原创法律服务建设调研报告
农村和城市是相互联系、相互依赖、相互补充、相互促进，农村发展离不开城市的辐射和带动，城市发展也离不开农村的促进和支持。因此，必须统筹城乡经济社会发展，实现城乡经济社会一体化。“十二五”期间，国家把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求，把推进城乡一体化发展作为重大战略。党的十八大在此基础上又提出“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。”城镇化建设是当今社会发展的一个无法改变的必然发展趋势，是中国全面建成小康社会的重要载体，更是撬动内需的最大潜力所在。
一、我国城镇化建设的概述
城镇化是我国现代化和城市化发展的一个重要阶段。城镇化就是要把工业与农业，城市与农村，城镇居民和农村居民作为一个整体，通过统筹规划、综合研究，实现城乡人口、技术、资本、资源等要素相互融合，互为市场，互相服务，逐步到达城乡之间在政治、经济、文化、生态等各个部分协调发展的过程。城镇化实质上就是城乡一体化，是实现城乡统筹发展，打破城乡二元格局的重要手段，是实现城乡在政策上平等，产业上互补，国民待遇一致的关键，以保障农民与城镇居民共享改革成果，共建和谐社会的重心。
城镇化发展由来已久，在其发展过程中不仅存在较多历史问题，也有新问题、新冲突凸显，既涉及经济问题，又涉及法律问题。目前我国城镇化进程中存在很多矛盾冲突，比如面临着土地利用、社会平衡、环境资源、城市发展四大问题，其中牵涉较多的就是农民问题，城镇化大量的征收农村土地、宅基地房屋拆迁、城镇基础设施建设等都涉及农民利益。另外，城镇化作为我国现行社会发展的主要目标，必然需要法律的保障支撑。但因为法律天然的存在滞后性特征，我国对城镇化的规制在法律规范方面存在较多缺陷，相关问题没有法律明确规定。所涉问题一些有法律依据，一些有政策的依据，还有一些既无法律又无政策依据，这些都造成城镇化建设中出现的矛盾冲突日益加深，极大的阻碍了城镇化整体进程。律师作为社会法律服务工作者，有着较高的法律素养和专业知识，能够全面细致的分析问题解决问题。律师参与城镇化进程，不仅可以提供好法律服务，处理好繁杂的法律关系，也可以解决好大量专业的法律问题，提出合理的法律意见，促进城镇化进程有序推进。
二、城镇化进程中的具体问题决定了律师参与的必要性
城镇化建设最主要的因素就是农村、农民、农业等问题，作为城镇化建设的重心，解决三农问题是关键。我国农村因法律服务投入少，农民法律意识薄弱等特征，大量的纠纷问题存在。比如常见的因宅基地、婚姻家庭财产、遗产、相邻损害、妨害、赡养、抚养而引起的旧型纠纷。随着城镇化的推进，新的责任承包纠纷、集体组织表决权、合作、合伙经营纠纷、失地农民保障、土地流转金分配引发的纠纷、原行政划拔土地归属纠纷等新的矛盾大量涌现。这些新的在发展中出现的纠纷，往往还没有适用的法规文件，也没有司法解释可循。这些纠纷的调整往往依据的是地方政府的行政规定、临时约定，也有的是乡规民约。正因为此，就迫切需要专业的法律人员参与进来，厘清权利义务关系，维护当事人的合法权益。律师具有法律专业知识和社会服务工作双重身份，发挥专业优势推进城镇化稳步进展，既是为贯彻落实相关法律部门的法律专项服务行动，也是履行律师的社会责任。
一、社会历史遗留问题和社会现实问题需要律师的介入。在城镇化的推进过程中，农村地区矛盾突出。主要表现在涉农纠纷上。如征收农村土地、土地权属、征收补偿、拆迁补偿等问题。具体如下，留守村民与回迁村民的矛盾，村民代表大会城中村改造的表决权、农村土地征收后的土地收益分配、农村房屋违建部分的补偿争议、农民社会保障、土地使用权出让纠纷等问题。比如在当前中国的1亿多失地农民中，绝大多数都只是获得了货币补偿，既没有社会保障,也无法安排就业，同时货币补偿的数额也是很低。失地农民常常会为了争取自己的合法权益而多次上访，许多暴力性群体性事件也因此而来。农村人口城镇化进入城镇内，其就业、医疗保障、教育等问题，特别是对进城农民工合法权益的维护，都需要政策引导和法律服务的跟进。这些问题多是法律没有详细规定的方面，很多依靠政府行政法规、规章决议为执行标准。要顺利推行城镇化就必须要解决好农村社会问题，根据现有的法律法规，确认当事人的权利义务，找出症结所在。法律是不排除谈判的，不排除和解和调解的方式来解除矛盾和纠纷。但是如何在谈判中避免利益的损害就需要有专业法律知识人员即律师的存在。
二、城镇化进程中，房地产业发展，需要律师的参与。房地产制度是提升我国城市化进程和推动城镇经济建设速度的重要制度，为解决城乡统筹发展中政府运作和基础设施建设以及社会保障等民生工程建设提供了资金支持。但是当前的房地产政策涉及到三个垄断，即“土地由政府垄断，房屋开发由开发商垄断，房地产业由大商人垄断”，是不符合我国社会和经济发展需要的。房地产业的改革是必然趋势。在房地产业的发展变革中，无论是农村的征地拆迁，还是城区的房屋征收，土地使用权的收回都是重要的法律问题，其中对于国家、集团、个人之间的土地增值收益的归属、房屋安置等都需要专业律师的参与。
三、我国民诉法和刑法的修改进一步保障了律师参与的基础。我国《民事诉讼法》对普通公民代理民商事案件作出了限制。即不再允许与案件没有直接关系的普通公民作为诉讼代理人。同时规定，只有三种人员可以被委托为民事诉讼代理人：律师、基层法律服务者；当事人的近亲属或者单位工作人员；当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民。进一步保障了律师参与民事诉讼的地位。我国《刑法》的修改也赋予了律师更多的权益和地位。在刑事侦查阶段提高律师的权限，强化律师作用，增加权利。以及在审查起诉阶段和二审开庭阶段都赋予律师更多的权能，以便于律师发挥作用。我国诉讼法中针对律师权利的修改有利于律师在解除城镇化过程中出现的矛盾纠纷时，能够以更加独立、专业、有效的方式参与。
三、律师参与城镇化进程的意见和建议
在任何社会中，城镇化的演变都是在特定的自然、经济、社会、政治及历史背景下进行的，不可避免地受到特定的环境、条件和制度的制约。从我国城镇化的实践来看，我国各地的城镇化的发展大多是受体制的制约，是政府主导型的城镇化发展，由农村土地作资金支撑。虽然这种方式为城镇化的发展筹集了大量的资金，但是，这种高成本、不公平的发展方式，不仅损害了农民群众的财产权益，造成大量失地失业农民，产生了严重的社会冲突，也损害了政府的权威与合法性。律师作为城镇化建设的重要组成部分，在具备专业的法律知识的基础上参与城镇化建设，不仅可以监督政府行为，为政府作意见参考，避免政府违法作为，也可以更好的解决农村农民相关土地纠纷问题。
中国律师的特色和专业素养决定其参与城镇化进程的必要性基础。中国律师特色之处在于是做中国特色社会主义的法律工作者、经济社会又好又快发展的服务者、当事人合法权益的维护者、社会公平正义的维护者、社会和谐稳定的促进者，是坚持三维护和三统一的，能为城镇化建设中所涉问题提供有效的法律服务。在我省城镇化中，律师在事前、事中、事后积极提供有效的法律服务，是城镇化建设中的一支重要力量，起着为城镇化进程提供保驾护航的作用。
一、律师在政府投资融资方面的作用
政府作为推进城镇化的主要力量，以及建设小城镇的重要资金来源方，城镇化作为规模巨大的投资工程，必定产生庞大的融资需求，融资需要是一大重点。仅依靠传统的中央财政支持和地方同期财政收入的投资，以及银行的信贷来完成以上投资目标是难以想象的。目前我国政府建设城镇的资金主要是通过土地财政获取。我国财政体制有“公共财政养人，土地财政做事”的突出特点，地方公共财政主要用于养人，而做事则依靠土地财政的说法。
政府推行土地财政，大多是以对原属于农民集体所有的土地进行政府征迁为基础实施的。由此引发了大量因征用农村土地而引发的社会矛盾现象的出现。突出的如强迫征地、暴力拆迁等人身伤害恶性犯罪案件频频出现。政府如何做好征收迁拆工作是当前城镇化建设的重点。如何平衡政府与失地农民间的矛盾，协商争议事宜，甚至通过法律程序解决争议，都需要律师的参与。律师不仅可以指导政府做好征收拆迁事前准备工作，如土地征收审批，土地征收拆迁公告，土地补偿金数额制定等，保障征收迁拆符合法律程序，提高效率，也可以对土地出让中的招标、挂牌等行为参与指导，监督政府的土地出让事宜，维护当事人的正当权益。同时也可以解决在征收土地过程中引发的不良事件。律师作为政府的法律顾问，可以为政府开展工作提供良好的法律服务，避免政府违法违规操作，提高政府的公信力。
另外，土地财政虽然能解决一时的资金不足情况，但实质上是透支未来利益，不可持续的发展模式。必然引发土地竞房价高涨等不良社会问题。在当前城镇建设的大背景下，扩大内需，刺激投资，劳动消费才是最有效的实现政府融资的途径。城镇化的发展需要通过政府提供平台和服务，引导市场资源和社会资金进入城镇投资领域。我国当前的投资管理融资平台存在着经营行为、融资行为不规范，如出现重复抵押、担保现象，债务危机风险升高。律师作为法律服务者，具备专业的法律知识，对融资、债权债务有较为深刻的理解，能够帮助政府避免或减少债务危机，稳定城镇建设的资金走向。律师有能力为政府建设全方位的、多层次的投资融资管理机制提供参考，促进城镇化建设的健康发展。政府法律顾问律师还可以代理政府及部门诉讼法律事务，并通过诉讼提出改进措施和教训，有力维护政府的形象，促进规范化、服务型政府的建设。从具体情况出发，突出解决城乡“二元结构”的体制矛盾，加快制度创新，为政府依法行政及时提出建议和意见，特别是在一些大项目方面出具法律意见书，避免政府在涉及广大人民根本利益问题上决策失误，形成有利于加快城镇化进程的政策环境和法律环境。
二、律师在解决农村地区纠纷方面的作用
区别于城市法律服务体系的完善，农村地区的法律服务可以用贫瘠来形容。我国绝大部分法律服务人员都聚集在城市发展，农村的法律服务体系十分薄弱。但是农村是我国城镇化建设的重点内容，农村法律服务体系的建立十分迫切，是保证我国城镇化健康有序推进，维护农民权益的重要工具。
目前，我国农村地区主要采取村民自治的管理方式，对于广大农民来说，只有选举出真正代表他们意愿的村民自治机构，才能切实的维护自身权益。只有真正的实现其选举权和被选举权，才能组成民意管理组织，也才能确保涉及农民的教育权、宅基地使用权、土地承包权等私权利的实现。但是我国农村村民委员会选举过程中还是存在着一系列的问题，主要表现为：贿选问题、基层政府干预问题、参选农民不足等问题，造成很多地方选举不依照程序进行，强权主义盛行，也出现了部分地方选举作弊，个别领导制定等问题。在具体农村事务处理上，村委会由于不具备较专业法律知识，在村务大事，合同签订过程中可能权益受损，或者迫于政府压力，不顾农民真实意愿，侵犯农民权益。在农村生活过程中，农民之间因相邻关系、宅基地、土地承包等也存在较多问题，但大多数的农民不懂法，在发生权利被侵犯时主要是通过自助行为完成。因此，律师参与农村法律体系的建设，不仅可以维护农民的正当权益，普及法律知识，还会减少官民冲突，维护集体利益，及时解决村民之间的争议纠纷，保障村民的友好相处。
农村法律服务是农村经济社会发展的现实需求，律师充分的走进农村，服务村民，可以提高群众的法律素质以及村集体组织的自治管理水平，促进农村地区的和谐稳定，为实现城乡统筹发展，推进城镇化进程提供保障。律师在农村社会发挥作用主要表现在以下几个方面：
1.律师参与村民选举事宜。村民选举是村民的一项政治权利，同时也是需要法律性的程序保障。律师参与村民选举可以以其专业知识帮助村民解决选举的程序性法律问题，如选民登记，选民资格确认，候选人产出方式，投票方式等，一方面，政府对村民选举有一定责任，为避免混淆政府行政管理与村民自治的界限，需要律师对政府在选举事项中的职责进行法律指导。同时，针对选举中的普通选民，律师可以为其提供法律咨询，使选民对选举制度有更清晰的认识。另外，针对选举过程中的弱势选民，律师可以帮助他们合法参选，在权利受损害时及时采取法律救济手段，维护选举的公平公正正义。
2.律师参与村民事务管理事宜。帮助完善村民事务公开和民主管理等各项制度，对村民大会以及村民代表大会的召集程序、议事规则等提出法律意见；针对村民自治章程以及村民的村规民约进行法律指导；对村基础建设，村民财务使用过程中出现的相关问题提出解决办法；确保村民在自治过程中充分享有管理权、参与权、知情权以及监督权。对村委会的管理提供法律指导，避免村委会管理人员出现行政化倾向，保障村民自治的民主协商和民主监督。
3.律师参与农村旧型争议纠纷事宜。农村纠纷主要表现为农村宅基地使用权纠纷，农村土地承包权经营权纠纷，农村土地调整和流转纠纷，村民相邻权关系引发的纠纷，农村房屋引发的纠纷以及农村土地房屋租赁纠纷等，律师可以针对上述纠纷提出代理意见，理清纠纷脉络，提高解决争议的效率。
4.律师参与土地征收纠纷事宜。城镇化过程最大的问题就是对农村土地的蚕食。因征收农村土地而引发的问题是当前城镇化建设的重点。保障农民在土地征收中的合法权益以及维护土地征收的顺利进行需要律师的参与。律师参与土地征收工作，首先可以监督土地征收程序是否合法，包括是否经过审批，是否进行公告，拆迁手续是否齐全，集体土地征地补偿提供方案通过与否等程序性事宜。另外针对土地征收侵犯农民权益问题，如因集体土地所有权人不明确，所有权主体虚置等因素引发农民权益受损，农民对土地征收强拆等事件群体性信访时，可以向纠纷当事人介绍相关法律规定，引导群众通过正常的信访渠道，或者通过走诉讼的方式拿起法律武器维护自身的权益，协助政府预防与处理各类纠纷，积极化解社会矛盾。
5.律师参与因城镇化引发的涉农纠纷事宜。实现城镇化，农民更多的进入城镇，在城乡二元户籍制度下，大量农民工虽然被统计为城镇人口，但没有获得市民身份，无法在就业、教育、社会保障、公共服务、住房等诸多领域享受与城镇居民同等的待遇，农民工站在市民化的入口处，处于“城市不开门，农村难断根”的“夹生”状态。作为城镇化人口主体的农民工，长期在农村与城镇之间处于两栖状态势必会产生关于农民社会保险制度，农民就业劳动、农民居住生活以及农村教育权利等群体事件。目前我国关于城镇化进程中的农民相关权益问题没有明确的法律规定，更多的新型问题没有明确的救济方式。这就需要律师利用其专业的法律知识，帮助农民争取合法利益，保障农民在城镇化进程中的合法权益，确保农民得享城镇化的成果。
律师在城镇化过程中肩负着重要的历史使命，在为农村民主政治建设和社会事业提供法律服务的同时，帮助农民解决最关心的法律问题，为农村教育事业的健康发展提供法律服务，为相关政府管理部门做法律顾问工作，切实的维护农民的民主权利，依法妥善处理农村各种社会矛盾，帮助农村基层和广大农民正确解读相关的法律法规和政策，以确保城镇化建设的顺利进行。面对新形势、新任务，律师有责任、有义务积极参与其中，自觉承担社会责任，拓宽依法维权渠道，创新依法维权手段，调高依法维权实效，以实际行动服务于小康社会建设，服务于新农村建设，促进城镇化发展建设。
