生态补偿机制运行调研报告

摘要：本文通过分析我县生态补偿机制运行的实践，总结成绩、指出不足，提出生态补偿机制运行的4条建议，以期为**建立和完善生态补偿机制提供一些参考。

关键词：生态补偿 生态红线 机制

生态补偿机制是以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，综合运用行政和市场手段，调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的环境经济政策。主要针对区域性生态保护和环境污染防治领域，是一项具有经济激励作用、基于“受益及破坏者付费原则”的环境经济政策。

党的十八大将生态文明建设纳入五位一体总体布局，为加快建立健全生态补偿机制提供了良好契机。2018年，中央财政设立国家重点生态功能区转移支付资金，几年来，转移支付范围不断扩大，金额不断增加，但实践中还存在补偿不规范、补偿形式单一、补偿主体对象不明确等问题，特别是县级生态补偿仍处于探索阶段。**县作为国家生态县，在生态补偿制度方面做了一些有益的探索。

一、**县生态补偿实践现状

（一）建立生态补偿制度。

2014年，县政府召集环保、财政等部门，共同会商出台了系列生态补偿文件。（1）出台《**县生态红线区域保护规划》，明确**生态红线区域保护的指导思想、基本原则、总体目标，全县共划定6类（自然保护区、湿地公园、饮用水水源保护区、重要湿地、清水通道维护区、特殊物种保护区）生态红线区域，总面积233.25平方公里，实施分级分类管控措施。（2）出台《**县2014年度生态红线区域保护实施方案》和《**县生态红线区域保护监督管理暂行办法》，提出了严格保护运西自然保护区、自然恢复与修补射阳湖湿地等特殊生态产业区、生态重建与恢复饮用水水源保护区等工作任务，采取了建立协调机制、落实生态补偿等六条措施。（3）出台《**县生态红线区域保护资金管理办法》，明确生态补偿资金补助原则、范围、分配因素等。

（二）探索生态经济补偿。

2014年初，县财政局会同县环保局根据**县生态红线区域保护实施方案，以补助河道、河塘清淤项目为重点对象，拟定了**县2014年度生态补偿资金使用方案，并以宝财预〔2014〕9号文件予以明确，安排资金2268万元，其中2013年度省级转移支付生态补偿资金1045万元，县级财政预算内安排1223万元，专项用于河道、河塘清淤项目。2014年6月10日，财政通过结算往来拨付预付资金1615万元。

（三）实施生态补偿工程。

目前**已实施或即将实施的生态经济补偿的项目有：（1）开展湿地保护工程，完成**湖水环境状况调查。（2）开展生态中心建设工程，建设**运西湿地森林生态中心。（3）开展有机、绿色食品建设工程，建设有机食品基地面积、绿色食品基地1万亩以上。（4）开展大气污染整治工程，实施在生态红线区内的燃煤锅炉改用清洁能源或停用。（5）开展畜禽养殖废弃物综合利用及污染防治工程，建设规模化养殖场沼气治理工程。（6）开展碧水工程，疏浚河道。（7）开展饮用水水源保护工程，关闭或搬迁自来水厂周围的厂家、住户等污染源。（8）开展环保监控能力建设工程，建成潼河水厂水质监测站。

（四）开展专项治理工作。

第一，严把建设项目环保审批关，从源头上控制环境污染，坚决限批“两高”项目，严批水污染项目。第二，加大工业污染防治力度，强力推进污染减排工作，以持续改善水、大气环境质量为目标，围绕噪声、扬尘、水环境、工业企业排污等方面的突出问题，持续开展环保专项行动。第三，大力推进生态农业，优先发展有机农业，积极推广循环农业生产模式，使污染物在农业系统内得到循环利用，以减少污染物排放。第四，加强水环境治理，打造良好水环境。2014年累计投入5457万元，建设污水管网33.54公里；累计投入1.2亿元，用于全县15个镇区河道、河塘清淤，共挖掘土方1690万平方米，有效净化了我县的水资源。

二、**县生态补偿实践中存在的问题

由于**财力不丰、生态补偿机制尚在探索阶段等原因，我县生态补偿措施还不能满足生态保护的要求，生态破坏和生态服务功能持续退化的问题还没有得到有效遏制。在生态补偿机制运行实践中，主要存在以下四方面问题:

（一）生态补偿标准低、投入不足。

目前生态补偿标准是以政府及财政支付能力为基础确定的，没有充分考虑保护湖泊、湿地等给农、渔民带来的直接经济损失。补偿资金主要依靠中央和省财政转移支付，县镇政府和企事业单位投入、优惠贷款、社会捐赠等渠道明显缺失。2014年县生态补偿资金只有2000多万元，对生态保护只是“杯水车薪”。

（二）产权不明晰、补偿方式过于简单。

如我县许多保护区、湿地产权不明晰，存在较大争议，影响了补偿机制的建立。生态补偿标准体系、生态服务价值评估核算体系、生态环境监测评估体系建设滞后，生态补偿标准等问题尚未取得共识，缺乏统一、权威的指标体系和测算方法。开发地区、受益地区与生态保护地区、流域上游地区与下游地区之间缺乏有效的协商平台和机制。排污权交易、水权交易等市场化补偿方式仍处于探索阶段。

（三）生态补偿对象不完善、利益相关者参与不够。

目前，省财政厅主要通过转移支付方式，向我县下达生态补偿补助资金，直接受益者是政府。当集体土地被划为保护用地时，为生态保护作出直接贡献而利益受到损害的农民没有得到直接的资金补偿。生态补偿对象、范围、标准和方式的确定，主要以政府决策为主，没有利益相关者参与协商的机制，尤其作为生态保护主要实施者的农民和渔民没有参与。

（四）补偿范围界定方法不科学、生态补偿效果不明显。

生态补偿范围主要指应当得到补偿的地域范围。在我国现行生态补偿实践中补偿范围的确定，没有明确的方法和标准，通常确定依据是江河源头、河流上游区域，或矿区、林区和山区等，边界范围含糊。在我县，生态红线区域主要是保护区、湖泊和湿地，但具体到镇村和农户，难以确定。另外，尽管我县出台了《生态红线区域保护监督管理暂行办法》，对资金的分配也将进行考核。但是，生态补偿资金的使用与生态保护的效果没有直接挂钩，没有建立补偿资金的生态保护效果评估机制与监督机制，也没有相应的奖惩措施，县2014年度安排2268万元用于河道、河塘清淤项目，但属于“面上撒胡椒”工程，对生态补偿做得好的乡镇未给予倾斜，生态补偿政策效果不明显。

总体来看，我县的生态补偿机制还没有根本确立，谁开发谁保护、谁受益谁补偿的利益调节格局还没有真正形成，在促进生态环境保护方面的作用还没有充分发挥，需要付出长期艰苦的努力。

三、建立生态补偿机制的对策与措施

生态补偿机制在经济理论上就是实行生态保护经济的外部性的内部化，让生态建设和生态保护者能享受到其成果带来的经济利益，并让生态保护成果的受益者支付相应的费用，从而通过制度设计实现生态功能的生产者与使用、消费者之间的公平性，保障生态功能的投资者得到合理回报，激励“生态服务功能”产品的可持续生产。因此，提出生态补偿机制的思路与对策如下：

（一）完善生态补偿制度，明确补偿原则。

根据国家和省、市生态补偿立法的不断完善，结合**实际情况，逐步完善生态补偿的规章制度，建立资金筹措、信息发布、分配使用、绩效考核的“制度链”。同时结合我县实际，建立健全生态补偿长效机制，建立生态补偿机制以点带面，点面结合、生态保护者受益、受益者补偿、政府主导、全社会参与、权利与责任对等等原则。

（二）鼓励多元化投入，设立生态补偿交易基金。

拓宽生态补偿资金筹措渠道，积极探索市场化生态补偿路子，积极开展碳排放权、排污权、水权交易等领域试点，拓宽生态补偿市场化、社会化渠道。研究设立生态补偿专项基金，将生态补偿作为单独科目纳入财政预算安排，研究建立生态补偿基金正常增长机制，为生态补偿提供稳定的资金保障。引导和鼓励开发地区、受益地区与生态保护地区、流域上游与下游通过自愿协商建立横向补偿关系。对京杭大运河、宝射河、大溪河、向阳河、芦氾河、潼河、中港河、中心河、山阳河等9条主要河流，通过检测断面监控点水质达标情况，试行上下游补偿交易，上游污染要补助下游，促进全流域的社会经济可持续发展。

（三）明确补偿对象，逐步提高补偿标准。

以生态补偿载体的土地所有权属和使用权属特征为基础，确定生态补偿对象。补偿资金发放逐步由补助政府项目工程向直接分配给保护区、湖泊、湿地的农户和渔民转变。生态补偿经济标准按照生态保护所导致的直接经济损失、生态保护地区为了保护生态功能而放弃的发展经济的机会成本以及生态保护的投入计算，在**财力困难现实情况下，生态补偿投入一步到位不现实，可逐步加大，未来根据国家规定标准足额发放。

（四）强化组织领导，加大生态补偿绩效考核。

第一，增强红线意识。严守生态红线，影响生态功能的建设项目禁止准入，把生态红线区域保护工作纳入经济社会发展评价体系，实行“一把手”负总责，强化生态红线的刚性约束力，确保不逾越“高压线”。第二、明确保护职责。各镇是本区域内生态红线管控的责任主体，负责组织生态红线保护建设工作。第三、落实生态补偿。本着“谁保护、谁受益”、“谁贡献大、谁得益多”原则，财政、环保、农委、水务、渔政等部门要根据省、市、县生态补偿转移支付办法，对各责任单位年度生态红线区域保护任务完成情况进行综合考核，对一级管控区给予重点补助，对二级管控区给予适当补助。如发生重大污染事件，导致本地区生态环境受到严重影响或考核不合格的，将取消该地区年度考核奖励资格。第四、加大处罚力度。强化执法手段，规范执法行为，严肃查处逾越生态红线、破坏生态环境的违法行为，依法追究法律责任，并按照“谁破坏、谁修复”的原则，由违法者承担生态恢复和修复责任。

除此之外，生态补偿机制的建设还可逐步建立生态补偿统计信息发布制度、加强对生态补偿资金分配使用的监督考核、普及生态红线的宣传，提升全社会生态补偿意识等，以可持续的生态补偿，保障经济社会可持续发展，实现人与自然的和谐发展。

参考文献：

[1]**县人民政府关于印发《**县生态红线区域保护规划》的通知（宝政发〔2014〕117号）

[2]**县人民政府办公室关于印发《**县2014年度生态红线区域保护实施方案》的通知（宝政办发〔2014〕72号）

[3]**县人民政府办公室关于印发《**县生态红线区域保护监督管理暂行办法》的通知（宝政办发〔2014〕73号）

[4]**县人民政府办公室关于印发《**县生态红线区域保护资金管理办法》的通知（宝政办发〔2014〕74号）

[5]**生态文明建设规划

[6] 万本太，邹首民.走向实践的生态补偿—案例分析与探索[M].北京:中国环境科学出版社.2018