人大监督问题调研报告

近年来，随着监督法的贯彻实施和人大制度的不断完善，地方各级人大及其常委会每年都要选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划、有重点地安排听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告，依法履行监督职能。但从目前县区人大工作的现状和作用发挥看，监督议题的选择与确定仍然是地方人大常委会监督工作中的一个薄弱环节，在一些方面还有不完善的地方。笔者认为，现阶段还存在一些问题：

一是认识不清。监督议题是地方各级人大履职行权的“路线图”和总纲目，是人大监督工作的重要载体。监督议题选择的好不好、确定的议题质量如何？不仅关系到人大监督的方向和重点，更决定人大监督的实际效果。然而在实际工作中，一些地方人大在选择确定年度监督议题的问题上，思想认识不统一，原则把握上有偏差。有的思维观念陈旧落后，把常委会、主任会和专项审议与专题调研混为一谈，概念不清，选题不准，监督议题、调研议题、工作安排“一锅烩”，“胡子眉毛一把抓”；在征集遴选年度监督议题时，有的视野不宽，仅仅局限于人大相关工委对口联系部门工作的“小圈子”，把议题选择作为履行工作程序而已，既不重视汇集民意，又不严格依法筛选，甚至不动脑筋，等着上级人大常委会确定好监督议题后，再“依葫芦画瓢”，盲目性较大；有的仍然习惯按以往传统做法，年度议题由人大各委室提出，经主任会议讨论通过，印发常委会组成人员即可。对于选择的监督议题程序上是否合法？确定的听审议题是否和同级党委、政府的工作合拍？是否关系区域改革发展稳定大局？是否是事关群众切身利益和社会普遍关注的重大问题？考虑的不深不细。

二是定位不准。依照有关法律规定，“一府两院”是地方各级人大及其常委会监督的对象，县区人大主要应围绕 “一府两院”及有关部门工作中的重大问题和要求报告的专项工作来选定监督议题。但一些地方人大常委会每年在选择监督议题时，定位不准，有的把本不属于人大职权范围的内容纳入人大监督范畴，只满足一般常规性的工作审议，忽视对政府依法行政和专项工作监督，或只重视对公、检、法、司机关小范围内司法监督，忽视对社会关切、群众反映强烈、事关国计民生的热难点问题的法律监督；有的年度监督计划，既不安排专题辅导和法制讲座，不审议决定重大事项，找不准法律切入点和工作结合点；监督的内容不是区域改革发展稳定重大问题、社会反映强烈的难点问题和群众关心的热点问题；甚至一些地方人大主次颠倒，各自为政，绕开“一府两院”监督对象，直接把基层社区、乡村、企业、学校一些工作错误地纳入常委会视察听审议题，盲目进行监督，造成监督“错位”、“越位”，这样的结果，势必会消弱人大职能定位，造成人大工作偏离方向，权力机关的地位下降，给监督工作带来负面影响。

三是选题不精。人大监督涉及政治、经济、社会、法律方方面面，但县区人大每年选择监督议题不可能面面俱到、包揽一切，只能根据工作实际，精选一些监督议题，有计划、有重点、有针对地开展视察调查和审议监督。而一些地方人大在选择确定年度监督议题时由于顾及各方面工作的平衡，以及在具体操作中的难以割舍，年初工作安排确定的议题内容和一般性工作仍然偏多，听审重要工作、决定重大事项少；一些地方人大不能坚持“抓大事、议大题、少而精、重实效”的原则，没有把人大工作放在区域改革发展稳定工作大局中去谋划，工作重点不突出。有的听审议题陈旧老套，贪大求多，本末倒置、主次不分，顺序排列错误，选择的议题不是涉及面较窄、影响不大，就是偏离主线、没有重点，缺乏新鲜感，实施监督效果不佳；有的视角不大，只盯一点，不顾其他，甚至一味强调监督议题口子越小越好，法律监督和工作监督重复交叉，一个部门、一项工作连年听审，“换汤不换药”，热衷于吃“回锅饭”。这不但不利于常委会集中精力抓大事、议大事，而且还要耗费大量的时间和人力、物力、财力，进行视察调研和专题审议，实施监督效果较差。

四是方法不活。按理说，地方各级人大由谋划制定年度工作安排到确定审议议题，一般有启动、征集、筛选、确定、公示、实施等六个环节，监督法更是特别强调要根据七个途径反映的问题加以选择和确定听审议题，并要多方征集、筛选，征求同级党委意见，与“一府两院”有效衔接，经主任会、常委会后讨论审定后加以确定。可实际上，这些程序步骤和工作要求在一些地方人大被人为减化或弱化，有的不倾听民声、不顺应社会关切、不响应党委要求、不回应“一府两院”诉求，不征求人大代表意见，既不向社会公开征集，又不与有关方面沟通协商，更不认真筛选论证，集体研究决定，对外公示。听审什么议题？具体监督“一府两院”啥工作？全凭领导兴趣爱好和个人情感，搞个人说了算，结果只能是“自编自演”、“自点自唱”、“事与愿违”。

五是机制不全。从地方各级人大常委会制定年度审议议题计划的实践看，主要是监督议题的征集机制、筛选机制、评价机制、公开机制不完善，有的法律虽有规定，但不够具体；有的只有原则性要求，缺乏程序性规范。如法律规定，人大监督应向社会公开征集、多方征求意见、充分讨论协商、认真筛选论证、综合分析评价、集体研究决定、对外公开。但具体怎么操作，规定的不够明确；尤其是对未履行这些环节和程序选择的监督议题是否合法有效？如何处置？对选定的议题经人代会或常委会通过后能否修改变动？中途根据情况变化和形势需要，能否增添新的议题？等等问题，目前尚无一个既合理、又合法的解决办法。

那么，如何才能从根本上改变这种状况，科学合理地选择确定好人大监督议题呢？笔者认为：

一是要提高思想认识。监督议题是人大工作的重要载体，监督议题的选定，直接关系到人大常委会监督工作效果和质量，可谓人大工作的“总纲目”。正确选定常委会监督议题，对于人大服务地方经济社会事业发展大局，监督“一府两院”依法履职，促进人大有序监督，减少人大工作的随意性、无序性、盲目性，提高地方人大常委会监督工作水平，都具有十分现实的意义。因此，地方各级人大应把选择确定好监督议题作为履职行权的基础和抓手，创新思维理念，切实改变以往旧的传统习惯和做法，科学合理地选择确定好监督议题，才能把人大应有的监督职能发挥好。

二是要把握好工作定位。选择确定监督议题是地方国家机关行使的一种权力行为，主要针对的是本级人民政府、人民法院、人民检察院的专项工作，内容应涉及人大审议决定重大事项、重要人事任免，对“一府两院”的法律监督和工作监督。因此，县区人大选择监督议题，必须按照全面协调可持续的要求，从大局着眼，从宏观入手，突出“发展”主题、扭住“民生”核心，注意把区域改革发展稳定中的焦点、“一府两院”工作中的难点、人民群众关注的热点作为监督重点，统筹考虑经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态建设等方面内容，科学合理地安排监督议题，真正做到与地方经济社会发展的总体规划相衔接，与“一府两院”需要集中力量推进的重点工作相衔接，与关系地方改革发展稳定大局的问题相衔接，确保人大常委会会议所选择和确定的议题，主要应是涉及本行政区域长远的、根本的、重大的，并且是迫切需要人大审议决定的工作或事项；特别是监督的事项属于事关最广大人民利益或是某一社会群体迫切需要解决的问题，从而使监督议题符合党委总体工作部署、切合地方发展大局、顺应群众愿望诉求，使人大监督更能把握全局、更体现民意、更符合实际、更具现实针对性。

三是要选准选好议题。“一府两院”工作繁重，涉及面广，人大的监督不能事无巨细什么都管，监督议题过多可能会给“一府两院”工作带来不便，甚至影响人大工作效能。所以，县区人大选择监督议题既不能偏离主线、贪大求多，又不能只盯一点、口子太小。在议题的确定上要按照 “围绕中心、服务大局、突出重点、讲求实效”的原则，有计划、有重点地选择若干关系区域改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，依法实施监督；在议题选择上，应坚持“少而精、抓大事、议大题、求实效”，多方汇集民意，选准工作重点，找准切入点，关注热难点，适时将“一府两院”在年度需要重点推进的工作和要求报告的工作列入人大常委会监督议题的主要选题，将社会关注的、群众反映强烈的热难点问题及时纳入人大监督的范畴，促进“一府两院”依法行政和公正司法、改进工作；在议题内容上，应针对不同领域、不同内容科学安排监督议题，既要有专项工作监督，又要有法律监督；既要对财政预决算、重点项目建设、经济和社会发展计划执行、代表意见建议办理、普法决议贯彻执行等常规性工作做出安排；又要注意审时度势，紧跟国家政策、紧扣党委决策、反映人民诉求，突出党委和政府中心工作以及对区域经济社会发展有重要影响的工作；并参考上下人大工作情况提出初步监督议题，经主任会议权衡综合后，作为全年监督工作内容列入常委会年度监督计划，使确定的议题统筹兼顾，重点突出，更具针对性、操作性和实效性。

四是要科学选定议题。选择确定监督议题法律性、程序性较强。地方人大要科学合理选定监督议题，首先要严格把好议题选择关。根据监督法规定的三个标准和六条途径，严格按照常委会监督工作流程来制定年度监督工作计划，并利用报刊、电视、网站等媒体，面向社会广泛征集、广泛搜集人民群众和社会各界的意见和建议，扩大监督工作的选题范围，特别要在人民群众普遍关心的“热点”问题选定议题，力求使议题的选定和实施过程成为汇民情、集民意、聚民智的过程，确保议题的选定符合法律要求；其次要认真做好议题选定关。对征集到的议题进行认真梳理、分类汇总、筛选提炼，并组织召开不同层次的座谈会，有针对性地邀请部分人大代表、法人、企业和社会组织负责人、公民代表等方面的人员参与，对准备列入计划的监督议题，进行座谈讨论和分析论证，确保监督事项属于本级人大常委会的职权范围；其三要把好重点关。如工作监督方面，每年可抓住四、五件对全局有影响的工作在常委会上进行审议，督促“一府两院”加大推进落实力度，切实改进工作；法律监督方面，每年选择对一、二部法律法规的实施情况进行重点检查，督促有关机关依法行政、公正司法。其四把好沟通协商关。在议题初选阶段，由常委会领导带领各工作委员会的负责同志走访“一府两院”及政府成员单位领导，充分交换意见，深入沟通协商；在议题确定阶段，通过征求同级党委意见、召开“一府两院”联席会议共同会商等方式，多方征求和听取他们对人大监督议题的意见和要求，努力做到监督选题既能贴近实际、体现民意，又与“一府两院”的重点工作相互衔接，保证议题选定更加全面、合理和准确。其五要把好议题谋划关。为了使监督的主体和对象的工作更加协调一致，衔接更加顺畅自如，在议题时间安排上，要严格按照《地方组织法》规定，以每两个月至少举行一次常委会会议，每月至少举行一次主任会议，一次会议安排一两个中心议题为主，分别听取和审议年初所选定的监督议题；在顺序安排上，应充分考虑“一府两院”的工作规律、计划安排以及实际推进中可能遇到的问题和困难，把握好时机，避免审议监督过早或过晚。

五是要完善监督议题选定机制。目前，县区人大应从规范工作程序，改进选题方式入手，不断完善议题选定机制。①监督议题的征集机制。逐步建立相应的议题收集反馈机制，及时把六个途径反映的问题和监督法规定的“突出的问题”、“集中反映的问题”和“普遍关注的问题”准确全面完整地传递给人大及其常委会，确保相关信息不迟滞、不阻梗、不失真；②监督议题的筛选机制。这是确定专项监督议题的关键。从六个途径收集归结的议题涉及政治经济社会生活的各个方面，反映的问题肯定会形形色色，这就需要对收集到的问题按一定标准，进行必要的提纯过滤，综合考量；对准备列入监督内容的议题，事前要组织可行性研究，分析预测可能的监督效果，确保议题的选定切实可行、利于操作。③监督议题的评价机制。建立必要的评估制度，对经过筛选的议题进行系统评价，以判断是否具有全面性、普遍性和可操作性；同时还可定期对监督效果进行综合评价，并根据形势发展和情况变化，对明显不合时宜的监督议题作以调整、补充和完善。④监督议题的公开机制。通过报刊、电视、网站等平台，积极探索常委会监督计划、监督内容、监督议题的公开工作。对不同的监督工作，选择合适有效、生动活泼的公开形式，及时向代表通报，向社会公开。这样才能使人大专项监督的议题更能把握全面、更具有针对性、更体现民意，也使人大监督更具实效。