基层民主建设调研报告

党内基层民主是党内民主正常、稳定、有序、顺畅发展的保证。众所周知，万丈高楼平地起，基础不牢塌到底。由于中国长期处于封建社会，历史上缺乏民主传统，以至于人们还普遍不适应民主生活，需要经历民主锻炼。受我国特定的社会环境和文化的影响，建设社会主义民主政治必须采取渐进发展的方式，注重抓好基层、打好基础。发展党内民主也应先从党内基层起步，然后向党内中高层推进，科学规划，分类指导，循序渐进，有序可控，整体联动，注重实效，走出一条从下到上、从基层到高层的党内民主发展道路。只有这样，才能有效防范党内民主建设的风险，使党内民主沿着科学健康的轨道稳步推进、不断发展。

一、积极推进党内基层民主建设的探索实践

xx广播电视传输发射总台是省广电局下属的副厅级单位，现有27个基层党组织、360多名党员，所属20个台站分布在全省各地，担负着将中央和省委的声音、中央台和省市台广播电视节目传送到千家万户的重要责任。近年来，总台各级党组织着眼于提高党的执政能力、保持和发展党的先进性，坚持以落实党员民主权利为根本，积极探索扩大党内基层民主多种实现形式，逐步建立健全党内基层民主制度，使基层党组织和党员的主体意识进一步增强，党员参与党内事务能力进一步提高，党内基层制度进一步健全，党员的知情权、参与权、选举权、监督权进一步有效落实，党员发挥作用的机制不断完善，党内基层民主对基层民主的示范和带头作用充分体现，在基层党组织中逐步形成积极参与、平等讨论、民主集中的生动活泼局面，基层党组织的创新活力进一步激发，为安全优质播出和总台全面建设、科学发展提供了坚强有力的组织保证。

1、推进基层党务公开，落实党员知情权。落实党员知情权，就是要让广大党员了解和知晓党内事务，这是保障党员民主权利的基础和前提。落实党员知情权的一个重要途径，是逐步推进党务公开，明确党务公开的原则、内容、时间、机制和程序。总台将党务公开作为基层党组织建设的一项经常性工作，坚持做到重大事项党内先知道、重要文件党内先传达、重要问题的决定党内先讨论、重大决策的实施党内先动员。基层党组织书记作为党务公开第一责任人，严格执行党务公开的提出、审核、实施、反馈等程序，严格事前、过程、结果全程公开。根据公开内容、范围、时限等不同要求，分别采取党内会议、党务公开栏、党内通报和内部网络等形式及时公开。对于党的基层党组织的工作事项，只要不涉及机密的，都及时向党员群众公开。党务公开的内容，包括贯彻执行重要决策、决议、决定的情况，党的组织建设情况，领导班子建设情况，干部选拔、管理和使用情况，党费和党组织工作经费管理使用情况，以及涉及党员切身利益的重要问题等，制定党务公开目录，逐项予以公开。对不能公开的事项，向党员作出说明。总台注意听取和收集党员、群众对党务公开内容和相关事项的意见和建议，及时研究、定期反馈、改进工作。总台坚持把党务公开和台务公开相结合，统筹安排，整体推进，发挥党务公开在基层民主建设中的基础作用。党务公开消除了党员群众对党组织工作的神秘感，拓宽了党内民主渠道，融洽了党群干群关系，增强了党的工作的透明度和亲和力。通过党务公开，关心党建的人多了，支持党员干部工作的人也多了，党组织与党员群众之间的距离更近了，有利于工作开展，促进了党内和谐和团队和谐。

2、推进党内基层民主议事决策，落实党员参与权。落实党员参与权，就是要让广大党员参与党内活动，这是保障党员民主权利的具体体现和基本要求。落实党员参与权的一个重要方面，是通过宣传教育和制度安排，体现和强化党员之间的平等地位，使所有党员不论职务高低，在党内民主生活中都可以充分而自由地发表意见，营造党内议事决策民主讨论的环境。总台各级党组织坚持重大决策征求意见制度。对于基础设施建设中工程项目、重大发射设备配置、台站建设布局、事业发展规划、重要干部使用、大额资金安排以及涉及到党员群众切身利益的重大问题的决策，坚持决策科学化、民主化的程序，遵循党的群众路线，坚持从群众来到群众中去，充分反映广大党员群众的意愿，按照客观规律办事。进行重大决策征求意见时，坚持把需要征求意见的决策内容，根据征求意见的范围提前告知给征求意见对象，给征求意见的党员群众充分的时间。坚持合理确定征求意见的对象，扩大征求意见的范围，解决征求意见面偏窄、人数偏少的问题。坚持采用调查研究、座谈讨论、交流协商、专家咨询、事务听证、民主恳谈、个别谈话等多种方式，广泛听取和收集各方面对重大决策的意见建议，推进基层党组织议事决策的民主化、科学化进程。加强和改进信访工作，实行党员领导干部定期下访，开通总台台长电子信箱。利用互联网等多种形式，建立党员论坛等民主讨论平台，鼓励党员讲真话、讲实话、讲心里话。适度扩大党内有关会议，研究涉及党员群众切身利益的重大问题，邀请党员或党员代表列席。与此同时，总台坚持不断完善党组织领导班子议事决策规则和程序，凡是由总台和台站党组织研究决定的事项，坚持实行集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定。建立健全党组织经常听取群众意见和建议制度。实行重大决策票决制。建立健全决策失误追究制度和纠错改正机制。积极探讨充分发挥党员大会（党员代表大会）作用的具体制度和操作规范。总台坚持每半年向党员代表通报一次重大决策实施情况。

3、改革和完善党内基层选举制度，落实党员选举权。落实党员选举权，就是按照党章规定，让广大党员自由、公正地选举产生党的各级组织及其领导人，这是保障民主权利的核心。落实党员的选举权，必须改革和完善基层党内选举制度，推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围。总台各级基层党组织始终坚持党管干部原则，健全候选人提名制度、实行民主提名，广泛推行由党员和群众推荐、党员自荐、党组织推荐相结合的办法，产生基层党组织领导班子成员候选人提名人选，并通过民主评议或民意测评等方式，广泛征求群众意见，实行公开提名，提名方式、提名程序和候选人资格条件和推荐情况等均向党员群众公布。推行基层党组织领导班子成员候选人选前公示。完善候选人介绍办法，拓宽候选人介绍渠道，增进党员群众对候选人的了解；有组织地安排候选人进行竞职陈述，作出履职承诺，回答党员群众提出的问题；规范选举程序，改进写票和投票方式，创造有利于选举人充分表达意愿的条件，尊重选举人的民主意愿，确保选举工作的公开透明和公正。适当提高基层党组织委员会委员选举的差额比例，总台所属27个基层党组织委员会委员选举的差额比例均达到或超过20%。做好选举后的干部管理工作，严格控制经选举产生的基层党组织领导班子成员任期内的职务变动，维护选举结果的严肃性。

4、加强党内基层民主监督，落实党员监督权。落实党员监督权，就是要让广大党员能够监督自己选举产生的各级党的干部，这是保障党员民主权利的一项重要内容。要落实党员监督权，就要畅通党员各种监督渠道，扩大党员和党员代表列席上级会议范围，完善党员向党组织和党员领导干部、党代表询问、质询制度，健全党员大会或党员代表大会民主评议党组织和领导干部的有效制度。总台各级党组织认真贯彻落实《中国共产党党员权利保障条例》、《中国共产党党内监督条例（试行）》，定期开展党员民主权利保障情况的检查，确保党员充分行使民主监督权利。加强基层党员对党员领导干部的监督。增强基层党组织自我监督功能。基层党组织每半年至少向党员大会报告一次落实组织决策、决议、决定和加强党的建设等工作情况。推行党员定期评议党组织领导班子成员制度，开展领导班子成员述职述廉，接受党员民主评议，并把评议结果作为选拔任用、评先奖惩的重要依据。建立基层党组织负责人评议考核结果告知、重点考核评议谈话、诫勉谈话等制度。提高党的组织生活会、领导班子民主生活会质量，认真开展批评与自我批评，抓好整改落实。严格党内组织生活，定期进行党员党性分析，完善党员民主评议办法，及时处置不合格党员，形成党内自我监督、自我完善、自我提高的良好风尚。不断完善党内民主监督机制，确保党员充分行使民主监督权利。党员在党的会议上，可以有根据地批评基层党组织和党员，并对批评的内容负责。任何组织和个人不得对监督者打击报复，违者必究，严肃查处。严格遵守党的政治纪律，确保全体党员和党员干部思想政治上行动上与党中央保持高度一致。与此同时，注重拓宽监督评价渠道，重视发挥工会、共青团、妇委会等群众组织的监督作用，接受群团组织和广大职工群众的监督。近几年，总台先后多次向全台每一名职工下发意见征询表，广泛征询意见，虚心接受监督，受到广大职工群众的一致好评。由于党内基层民主建设带动总台和台站民主建设，最大限度地凝聚和激发了全台党员和职工的智慧、力量和创造活力，总台全面建设、科学发展形势喜人，总台先后被授予“全省思想政治工作先进集体”、“安徽省学习型组织示范单位”荣誉称号，总台机关党委多次被省直工委评为“先进基层党委”，总台工会被省总工会授予“全省模范职工之家”荣誉称号。

二、对进一步加强党内基层民主建设的现实思考

党内民主在党的建设中具有极其重要的地位和作用。党内民主生活的活跃，是党朝气蓬勃、具有旺盛生命力和坚强战斗力的表现；而压制党内民主，必然扼杀党的生机和活力，使党的事业受到严重的损害。进一步加强党内基层民主建设，必须面对现实，正视现实，深层思考，找准对策。我认为，当前迫切需要解决好以下几个问题：

1、全方位强化党员民主权利意识，要以保障党员民主权利为根本推进党内基层民主

xxxx届xxxx全会《决定》提出，要“以保障党员民主权利为根本”，“保障党员主体地位和民主权利。以落实党员知情权、参与权、选举权、监督权为重点，进一步提高党员对党内事务的参与度，充分发挥党员在党内生活中的主体作用”。进一步发展党内基层民主，当前迫切需要解决的首要问题是各级党组织和全体党员、干部要强化党员民主权利意识。

马克思在创建无产阶级政党时，明确提出了“没有无义务的权利，也没有无权利的义务”的名言。列宁对党员权利的行使问题也曾经说过：“俄国社会民主工党是民主地组织起来的。”即党内的一切事务由一律平等的全体党员直接或者通过代表来处理；所有负责人员、领导人员、机构都是选举出来的，必须向党员报告工作，是可以撤换的。（《列宁选举》第14卷，人民出版社1988年版，第249页）。由革命导师的论述我们可以看出党员是党的主人，在党内生活中处于主体地位，而党员的这种主体地位主要通过党员的民主权利来实现。党章和党员权利保障条例赋予党员的民主权利神圣不可侵犯，任何党员、干部以及党的任何一级组织乃至中央都无权剥夺。确立和保障党员主体权利是党内民主的题中应有之义，是发展党内民主的本质要求和重要体现。中国共产党是一个拥有7415.3万名党员、366.3万个基层党组织的大党，全体党员都来直接处理全党事务显然是难以实行的。因此，党内民主的间接形式在我们党的政治生活中体现得更明显一些，但这并不意味着党内民主的主体不是广大党员而是少数党员领导干部，如同人民是国家的主人、国家的一切权力属于人民一样，广大党员在党内政治生活中当家作主，党的一切权利属于党员，各级领导机关及其领导者只是党内权利的委托者，其权力来源于相应范围的党员，他们与党员之间形成权力的委托代理关系。离开了党员民主权利的充分行使和切实保障，党内民主是不存在的。

然而，从历史和现实看，党员在党内政治生活中的主体地位体现得并不明显，党员的民主权利也没有等到充分行使和切实保障。党员主体权利的行使和保障问题实质上是一个破除党内由来已久的官本位传统而确立党员本位的问题。由于中国共产党是在没有经过现代文明洗礼的半殖民地封建社会中建立起来的，不可避免地受到各种封建残余思想的影响，比如中国传统的政治文化强调义务本位，片面强调权威服从，片面强调个人对集体、国家和社会的义务。党受其影响，也往往强调党员履行义务多，而强调保障和实现党员的民主权利少，强调纪律和服从多，强调民主和自由少，加之长期以来党在政治体制上实行的整套高度集权、高度集中的领导体制，党员的权利被淹没在形形色色的长官意识、首长指示、绝对服从的体制弊病中，所以相当长一段时间以来对党员在党内民主生活中的主体地位认识不足甚至忽略，在实践中自觉或不自觉地把党员放在党内工作的客体位置上，偏重于向党员提要求，却忽略了党员作为党内民主生活的主体所应该拥有和行使的权利，同时党员作为党内民主的主体还非常缺乏反映自己意志和保障自己权利的有效途径，以致党员权利得不到应有的重视和保障。广大党员在党内政治生活中常常处于被动的位置，聆听指示的多，参与意见的少；贯彻执行的多，决定问题的少。有些领导干部习惯于个人专权，搞家长制，无视甚至粗暴践踏党员的民主权利，久而久之，党内政治生活中的一些不正常的现象被正常化，民主关系倒置，报告工作变成了布置工作，审议报告变成了学习报告，党员的积极性 “能动”发挥变成了领导干部的主观“调动”。由于在党内生活中处于被动地位，党员对党内工作参与的热情受到抑制，党员的主体意识趋于淡化，党组织的活力缺乏内在驱动。

改革开放和现代化建设的不断深化使党员的思想更加活跃，党内民主意识进一步增强，党员对党内事务的关切程度和参与要求也越来越迫切。我们应当自觉地适应这种现状和发展趋势，充分尊重和切实保护党员的民主权利。各级党组织和党员领导干部要全方位确保党员在党组织中的“主人翁”地位，使其真正感受到作为共产党员和党组织一员的价值，激发广大党员关心党内事务的强大动力，切实保障党章和党员权利保障条例赋予党员民主参与、民主选举、民主决策、民主监督的各项权利，坚持以人为本的执政理念和要求，牢固树立和贯彻以广大党员为本的思想，进一步建立健全与党员民主权利保障相关的、配套的各项具体制度规定、操作规范和实施细则，使之更加明晰、具体、细致，具有很强的可操作性，做到有章可循、有据可依，实现党内民主的科学化、规范化、制度化。只有这样才能使党内基层民主真正落到实处。

2、全方位加强民主监督，要以落实党内监督为重点推进党内基层民主

党的xxxx届xxxx全会《决定》指出，必须“健全权力运行制约和监督机制”。进一步发展党内基层民主，当前迫切需要解决的核心问题是要全方位加强民主监督。

民主与监督，相互依存，不可分割。没有民主，就形不成监督；反之，没有监督，出谈不上真正的民主。监督的过程实际上就是民主的实现过程，而民主的过程，也一定包含着监督。人们往往可以从监督的广度、深度来判定民主发展的水平和程度。党内民主是在党内生活中，根据党章和党的其他有关规定，党员按照有关的民主程序和形式，对党的事务的参与、决定和管理。可是，在现实中直接掌握党内事务决策权和管理权的是少数人（代表）所组成的各级组织及其领导。他们行使的权力来源于普通党员的授予同时又支配着普通党员。经验告诉我们，一切有权利的人们往往容易滥用权力，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。党内民主实际上就体现在这种权力的授受关系中，体现在委托者对于他们委托出去的权力的监督制约中。监督制约是否有效，完全取决于权力授受关系是否合理、顺当和有力。因此党内监督和党内民主既相互联系又相互制约。一方面，党内民主是党内监督的前提，只有发展党内民主，才能保证党内监督主体到位、渠道顺畅、重点突出、功能有力高效，另一方面，党内监督又是党内民主的重要组成部分和实现形式，或者说党内监督本身就是党内民主。只有加强党内监督，提高党内生活质量，防止和消除党内任何不民主、反民主的现象，才能在党内创造一个既有集中又有民主，既有纪律又有自由，既有统一意志又有个人心情舒畅、生动活泼的政治局面。

现在，党内监督虽然有了很大的改进，但是党的领导干部尤其是“一把手”违纪犯罪案件数量增加，整治成本也越来越昂贵。中纪委副书记李玉赋2020年1月8日在中纪委、监察部召开的新闻通气会上透露，近30年来，4000名贪官外逃，人均卷走1亿元。2020年1月11日《新华每日电讯》报道：广东省韶关市公安局原局长叶树养为了实现自己“留下2000万给儿子、2000万给女儿女婿、2000万给自己安度晚年”的“宏伟目标”，在可能多的领域贪污受贿数千万元。叶树养自收受第一笔贿赂起至案发时已有20年时间，而在这20年时间内，叶树养却是平步青云，升迁至韶关市委常委、政法委书记、公安局长，最有讽刺意味的是他还当上了惩防腐败体系建设考核工作组组长。办案人员在调查中，很多人反映叶树养作风霸道、胆大妄为、敛财成风，为什么如此口碑的干部却可以平步青云、为所欲为长达20年之久呢？大量事实表明，我们的党内监督还存在着许多不容忽视的问题：一是监督法规制度不完备、不配套、不系统、不严密，难以开展稳定规范的监督工作；二是监督重点不明确、不具体、不细致、不到位，没有真正形成以党员领导干部为重点的全方位监督机制。三是监督体制不顺畅、不贯通、不连续、不高效，制约着监督功能的有效发挥；四是各种监督力量不平衡、不匹配、不协调、不得力，没有形成上下左右互相结合的党内外监督机制。当前党内监督的一个最基础、最核心的部分就是要落实对权力的监督：一是以权制权，即用权力监督权力。监督权力大致可以分解为知情权、审议权、问责权、质询权、弹劾权和罢免权。离开这些具体的相互关联的权力设置，监督权就会因其空洞而显得苍白无力。二是监督权与被监督权适当分离。监督权与被监督权不能由同一机构或者个人掌握，两者之间不能有着紧密的利益得失关系甚至前者隶属于后者，监督权不能被软化和虚化。只有这样，才能对被监督权实施严格的监督。三是监督与被监督权效力相当。就是说，监督权所占有和能够使用的各种政治资源、强制性影响力，足以阻止和纠劾被监督权所发生的违规行为。四是监督权不能替代被监督权。监督权是控制权力的权力，不能越俎代庖被监督权的职能，否则，监督权就会失去存在的意义。为了有效地制约权力，消除领导干部在用权上的腐败现象，就要在简政放权、合理分权、公开用权三个方面制订出具体的实施办法和操作规范，使我们的各级干部不愿腐败、不敢腐败、不能腐败，使权力在严密监督的规范体制下和在预定轨道上正确运行。需要指出的是，仅仅靠党内监督条例、法规的颁布实施是不够的，更重要的是我们的全体党员，特别是各级领导干部要努力培养监督意识，真正认识到监督是一种责任、一种关心、一种爱护，各部门、各单位的“一把手”更需要监督。唯有如此，党内监督才能形成一种上下同心、内外同德、齐抓共管的良性互动局面，党内基层民主才能真正变为广大党员和干部的自觉行动。

3、全方位细化制度操作规范，要以精细化制度设计为关键推进党内基层民主

党的xxxx届xxxx全会《决定》强调：“坚持用制度管权、管事、管人” ，“提高制度执行力，维护制度权威性”。进一步发展党内基层民主，当前迫切需要解决的关键问题是要全方位细化制度操作规范。

改革开放以来，我们党通过加强制度建设和制度创新，为党内民主的发展构建了基本的制度框架。但现有的党内民主制度许多都是比较宏观、抽象的，缺乏必要的程序和细节加以规范，因而很容易在实际应用中被虚化。因此，党内民主制度需要精细化：第一、要使党内民主制度各个环节精细化。党内民主是一个系统，在这个系统中，包括授权民主、决策民主、执行民主和民主监督等若干环节。这些环节相互联系、相互制约、缺一不可。目前党内民主发展的系统性还不够，一些环节上的改革滞后，造成旧的制度和创新成果之间、甚至创新成果与创新成果之间相互不衔接，从而使一些好的创新成果难以巩固。第二、要使党内民主制度的程序精细化。目前党内民主并不是没有原则性、制度性规定，但由于党内民主的实践缺乏科学、合理的程序设定，在运作过程中常常会走形变样，一些习惯于家长制作风的领导干部，很容易找出各种对策来应付抽象的