村干部违纪违法调研报告

近年来，随着国家惠农政策不断出台和农村经济的快速发展，“村干部” 违纪违规乃至职务犯罪问题在农村部分地区日益突出，违纪违法手段及形式亦趋多样化，不再以简单的贪污、挪用公款或打白条等形式出现，而是在体制、管理漏洞上做文章，披着合法的外衣打着“擦边球”，如采取事后收取酬劳，虚报项目、虚列工程支出、虚增工程量等手段，钻着政策的空子侵占群众集体乃至国家利益。尤其在推进“能人治村”进程中，一部分“能人村官”，巧借“项目兴村”名义，不民主科学决策，仓促实施项目建设，资金缺口后转而虚报冒领套取民生资金导致违纪违法等不一而足，此系列问题在纪检案件查办中正呈高发态势，已成为引发农村基层不稳定的重要因素。因此，对当前村干部违纪违法案件特点及其成因的分析把握和有效防范显得尤为重要。

一、当前村干部违纪违法案件的主要特点

党的十八大以来，旬阳县纪委认真落实反腐倡廉责任，紧紧围绕中纪委提出的“三转”要求，深化职能转变，聚焦执纪主业，在查办案件工作上取得了新突破。2013年，全县共查处村级干部违纪违法案件29件，40名村干部及党员受到党纪政纪处分，占查处案件总数的55.7%。2014年，全县共查处村级干部违纪违法案件33件，47名村干部及党员受到党纪政纪处分，占查处案件总数的47.8%。从查处的案件来看，村干部违纪违法案件主要呈现出以下四个特点：

一是侵占农民利益案件呈高发趋势。仅2014年查办的33件村干部违纪违法案件中，涉及强农惠农资金、扶贫救济款、专项资金等“高压”领域21件，违纪形式更显复杂，手段更加隐蔽，除直接弄虚作假套取、截留、挪用国家补助资金外，还包括6件违规收取工作费用的案件，如部分违纪村干部在移民搬迁或危房改造资金补助申报过程中，一改过去收取“手续费”、“公关费”、“辛苦费”等名义，假借复印资料或代办之名，收取“复印费”和“代办费”谋利，且约定在事后收取，造成线索不易发现，即便立案调查后，查办突破难度大。此类违纪案件，严重干扰了党在农村各项政策的贯彻执行，损害了广大农民群众的切身利益，导致民怨极深，影响一方稳定。

二是失职渎职成为村干部违纪违法新倾向。随着群众诉求变化和对村官执政的高位期待，群众更加关注村干部的履职尽责水平及公平正义。从受理的信访和查办的案件来看，仅2014年就涉及5起因村干部未正确履职或履职不到位被调查并给予党纪处分的案件。如2014年群众反映经媒体曝光的桐木镇岔园村低保案件，经调查组调查认定，该村村干部及驻村干部在落实低保工作时，未按规定操作，村干部有优亲厚友现象及工作履职不到位等问题。此案经调查后对相关镇村工作人员给予了党政纪处理，但由于媒体报道，所造成的不良社会影响是短期难以消除的。又如2014年吕河镇秦家塔村干部罗某、黄某因对村内老弱病残人群监管责任落实不到位、履职不力，致发生重大火灾事故，造成群众生命财产损失被追责给予党内处分。此类“在其位不谋其政”的失职渎职案件正逐年上升并已成为群众关注、社会聚焦的热点问题。

三是村官中“能人贪腐”问题初露苗头。在“能人治村”过程中，一部分成功人士返乡做了“能人村官”，他们有眼界、善谋划，有热情、肯投入，“能人村官”加快和带动了地方发展，得到了各级政府和广大群众好评与欢迎。但从近年查办案件来看，村官中“能人贪腐”现象已有显露，且呈现出“小官大贪”之举。如2014年查办的赵湾镇王长沟村“能人村官”王某案，王某在积极为村上修路、改电、饮水、发展产业、移民安置同时，利用职务之便虚报套取和侵吞灾民建房等补助资金51000元，虚列工程套取集体资金30余万元，该案已经检察机关刑事起诉，最终法院判决王某刑期七年零六个月。王某的违纪违法行为，令组织痛心，令群众惋惜，案件虽已审结，但影响深远。这种“能人村官”贪腐现象，已非个案，应当引起警觉和深思。

四是案件中“窝案串案”现象不容忽视。从近两年查办的4起“窝案”案件来看，案件的群体性特征表现得越来越明显，村干部违纪违法主体由以往的单个作案，转向共同作案，以致村干部“窝案串案”时有发生，有的一案多人，甚至是村三职干部（村支书、村主任、村文书）皆深陷其中，查处后村干部全军覆没，致使村两委班子瘫痪。如2013年查办的双河镇鲤鱼村村支书廖某、村主任孙某、村文书徐某三人共同套取移民搬迁资金60000元的案件，虽然涉案资金被追回，三名村干部皆已处理到位，但该案被查处后，群众反响强烈，社会震动大，尤其是三名村干部被处理后，使该村村务工作出现停滞和断层，较长时间内影响了地方正常工作的开展。

二、当前村干部违纪违法案件高发的原因

村干部作为一个特殊的群体，其违纪违法案件产生的原因是多方面的，既有村干部自身素质参差不齐、法纪观念淡薄等主观因素，更有宣传教育缺位、监管机制缺失、制度落实乏力、执纪办案疲软等一些深层次的客观原因。

一是宣传教育缺位。旬阳是一个45万人口的典型农业山区贫困县，地域差别明显，村干部工资待遇偏低，部分边远山村干部选配时，往往出现村干部无人担任的局面。干部构成中除引入的159名大学生村官和引进的能人村官外，70%以上的村干部是从“留守型农民”中产生的，文化素质参差不齐、平时又疏于学习造成思想水平不高，缺乏必要的法律知识。部分镇领导认为村干部选任不易，片面强调发展经济和忙于事务，忽视对村干部进行思想、政策和法纪教育，对引进的“能人村官”，只考虑到其成功的一面，忽略了该群体长年在外务工打拼且游走在法纪边缘的特点以及容易主观武断，不易监督的缺陷，忽视或少于教育引导，致使少数村干部急功近利，个人主义、拜金主义、享乐思想膨胀，往往把村民赋予的权力作为满足私欲的工具，导致手中权力异化，一有机会，便滑入违纪违法的深渊。

二是监管机制缺失。目前村干部的管理，存在政出多门的现象，组织部门管党建，民政部门管选举，镇财政代管集体资产和离任审计，镇级政府对其工作指导。一些别有用心的村干部打着村民自治的幌子，把自己凌驾于自治组织之上，没有接受监督的意识和习惯。少数镇领导有“村官不是官”的思想，认为村干部只要能完成经济发展指标，倚重多、监督少，导致政府和部门监管体系不健全，很少对村干部形成有效制约。群众监督难以落实，多数村民习惯忙于自家生产，对村里事务只要不涉及自己切身利益一般都是不管不问，有的村民对村里事务虽有意见，但缺乏举报监督措施，不会固定和列举证据，村级财务又不健全，违纪村干部为了不被查处，解除相互制衡，往往协商共同违纪，达成攻守同盟，致使相关机关对此类案件的查办难以深入，不能有效遏制村干部违纪违法。

三是制度落实乏力。近年来，随着国家各种支农、惠农资金的空前投入，农村基本都探索中建立了村务公开、村财镇代管、惠农资金一折通、村民监督委员会等一系列政策制度，对确保惠农政策落实及防范村干部违纪违法产生了积极作用，但基于复杂的县情，这些制度运行不一，难以充分发挥作用。如“村务公开”制度，虽各村都有实施，但在落实中不仅面临“村干部愿不愿意民主公开”的问题，更有“村民想不想参与，会不会监督”的问题需要有效破解。从近年查办的多起侵占农民利益案件中发现，涉案村也实行了惠农一折通，实施了村务公开，但违纪村干部却又利用一些出门在外、智力低下、出行不便的农户，以代办业务为名将存折及证件收集手中，要么收取“代办费”，要么在大笔资金的诱惑和失衡心理的驱使下大肆敛财，借机贪挪挤占、套取惠农资金，最终导致违纪违法被查。

四是执纪办案疲软。部分镇党委、政府往往在工作上过分依赖村干部，认为基层工作难度大，特别是村干部出点问题在所难免，怕查了案子伤感情，影响工作积极性，于是能捂则捂；有的把查案和稳定对立起来，怕查了案子乱了班子，于是能拖则拖；有的不愿查案，采取大事化小、小事化了的态度予以袒护，用组织处理代替党纪政纪处分，搞“内部消化”。 这种好人思想和护短心理，在很大程度上助长了少数村干部违纪违法歪风的蔓延，最终使小案拖成大案，个案酿成窝案，危害更大。从纪检层面上看，在中纪委提出“三转”以前，一些乡镇纪委书记分管工作较多较杂，难以把主要精力放在纪检监察工作上，乡镇纪委委员基本上都是兼职，对纪检监察工作业务不熟悉，对村干部的监管难以发挥作用。对村干部违纪违法问题，基本上持“民不举，官不究”的态度，这种惯性积累也成为近年来村干部违纪违法问题频发的原因。

三、遏制当前村干部违纪违法行为的对策

村干部的违纪违法行为虽然发生在少数人身上，但影响坏，危害大，如何有效遏制村干部的违纪违法行为，显得尤为紧迫。

一是增强保障使之“不愿违”。村干部违纪违法不是偶然，也绝非必然，一部分违纪村干部也是一生清贫，清廉任职多年，他们的腐化堕落，有法纪淡泊，也有失衡心理，更有保障不足的因素。因此，组织部门在健全激励保障机制时，要有“破冰”决心，持续发力为其解困。一方面，深化政治激励关怀机制。做到从政治上关心和支持村干部，将优秀村干部推荐到县市级以上“两代一委”、树立典型并给予相应待遇，增强其从业荣誉感、自豪感。适度提高从优秀村干部中招录乡镇公务员的名额和频次（2018年以来已招录5名），拓宽其发展出路。另一方面，努力提高经济待遇。全面执行村干部待遇最低保障制度，缩小村干部间工资差距，打破失衡心态。建立村干部补贴正常增长机制，探索与农民人均纯收入相适应的补贴待遇增长财政保障机制。完善村干部奖励机制，发挥好以奖代补激励作用。再一方面，强化保障机制。建立村组织运转经费保障制度。进一步健全村干部离任补助和困难救助机制。继续推行离任村干部生活补贴制度（全县自2019年以来，实行离任村干部离任补贴制度，已享受1670余人，年发放离任补贴150余万元）。通过探索好、实行好各种激励保障机制，使村干部在思考中理性取舍，选择“不愿违”。

二是健全制度使之“不能违”。当前，在防范和遏制村干部违纪违法问题上，不是缺少制度，而是对已“上墙”的制度，如何让村干部、让群众共同“上心”的问题。一方面，要固化和激活已有的制度。对全县已实施的“村务、财务公开”、“村财镇代管”、“重大事项集体决策”、“党内监督”等系列制度予以完善。在落实“村务、财务公开”制度时，重点要从群众普遍关心和涉及群众切身利益的实际问题入手，既要督促村干部自觉公开、更要教育引导群众解决“想不想参与，会不会监督”的问题。充分发挥村民监督委员会的职能，使公开制度成为防范村干部违纪违法的有力抓手。在落实“村财镇代管”制度中，要注重镇级财政人力、财力的有效配置，应突出对村级财务收支的“监管”，而非目前单一的账务“保管”， 做到关口前置，切实履职尽责，以有效防范村干部违纪违法。另一方面，要积极探索和创新镇、村两级长效监管机制。面对监管机制的缺失，镇党委政府、乡镇纪委、县民政及组织部门要加强协作，把好选人用人关、强化村干部任期审计和项目责任审计、探索村“三委”（支委会、村委会、监委会）的有效制约、制衡机制。引导好群众监督，实现信访举报、民意收集、舆论导向与制度反腐的有效对接。通过缔结健全的制度体系，把村官权力也关进制度的“笼子”，使村干部“不能违”。

三是强化教育使之“不想违”。针对全县村干部中发生的违纪违法现象，从根本上说都是自身素质差、缺乏自控能力造成的。因此，加强对村干部的党性党纪教育，全面提高干部素质，增强道德操守和拒腐防变能力，显得尤为必要。一方面，要强化岗前培训。针对近年来，全县改革并村幅度大，干部换届流动快的特点，必须抓好岗前培训教育，有效运行“任前谈话”和“廉政承诺”两个重心环节，确保村干部上任伊始能对党纪、国法有认知，知行止，增强讲规矩、守纪律自觉性。另一方面，要落实常态化教育制度。村干部的履职能力和廉政水平提升，非一朝之功，必须建立常态化教育制度，定期依托村级“三会一课”、远程教育、半年群众评议、年度述职述廉等活动开展培训学习，组织村干部参观廉政教育基地，利用案例进行警示教育，组织法律法规学习等，尤其是对“能人村官”的急功近利，想有作为的想法予以引导，要对症下药，因人施教，促其守法纪、讲规矩，自觉筑牢思想道德和党纪国法两道防线，自觉用党纪国法规范自己的行为，确保“不想违”。

四是加强惩处使之“不敢违”。 惩治是最好的教育，也是最有力的预防。近年来，相当一部分村干部违纪违法屡禁不止，缘于违纪违法成本较低。对此，一方面，要加大查办案件力度，维护党纪的权威性和严肃性。各级纪检部门，要认真落实中纪委提出的“三转”要求，全面转变职能，全力抓好执纪监督主业，坚持有案必查、有腐必惩。对大的贪腐问题“零容忍”，对村干部的违纪违法问题也要“零容忍”，继续加大惩治力度，查处群众身边的腐败问题，让心存侥幸和顶风违纪违法者付出成本、付出代价，既达到让其因严厉处罚而“不敢违”的目的，也达到迫其因得不偿失而“不愿违”的效果。另一方面，要通过以案说法，增强警示和威慑力。发挥案件查办的震慑作用，做到“发现一起，查处一起，通报一起”。加强典型案件的通报力度，通过“以案说纪”，“ 以案说法”，开展警示教育活动，利用身边人、身边事警示其他村干部，使其引发思考，引起震撼，引以为戒，使法纪观念淡薄的村干部在“不敢违”、“不愿违”的触动中回归理性。