工作中要突出把握以下三个重点：

一是准确界定职能。在机构编制领域，“职能”是指机关及事业单位职责权限和工作任务以及所发挥的功能和作用。如果说名称、职能、编制构成了机构编制基本内容，那么职能是“灵魂”和“中心”，名称、编制只是职能的外在表现形式，只有履行职能的需要，才能设立机构；只有准确界定机构职能，才能科学地起名称、核编制。改革中，全面、准确地界定职能，是做好镇办“三定”的核心工作。具体而言要处理好四个关系：一要处理好“有无”关系。十八届三中全会已明确界定了“市场无形之手”与“政府有形之手”的关系，这次改革要对镇办现有职能逐一梳理分析，对能够由市场调节或公民、法人及其他组织自主决定的，对行业组织或者中介机构能够自律管理的，都不再作为镇办政府及所设机构的职能；认真厘清政府“管不了”、“管不好”、“不该管”的事务，对能够通过市场手段解决的就不要用行政手段解决，把不该管的事项剔除，该管的事项写具体、写准确，把市场在资源配置中的决定性作用发挥好。二要处理好“上下”关系。根据省上要求，这次镇办内设机构数额有限，每个内设机构需应对上级党委、政府2个以上的工作部门，机构设置不可能一一对应、面面俱到。因此，要结合县区政府机构改革，对直接面向群众、由镇办管理更为方便的经济社会事务，尽量下放到位；镇办政府在主要职责范围内，把每个内设机构职责任务细化分解到岗，并明确对应的县区部门，确保“上下”之间工作衔接顺畅对位。三要处理好“左右”关系。坚持一件事情原则上由一个机构负责，厘清镇办机关内设机构、下属事业单位、部门派驻机构彼此之间的职责关系，分清职责边界，不能把一项事情交由多个机构承担，避免职责交叉、多头管理，防止因机构职责、办事程序界定不清，致使群众办事环节过多问题发生。四要处理好“新旧”关系。这次镇村综合改革与上轮乡镇机构改革间隔三年多时间，期间有过多次取消和下放行政审批事项，怎么处理好“新旧”三定之间的关系，需要全面厘清镇办现有与原定、取消与新增的职能，做到“合理归并，同类挂靠”。对旧“三定”中适应新形势、新任务、新要求的职责，要充分考虑政策的连续性，该保留的予以保留；对明确取消的事项、已完成的工作、整合及下放的职能，要重新评估界定，该取消的坚决取消，该承接的承接到位；对依据现行法律法规新增的职能，在“新三定”中予以充实加强，并明确相应的责任。

二是理顺体制机制。在机构编制工作中，体制是指机关、事业单位的隶属关系、职责权限划分和管理层级等方面的具体体系和组织制度；机制是指部门之间以及部门内部之间协调、配合、约束等工作制度和运行方式。镇办体制机制是否顺畅，与广大群众切身利益密切相关，这次要通过改革进一步理顺理镇办管理体制机制，着力提高行政效率。一要精简机构设置。根据省上要求，这次改革要求在上一轮乡镇机构改革的基础上，进一步精简完善机构设置，机构总数及名称不得突破政策要求。上级部门下放、加强或实际工作增加的职能，在对应的镇办内设机构中充实相关职责任务，设置综合性岗位，不得另行设置机构，避免机构设置庞杂，办事效率低下。二要下放管理权限。着力理顺关系、还权赋能，除法庭、公安派出所外，对具有管理职能的工商所、食药所、司法所、国土所、畜牧兽医站等部门派驻机构均要下放到镇，机构整合设置，职能由整合后的机构承担，不能明放暗不放。三要简化办事环节。按照“简政放权、方便办事”原则，把每个办、所、站的职责任务、工作流程、办事时限明确到位，尤其对政策规定取消的职能，不能因减权而增加办事环节，确保改革后群众办事更加方便快捷。

三是合理核定编制。广义的编制是指各种机构设置及其人员数量的定额、结构和领导职数配置。这里狭义的编制是指机构编制管理机关核定的人员数额和领导职数。这次改革中，要坚持“以事定编”，防止人浮于事。一要总量控制。以县区2012年底人员编制数为基数，在现有镇办行政、事业编制总盘子内，本着“严控人员编制、降低行政成本”的要求，统筹核定镇办人员编制。二要科学核定。依据职责任务增减变化情况，参照镇办辖区面积、人口与编制数量之比，按同一标准核定人员编制，确保镇与镇之间核编数量大体平衡。对按政策要求下放到镇的派驻机构，行政机构可合用镇办行政编制，原用编制县区统筹，特别是司法所混编制问题可一次解决；事业单位下放到镇后，纳入镇办事业编制总盘子统一核定。三要适当调减。1996年以来，我市先后进行了4次乡镇机构改革，乡镇总数由452个减少至161个，但编制总量未做大的调减。这次市县镇改革，省市都有控编减编指标要求，要在总结过去改革经验基础上，对涉及职能弱化或取消、乡镇撤并、机构整合等情况，相应地调减编制、核减领导职数，不能简单地“两两相加”，该精简的要精简到位。

三、把握方法

镇办“三定”涉及“权力划分”及“责任界定”，是一项严谨细致的工作，县区编委办公室要审慎对待，注意把握以下方法程序：

一是镇办上报。这次省市的镇村综合改革文件，对镇办内设机构职能职责有宏观的指导性规定，具体到每个镇情况有所不同，不能简单照抄照搬，或者一纸文件涵盖所有镇办的机构编制事项。比如，就职责任务而言，省级示范镇、文化旅游名镇、县域副中心镇等，职能就有不同。因此，市上批复各县区镇村综合改革方案后，县区编委办要制订下发“三定”格式文本，各镇办依据格式文本要求，结合实际情况，把本镇及所涉机构的职能职责明细化、具体化后，再报县区编委办初审，这既是“三定”、“九定”的工作程序，也是镇办进一步学习、理解和掌握自己职能职责的有益过程。

二是初审沟通。镇办上报“三定”草案后，县区编委办要对照现行有关法律法规、政策规定及上轮乡镇机构改革“三定”，逐一初审把关，梳理出变化点和问题点，认真研究论证，综合考虑这次改革需要精简整合机构、下放管理权限、取消审批事项，涉及一些部门权力及利益的调整，在界定镇办机构职责时，要认真听取各方建议意见，对符合政策要求的建议予以吸纳；有违政策精神的诉求，耐心细致地做好解释，确保改革政策要求落实到位。

三是组织印发。县区编委办公室在初审沟通镇办“三定”草案后，要按照规范的格式、缜密的语言、精准的数据拟定镇办“三定”正式方案，经县区编委会审核并提请县委、县政府批准后逐镇办一一印发组织实施。所属事业单位也要按照管理权限由事业单位拟写，经镇党委、政府审核上报，县编委办认真审定后逐镇或逐单位印发。