城建土地问题调研报告

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出要完善城镇化健康发展体制和机制，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。城镇化是推进城乡一体化、实现农村现代化的必由之路，在建设过程中，涉及到许多土地政策问题，从而引出了如何完善土地承包经营权、如何保护耕地、如何创新土地利用和管理方式等一系列问题。本人结合工作实际，就推进城镇建设过程中的几个土地政策问题谈几点初浅思考。

一、稳定土地承包经营权问题。目前，有些村组把小城镇建设带来的土地征用补偿费视为本集体经济组织当年的经济收入，有的把这部分资金按人口分到户，还有一些村组对土地使用权转让和土地使用权出让概念模糊，把土地使用权出让所得收入都分给了土地承包者，这显然是值得商榷的。个别地方对农民进镇落户强行取消其集体土地承包经营权，农民意见很大。在推进小城镇建设中，如何进一步完善土地承包经营权，本人认为：一是为鼓励农民进城入镇落户，应尊重农民意愿，原则上仍应保留原承包农村集体土地的承包权，并鼓励依法、自愿、有偿转让。二是发展小城镇不能削弱农业的基础地位，在园区内村集体土地资产可以折价入股，可以用土地使用权作为条件搞农业企业联营；村组在园区内的厂房等固定资产可以采用出租的形式，以保证集体经济组织有长期稳定的经济收入来源。三要建立健全管理机制，对村级集体资产的分配和土地承包经营权的流转，有关职能部门和镇村要建立相应管理组织，并明确相应的责任，制订具体的实施办法，对土地承包经营权进行转让的应办理登记手续，建立档案。

二、加强耕地保护问题。城镇区域范围的扩大必然要占用耕地，对于人多地少、耕地后备资源又十分有限的山区县来说，耕地保护是小城镇建设不得不面对的重要问题。如何处理好耕地保护与城镇化两者之间的关系，做到协调发展？本人认为应把握好以下几个方面： 一要完善规划体系。以土地利用总体规划、基本农田保护规划为龙头，以区域土地利用综合效益最大化为目标，科学合理地确定小城镇用地规划和布局。依据需求和用途管制制度，自上而下，层层控制，有选择、有重点、合理有序地发展小城镇。树立城乡用地规划一体化的观念，建立起统一协调的小城镇区域规划体系，避免小城镇土地利用总体规划与其他相关规划脱节，防止小城镇建设片面追求外延式发展导致用地粗放、浪费土地和乱占滥用耕地的现象。二要科学高效用地。城镇用地要坚持珍惜和合理利用土地、切实保护耕地的基本国策。能用劣地尽量不用好地，能用荒地尽量不用耕地，并通过控掘现有存量土地的内在潜力，提高土地利用的集约率。三要加大土地整理力度，确保耕地总量动态平衡。新《土地管理法》实施后，我国土地管理进入土地用途管制制度时代，保护耕地，确保耕地总量动态平衡成为我国土地管理工作的重大战略和艰巨任务。在小城镇建设占用耕地的同时，必须通过各种有效途径开垦同等数量和质量的耕地，以保持一定区域内的耕地总量不变。这就需要加大土地整理力度，努力促进农村人口向小城镇集中，乡镇企业向工业小区集中，耕地向规模经营集中，使原来分散的小企业经过搬迁，旧村庄经过撤并复垦出一定数量的耕地。同时有计划地、科学合理地加强对厂矿废弃地、农村河滩地和荒地等耕地后备资源的复垦利用，正确引导农业结构调整，并注重在耕地数量增加的同时重视新增耕地的质量，以寻求真正意义上的耕地总量动态平衡。

三、创新土地利用和管理方式问题。土地作为一种特殊商品，它不仅是一种不可再生的资源，更是一种资产。从成熟的土地市场看，城镇土地开发、基础设施建设所需的大量资金，来源于土地，用之于土地，土地收入再投入到城镇土地开发及基础设施建设中，其中经营性用地出让往往采用招标、拍卖、挂牌等方式以贴近市场化手段，获取最大化收益。这就需要创新土地利用和管理方式：一要集约利用土地。鼓励更新改造老城区，盘活小城镇的存量建设用地；利用小城镇非农用地指标，并采取优惠的土地、税收、信贷政策，吸引企业向小城镇工业园区集中；提高企业分散布局的用地成本，采取优惠的信贷、税收政策，鼓励异地开发和复垦非耕地资源。二要创新土地供给方式。坚持科学规划、土地有偿使用和严格用途管制，对现有小城镇的国有土地使用权可探索租赁制，土地使用者按年度向国家支付租金；对小城镇新增建设用地，分用途实行新的用地政策，纯公益事业建设用地，采取低价补偿原则，商用建设用地，可允许规划区范围内的集体土地通过转让、出租、抵押、作价入股等方式直接进入土地市场，由市场确定地价。三要正确处理好进城农民与承包地和宅基地的关系。保留进城落户农民的土地承包权利，并鼓励转让承包地使用权；结合自然村合并和新村建设及小城镇商品房开发，逐步对分散的农村居民点进行搬迁改造后退宅还田。