原创反腐倡廉调研报告

健全反腐倡廉法规制度体系，是党的十八届xxxx全会《决定》提出的重要要求和任务，是深入推进新形势下反腐倡廉建设、廉洁政治建设的一项重要举措。必须充分认识其重要意义，高度自觉地加强、改进法规制度建设，着力构建更加科学完备、有效管用的反腐倡廉法规制度体系。

一、健全反腐倡廉法规制度体系具有极端重要性

健全反腐倡廉法规制度体系，是深化社会主义政治体制改革和党的建设制度改革的重要内容，是建立健全惩治和预防腐败体系的关键环节，是善于用法治思维和法治方式反对腐败的必然要求，是抓好反腐倡廉建设的根本途径和重要保障。做好这项工作，具有十分重要的意义。

党的十八大报告强调，要“健全反腐败法律制度，更加科学有效地防治腐败。”这表明，健全反腐倡廉法规制度体系，对于防治腐败尤其必要、重要和紧迫。

第一，从腐败的发生机理的视角看，健全反腐倡廉法规制度体系十分必要。腐败的产生是腐败主体、腐败对象、腐败机会相互作用的结果。在这三要素中，腐败机会即法规制度和办事程序上的“漏洞”和“空隙”，是最重要、最关键的因素，它具有刺激主体产生和强化腐败动机并促使腐败动机转变为实际腐败行为的作用。腐败动机的强弱、腐败动机能否外化为行为、腐败动机能在多大程度上实现，在一定意义上都取决于腐败机会的多寡和机会成本的高低，也就是取决于约束权力、防治腐败的法规制度的健全程度及其约束力、强制力、惩处力、震慑力的强弱。因此，要想有效防治腐败，就必须以最大限度地减少腐败机会、加大腐败的机会成本为主要着眼点和着力点，切实加强法规制度建设，真正建立起一套让腐败主体不愿“冒险”、不敢“伸手”、不易“投机”的制度机制。

第二，从制度的特殊功用的视角看，健全反腐倡廉法规制度体系十分重要。法规制度与其他社会规范相比，更侧重于通过科学、严格的程序和规章来保证人们行为的规范性；法规制度作为一种以物质、精神惩罚和组织处分为工具性手段的社会控制方式，它能强制性地纠正离轨行为，迫使人们选择、保持符合组织要求的行为路径；法规制度是一系列权利、义务或责任的集合，它明确告诉人们能做什么、不能做什么以及违反法规制度的后果，具有很强的可操作性和行为导向功能；法规制度是通过一定的组织和程序来制定、修改或废除的，因而不会随着领导者的更换而更换，也不会随着领导者的看法和注意力的改变而改变。正是由于法规制度具有这样的特性和功能，所以，邓小平指出：制度带有根本性、全局性、稳定性、长期性。制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。反对腐败还是要靠法制，搞法制靠得住些。习近平同志多次强调，必须依靠法律制度防治腐败，把权力关进制度的笼子。这些精辟论述表明，法规制度所具有的特殊性质和功能决定着它在规范权力运行、防止权力滥用方面具有极其重要的作用，决定着它在治腐防腐方面较之于其他反腐形式更能治本、更为有效。抓好法规制度体系建设，坚持用法规制度管权管事管人，才是反腐倡廉的根本之策。

第三，从反腐败斗争的严峻现实的视角看，健全反腐倡廉法规制度体系十分紧迫。近年来，我国的反腐败力度不断加大，反腐败成效也十分显著，但是，现在腐败现象依然易发多发，反腐败斗争形势依然严峻复杂。究其原因,虽有多个方面，但根本原因还是在于适应新形势下反腐倡廉要求的法规制度体系不够健全，有的法规制度缺乏相应的配套和细化措施，有的法规制度内容落后于实践，许多好的法规制度落实不到位，没有发挥出应有的作用。因此，健全反腐倡廉法规制度体系，就成为新形势下抓好反腐倡廉建设的一项紧要任务。

此外，当代世界各国特别是发展中国家的反腐经验和教训也告诉我们，治腐防腐能否取得显著成效，关键在于有无科学和健全的法规制度。既然如此，那么就要在思想上进一步提高对反腐倡廉法规制度体系建设的重视程度，在工作中进一步加大对法规制度体系建设的推进力度，努力扎紧、扎密、扎牢反腐倡廉的制度笼子，为更加科学有效地开展反腐倡廉工作提供重要保障。

二、健全反腐倡廉法规制度体系重在增其科学性

健全反腐倡廉法规制度体系，关键词是“健全”。何谓“健全”？就是使其完备无缺陷。体现在工作要求上，就是要根据十八届xxxx全会《决定》的有关要求，结合落实《建立健全惩治和预防腐败体系2013—2017年工作规划》，抓住现行权力运行制约和监督体系、反腐倡廉法规制度体系等方面存在的主要问题和薄弱环节，有针对性地开展国家法律和党内法规制度的“立、改、废”工作，切实提高法规制度建设的科学化水平，努力建成系统完备、科学规范、运行有效的反腐倡廉法规制度体系。

第一，紧紧围绕中央《决定》和《工作规划》提出的有关制度改革和建设任务，重点抓住反腐倡廉实践中的热点难点和重点问题，做好法规制度的“立、改、废”工作。《决定》明确提出：要“完善惩治和预防腐败、防控廉政风险、防止利益冲突、领导干部报告个人有关事项、任职回避等方面法律法规，推行新提任领导干部有关事项公开制度试点。健全民主监督、法律监督、舆论监督机制，运用和规范互联网监督。”“健全改进作风常态化制度。”《工作规划》进一步强调了上述制度建设任务，同时还提出了一系列具体的法规制度建设要求，包括完善惩治贪污贿赂和渎职侵权犯罪、规范国家工作人员从政行为方面的法律规定，制定配偶已移居国（境）外的国家工作人员任职岗位管理办法，规范领导干部工作生活保障制度，完善公务用车配备使用管理办法，等等。中央《决定》和《工作规划》要求建立健全这些法规制度，都是适应新形势下反腐倡廉建设的新要求、顺应人民群众对反腐倡廉法规制度建设的新期待而提出的，是为有效解决反腐倡廉实践中的热点、难点、重点问题而提出的，具有很强的现实针对性。对这些十分重要而又亟待建立健全的法规制度，必须尽快加以修订、完善，使之更加成熟、定型。

第二，紧紧围绕强化权力运行制约和监督这个核心，重点抓住腐败现象易发多发的重点领域和关键节点，做好法规制度的“立、改、废”工作。一方面，要着眼于更加科学有效地“限权”、“确权”、“制权”，提高反腐倡廉法规制度对权力的覆盖率和防控力，建立健全有关法规制度。要用完备的制度“限权”，明确界定、严格限制各种权力尤其是容易扩张的权力、管人管财管物和重大事项决策等重要权力，以防止权力越界、越位、越轨行使；要用合法的制度“确权”，针对现实中容易发生的违法增设权力事项以及违规用权、随意用权等问题，加强清理规范，确保权力来源合法、行使有据；要用科学的制度“制权”，进一步健全对用权、用钱、用人的约束管控制度，健全对决策失道、用权失控、行为失范的预防治理机制，使这些制度机制具有更强的约束力和防控力。要“推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。”另一方面，要着眼于有效解决腐败现象在一些领域、环节、人群和时期易发多发问题，建立健全有关法规制度。当前，腐败现象在行政权力相对集中的部门易发多发，在资金资源管理权相对集中的领域易发多发，在领导干部特别是“一把手”身上和身边易发多发，在拥有一定行政、经济、司法管理权力和审批权限的人员中易发多发，在投资项目分配期、土地或工程项目发包期、物资集中采购期、人事调动和干部任免期、元旦春节等节庆期、领导干部及其家属的生病和婚丧嫁娶期易发多发。要根据这一情况，有针对性制定出更有刚性、更加严密的防治腐败的制度机制，切实解决好“纸笼关虎”、“牛栏关猫”等问题。此外，还要重点围绕维护、保障人民群众的切身利益来建立健全反腐倡廉法规制度。尤其是要针对那些人民群众特别关注的问题、反映强烈的问题、涉及民生的问题、发生在群众身边的问题、侵犯群众利益的问题，建立健全有关法规制度，使反腐倡廉法规制度建设更加契合人民群众的新期待。

第三，紧紧围绕提高法规制度建设的科学化水平这个目标，重点抓住现行反腐倡廉法规制度存在的主要问题和薄弱环节，做好法规制度的“立、改、废”工作。现行反腐倡廉法规制度体系总体上是好的，但在一些具体法规制度尤其是地方性法规制度上还存在着这样或那样的缺陷和不足，其科学性有待增强。增强法规制度的科学性，关键是要按照“内容完备、结构合理、功能健全、切实可行”的标准来完善现有制度、建立新制度。一是要着重解决好一些法律制度缺失的问题，使反腐倡廉法规制度体系更完备。重点是要进一步加强反腐败国家立法，尽快建立一部反腐败“基本法”，并针对公共财政、政府采购、教育卫生、工程建设、公正司法等腐败问题易发多发领域，制定一些单行法律作为补充；要着力查找并弥补权力制约和监督、违法违纪行为查处、廉洁自律、反腐倡廉工作机制等各个领域存在的法规制度“空白”，做到应建尽建，使这些领域中的各项反腐倡廉建设、工作、活动都有规可依；要着力解决一些单项法规制度的设计不够规范、严谨等问题，注意纠正抽象、粗疏、模糊和弹性过大等偏向，确保制度目标明确、规范内容明确、适用范围明确、文字表述明晰。二是要着重解决好一些法规制度结构不合理的问题，使反腐倡廉法规制度体系更系统。健全反腐倡廉法规制度体系，必须在优化结构、增强其系统性上下功夫：既要抓好国家反腐败法规建设，又要抓好党内法规制度建设，保持二者协调一致；既要健全各法规制度门类中具有基础地位、起到骨架与支撑作用的主干性法规，又要健全与主干性法规相配套的法规制度，使之体系化；既要抓好实体性法规制度建设，又要抓好程序性法规制度、监督保障性法规制度建设，保持三者相互照应和衔接；各种单项法规制度既要有指令性、禁止性规定，也要有处置性规定和保障性措施，不可重此轻彼。此外，还应注意保持上下位法规制度和同位阶法规制度之间的衔接和协调，既要克服上宽下严或上紧下松以及“上下一般粗”等倾向，更要防止上下位制度之间产生矛盾和冲突，还要力求保持左右横向制度设计思路的基本一致，避免同位阶制度之间出现过大的差距。三是要着重解决好一些法规制度功能不全的问题，使反腐倡廉法规制度体系更健全。好的法规制度一般都有导向、规制、激励、惩戒、评价、调适等功能。反腐倡廉法规制度也应当具备这些基本功能，并要以周全的制度设计保证这些功能有效发挥。四是要着重解决好一些法规制度运行失效的问题，使反腐倡廉法规制度体系更管用。当前，反腐倡廉法规制度建设方面存在的最突出问题之一，是一些法规制度执行软、落实难，有的甚至形同虚设。解决这一问题，需要着重在两个方面下功夫：一方面，要切实增强反腐倡廉法规制度的可行性和可操作性，确保法规制度行得通、做得到、用得好。另一方面，要建立健全维护法规制度权威、保证法规制度落实的制度机制，包括宣传教育、监督查处、考核问责等制度机制，以更加具体、更加严明和更有刚性的制度机制来保障反腐倡廉法规制度的严格执行，来防止法规制度被歪曲、篡改、滥用，来抑制、弱化法规制度执行中的主观随意性及其利己主义、本位主义倾向。同时，要建立健全领导责任追究机制，对不及时查处严重违反反腐倡廉法规制度案件的部门和单位，对落实反腐倡廉法规制度措施不得力、问题长期得不到有效解决的部门和单位，应根据规定追究有关领导的责任，包括追究疏于教育责任、管理不善责任、督察不力责任、查纠不力责任。

三、健全反腐倡廉法规制度体系贵在体现法治性

习近平同志指出：“要善于用法治思维和法治方式反对腐败，加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设，让法律制度刚性运行。”这就要求我们更加注重反腐倡廉法规制度建设，走依靠法规制度反对腐败的道路，也要求我们注重运用法治思维和法治方式推进反腐倡廉法规制度建设，把社会主义法治的基本原则、方针、要求贯彻和体现在反腐倡廉法规制度建设的全过程和各环节。

第一，要在反腐倡廉法规制度建设全过程贯彻“宪法法律至上”的原则。“宪法法律至上”是国家宪法和中国共产党章程提出的重要原则，其基本要求是，坚决维护国家法制的统一和尊严：一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触；一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。要把这些要求落实在反腐倡廉法规制度建设全过程。特别是在制定党内反腐倡廉法规制度时，既要以党章为根本依据，又必须严格依据宪法，确保其所有规定不与宪法相抵触，并与国家法律相一致。同时，应当尽可能将一些十分重要的、防治腐败的行政和党内法规制度转化为国家法律，以增强其权威性、强制性和约束力。

第二，要在反腐倡廉法规制度的制定环节贯彻“科学立法”的方针。“科学立法”是党的十八报告提出的新方针，它要求立法理念、程式、结果都要体现科学性。把“科学立法”的要求体现到反腐倡廉法规制度建设上，就要坚持以科学的理念、科学的精神、科学的方法、科学的程式来制定反腐倡廉法规制度，注重增强法规制度的明确性和严谨性，确保其内容明确，逻辑严密，语言规范、简洁、准确；注重增强法规制度的协调性和配套性，确保各项法规制度相互联系、协调、照应、衔接，不发生相互碰撞、隔离、冲突和掣肘；注重保持法规制度的相对稳定性和连续性，努力克服和防止那种频繁废立、变改无常之倾向。还要深刻认识、严格遵循法规制度建设的基本规律，坚持应然性与实然性、普遍性与特殊性、超前性与可行性的统一。坚持“科学立法”，必然要求“民主立法”，这是实现“科学立法”的重要前提和途径。这就要求我们在制定反腐倡廉法规制度尤其是重要法规制度的过程中充分发扬民主，让多方面（包括法规制度的供给方、执行方、监督方和评价方）参与法规制度的制订，并充分尊重人民群众的首创精神，注意听取专家的意见，走广纳群言、博采众智之路。只有坚持“民主立法”，才会使制定的法规制度真正切合实际，具有科学性；才会使制定的法规制度真正体现绝大多数人的利益和要求，得到广泛认同和自觉遵循。

第三，要在反腐倡廉法规制度的执行环节贯彻“严格执法”的要求。“严格执法”也是党的十八报告提出的新方针，其基本要求是：执法要严厉、公平、公正，以事实为依据，以法律为准绳，不凭好恶执法，不凭关系执法，不凭人情执法，切实做到有法必依、执法必严、违法必究。执行国家法律必须坚持“严格执法”，执行反腐倡廉法规制度，同样应当全面贯彻“严格执法”的要求。特别是要针对反腐倡廉法规制度执行上存在的主要现实问题，切实加大对有令不行、有禁不止、随意变通、恶意规避等严重违反和破坏法规制度的行为的惩处力度，真正做到违者必究，不搞“酌情处理”、“下不为例”、“法不责众”，坚决维护法规制度的权威性和严肃性。还应特别注意坚持“法律面前人人平等”、“制度约束没有例外”的原则，对违反反腐倡廉法规制度的组织或个人，不论是哪一级，都应一视同仁、依规惩处，绝不容许任何人享有可以干扰法规制度执行、突破法规制度约束、免受违规惩罚的特权。因为从现实情况看，在法规制度面前搞特权，破坏“规则公平”，正是导致一些反腐倡廉法规制度“虚设”的主要症结之所在。总之，必须坚持用“严格执法”的理念、精神、方式执行反腐倡廉法规制度，这是“让法律制度刚性运行”的重要保证和重要体现，也是新形势下的反腐倡廉是走“法治”新路还是走“人治”老路的重要标志。