县保健食品市场现状及监管对策调研报告

随着经济的快速发展和人们生活水平的不断提高，人们对健康、长寿、漂亮、美丽的追求越来越强烈，从而对保健食品的需求不断增多，保健食品市场也如雨后春笋般发展起来。食品安全，包括保健食品安全，关系到广大群众的身心健康与社会的稳定发展，加强保健食品安全工作，提升保健食品安全监管水平，是构建和谐社会的一项刻不容缓的重要工作。机构改革后，我县保健食品安全的监管职能由县卫生部门移交给了县食品药品监督管理局。当前，保健食品的市场状况究竟如何，存在哪些突出问题，应如何加强保健食品安全监管？为履行好新的职能，带着这些问题，修水县食药监局组织县餐饮服务和保健食品化妆品监督所干部，于20**年3月，对全县保健食品市场现状开展了为期一个月的专题调研，本调研报告通过对修水县保健食品市场现状的分析，提出夯实保健食品安全工作的意见建议。

一、基本情况

我县有保健食品生产、经营企业250家。其中，生产企业2家，占总数的0.8％；经营企业248家，占总数99.2％，其中专营店保健食品18家（其中性保健品店11家），占经营企业数的7.3％；药品经营企业兼营143家（其中药品批发企业兼营3家），占经营企业数的57.7％；综合超市兼营87家，占经营企业数的35％。

目前，我县保健食品从业人员达500人。经营的保健食品主要有下列几类：补充微量元素（主要是钙）类约占30％、增强免疫力类约占26％、缓解体力疲劳类约占13％、增强记忆效果类的约占10％、辅助降压、降血脂、降血糖类约占8％、健美减肥类约占7％、改善性功能类约占4％、其他的约占2％。其中，补充微量元素及增强免疫力这两类占据了我县保健食品市场的半壁江山，是我县保健食品市场的主要产品。保健食品的消费群体以青少年（特别是中小学生）和老年人为主，这两类人群又以消费补充微量元素及增强免疫力类保健食品为主。从各种销售渠道所占销售比重来看，由于药店提供的保健食品品种及价格层次众多，能满足各类消费群体需求，再加上人们把保健食品等同于药品的消费观念，使得药店成为保健食品的主要销售渠道，约占总销售额的65％；一些兼营保健食品的大型超市销售额约占23％，其主要销售国内较有影响力的保健食品，如脑白金、太太美容口服液、康富来血尔等产品，乡镇超市兼营的保健食品则比较杂；保健食品专营店销售额约占**％，由于其价格较贵，且品种单一，消费群体相对固定，具有一定的局限性。

二、存在的困难和问题

通过此次对我县保健食品的市场状况调查发现，我县保健食品市场管理较混乱，监管力量跟不上，很不适应保健食品市场发展的需要。主要表现在以下几个方面：

（一）法律法规相对滞后，许可准入门槛低。目前，涉及保健食品的管理规范还是1996年卫生部发布的《保健食品管理办法》，20**年7月25日国务院第186次常务会议通过的《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》、20**年6月1日实行的《食品安全法》等，但《办法》、《特别规定》和《食品安全法》均未对保健食品经营许可和监管作出明确规定，许可准入门槛偏抵。《保健食品监督管理条例》至今未出台，执法查处存在较多困难，对保健食品违法违规案件依据《食品安全法》、《特别规定》等进行查处，遇到了较多困惑，如小案重罚欠妥当、减轻处罚难公允、适用他法遇尴尬等。而且保健品违法广告、声称具有保健功能的产品、利用讲座等形式推销等违规行为，因涉及多个部门，一时难以形成合力和共识进行查处。

（二）监管技术水平亟待提高，监管工作面临一系列难题。

一是监管力量不足。由于机构改革，职能调整，新成立的修水县餐饮服务和保健食品化妆品监督所负责全县餐饮服务、保健食品、化妆品行政许可及日常监管工作，隶属于县药监局事业单位，定编**人。我县的监管范围大，人口达83万之多，餐饮服务、保健食品、化妆品企业**00多家。执法力量明显不足，与监管人口0.4/万比例配备标准相距甚远，根据省市文件要求来看，50万人口以上的大县，新增执法人员定编应不少于18人（我市其他县市基本按此比率配备新增人员）。我县餐饮保化监管面广量大、问题多，食品药品监管部门在乡镇街道没有办事机构，虽然建立了信息员、协管员制度，但这是个网络基础比较薄弱，因而起不到应有的监督效果。

二是监管经验不足。我县餐饮保化监管机构成立时，没有从原卫生监督所调入一人，新增人员全部通过面行全县行政事业单位统一招聘，新进人员全为新手，虽然省市局组织过培训，本局也开展了多次自培，但培训深度和水平还不能完全满足保化监管岗位的需要。

三是监管技术水平不高。目前，我县没有专业的检测设备，无法对保健食品质量进行定量定性分析，也就不能为执法活动提供强有力的技术支持，监督技术手段全凭自身摸索，检查手段单一，只能简单查看批准文号、生产日期、有效期等。

四是监管经费不足。我局增加职能和人员后，所需工作经费也大大增加，一方面是办公经费增加；更主要的是因政策法规的变更，造成执法成本的增加，如省发改委、省财政厅从今年起取消了食品药品监管系统培训收费项目，我县有药品、餐饮保化从业人员2000余人，培训费用就需30万元；又如《中华人民共和国食品安全法》第六十条和《餐饮服务食品安全监督管理办法》第二十九规定，对餐饮、保健食品、化妆品进行抽样检验，应当购买抽取的样品，不收取检验费和其他任何费用，所需经费由地方财政列支。根据以往工作情况来看，仅餐饮服务食品、保健食品、化妆品抽样检验费用就达30万元。仅此抽检、培训两项工作所需经费就达60万元。

（三）市场管理普遍混乱，产品质量掺杂不齐。

一是无证无照经营普遍存在，从业人员素质较低。除少数大型商场保健食品专店（柜）外，大多数保健食品经营（户）存在无证无照（包括卫生许可证过期）或证照不全现象，更没有保健食品经营的特别许可。一些保健食品专营、兼营店几乎是不办证，先营业再，如太阳升镇的国珍保健食品店、县城太阳神保健食品专营店、**保健食品店等营业近三年都未申请办理《工商营业执照》和《食品流通许可证》。除超市外，我县绝大部分保健食品经营企业未办理《食品流通许可证》，而作为保健食品主要销售渠道的药店，保健食品均处于无证经营状态或者说是属于超范围经营。这些未经许可经营保健食品的单位，由于经营者及从业人员缺乏保健食品相关知识，其对保健食品优劣的鉴别能力及对消费者的指导水平就会大打折扣。调查发现，从事保健品经营行业的人员文化素质普遍较低，从业人员学历多为高中以下，高中学历较少，专科以上学历寥寥无几，绝大部分保健食品从业人员未经培训上岗。从持有健康证的情况来看，大部分保健食品从业人员未取得有效健康体检证明就上岗，其中药品经营企业从业人员持证情况较其他店的情况略好些。

二是超范围混合经营，夸大宣传误导消费。部分保健食品经营（户）存在超范围经营行为，有的与化妆品、日用百货等商品混合经营，如黄沙的温馨大药房；有的保健品店不仅经营保健食品、一般食品，还包括药品、性保健品，如县城红灯笼保健店等；有的在销售过程中有意把保健食品药品化，电视广告铺天盖地的宣传，夸大疗效，误导消费者，这在药店显得尤为突出。另外，市场上还出现一些流动保健食品经营者，常利用早晨上班前一段时间，在县电影院以及各乡镇较集中的场所，以“买一送一”、“专家讲座”、“免费坐诊”和“免费送药”等形式夸大宣传销售，声称对人体具有保健和治疗作用，甚至可以“包治百病”，牟取暴利。这些流动销售保健食品的行为，多数没有资质证照，流动性大、欺骗性强，不仅所销售的产品（有些可能连保健食品批准文号也没有）质量得不到保证，而且部分人群还可能会因延误治疗导致身体状况的恶化。

三是索证索票意识较差，进货验收把关不严。从保健食品的购进、存储、上架、售出等整条流通链来看，我县保健食品经营企业的索证、索票基本上处于空白，绝大多数单位没有建立相关进销货台帐，没有制定和执行严格的质量验收制度。目前，我县市场上的大部分保健食品是从樟树、武汉两地购进的，且基本上都是以电话方式订货，经物流送货上门，不经购进验收，直接上架销售。如修水无限极专卖店等，购进过程中未向供货商索要相关资质及产品合格证明等资料，购货凭证未按要求保存；城北**国珍食品店、**专卖店（天狮系列）以及**大药房、同仁大药房、尚德堂大药房等一批较大的药品零售企业在内的保健食品经营企业不熟悉保健食品安全管理有关制度，把保健食品等同于普通食品，在采购、销售过程中不执行索证索票、无购进验收记录及出入台账；相比之下，联盛、瑞雪等一些大型综合性超市的执行索证索票制度则相对规范些；有些药店（如：九鼎大药房、黄庆仁华氏大药房站前药店）的保健食品和药品混合摆放，未设立保健食品转区域。

四是保健品鱼龙混杂、产品质量掺杂不齐。目前，市场上的保健食品批准文号繁多，产品名称多而杂乱，再加上货源较乱，质量检测把关不严，很容易出现鱼目混珠，以次充好等现象，使产品质量难于保证。我县保健食品品种数量繁多不下千种，既有知名品牌的保健食品，如脑白金、黄金搭档、完美、天狮、安利、汤臣倍健系列产品等，也有普通的保健食品，但由于品牌保健食品的价格较高，受购买力和利润空间的影响，销量不大，所以普通保健食品就成了我县保健食品市场的主力军，而普通保健食品则主要集中于药店销售，存在的问题也相对较为集中，全县几乎所有药店都有经营盗用的保健食品批准文号产品现象。如标示为宝健（中国）日用品有限公司生产的宝健牌迪钙片的批准文号为国食健字G20**0361，而盗用次批准文号的同类产品市场上不下20余个品种，产品种类繁多、五花八门，既有儿童用产品，也有孕妇、老年人用产品。如在修水县某大药房发现的千美惠儿高钙片、钙王1号中老年D3高钙片、儿童高钙片等，均为盗用宝健牌迪钙片的批准文号。另外，保健食品批准文号“一帽多戴”现象突出。按照相关规定，一个批准文号下面只能有一个产品，所谓“一帽多戴”就是一个批准文号下面有多个产品，这主要表现在同一个厂的不同产品上。如在修水县某药铺发现的标示为上海百佳生物科技有限公司生产的抗骨质疏松高钙片，其批准文号为国食健字G20050379，该公司旗下竟有“抗手脚麻木高钙片”、“儿童壮骨增高钙片”等三个产品共“戴”此“帽”，经查询，该批准文号也是盗用其他产品的。保健食品的批准文号2003年前由卫生部管理，2003年后由国家食品药品监督管理局管理。所以目前市场上存在“卫食健字”、“卫食进字”和“国食健字”并存的现象。特别是一些“消字”、“食字”以及各省、市、自治区的批准文号均不应被视为合法的保健食品。由于目前市场上保健食品种类繁多，而且不同的批准文号有效期也不同，很多消费者难以识别感到困扰，甚至监管人员有时也难断真伪；还有一些普通食品不是保健食品，却冒充保健食品，盗用保健食品标识、盗用保健食品批准文号，极易迷惑消费者。

五是性保健品专营店管理混乱、安全隐患较大。我县目前共有性保健品专营店11家，主要集中于县城，另外药品零售企业兼营一些性保健品。经调查，在这些专营性保健品店中只有“帅哥食品店”1家持有有效的《食品流通许可证》和《营业执照》，“博爱性保健店”等4家有《营业执照》，但无《食品流通许可证》，其余几家均无《食品流通许可证》和《营业执照》。在这11家性保健品专卖店经营有“粤卫进消字”、“卫食健字”、“国食健字”、“藏卫特食准字”、“港卫食进字”和“蒙卫食证字”等**5个批准文号的性保健品，还有部分产品无批准文号。执法人员随机抽取上述几个产品，经国家局网上查询，证实均为假冒产品。这11家保健食品业主均无法提供购货渠道等有效票据及相关信息。值得注意的是这些性保健品店均销售左炔诺孕酮（紧急避孕药）、避孕套及早孕试纸等医疗用品，存在极大的安全隐患。

三、建议和对策

（一）加大立法工作，落实有法可依。国家应尽快出台规范保健食品生产经营的管理规定，明确监管部门的职能职责，做到有法可依，有法必依。前不久，《保健食品监督管理条例》已通过国务院法制办审查进入复核阶段，并被列入国务院一档立法计划，有望尽快出台。针对目前保健食品生产经营等相关法律法规不配套的现状，20**年2月13日，我县食品药品监督管理局与工商局联合制订了保健食品经营许可相关规定，并通过县食安办出台了《关于规范保健食品监管工作相关事宜的通知》（**），对开展保健食品经营活动进行了重新规定，即在国务院出台保健食品监管新规定前，我县保健食品经营许可由县药监局实行备案登记。通知明确，在新的保健食品监督管理相关法律法规颁布实施前，由县食品药品监督管理局对申请发证或换证的保健食品经营企业经营品种的合法性予以审查并进行备案登记，加盖行政印章后作为批准保健食品经营企业经营依据；工商部门凭食品药品监督管理部门签发的《修水县保健食品经营企业备案登记表》，按程序核发《营业执照》。待国家有关保健食品监督管理相关法律法规出台后，保健食品经营许可再根据其规定进行相应调整。目前此做法在《中国医药报》、国家食品药品监督网上转载，社会反响较好。之后，省局也出台了保健食品经营许可备案相关规定，对规范保健食品经营许可准入提供了依据。

（二）加大监管系统自身建设，提高监管执法水平。一是加强执法人员配备。根据中共**市委机构编制委员会办公室、**市食品药品监督管理局《关于加强县（市、山）餐饮服务保健食品化妆品监督执法队伍建设的意见》**精神，对组建餐饮服务和保健食品化妆品监督执法机构性质、级别和人员编制提出明确要求，按要求落实人员编制配备。二是增加食品药品监管工作经费。目前，我局急需解决的两大工作经费约60万元，其中餐饮服务食品、保健食品、化妆品抽样检验经费30万元；餐饮服务、保健食品、化妆品从业人员培训经费30万元。此笔经费由县政府列入财政预算，并落实到位。三是不断提高执法技术水平。一方面要抓好执法人员的学习培训，全面收集现有国家和地方相关法律规章，编印成书，执法人员人手一册，并适时组织学习培训并考核，并坚持“走出去”、“请进来”，邀请有关专家进行授课，组织监管人员到有着丰富监管实践经验的药监部门考察学习，同时，注重在实践中提高，开展专项检查活动，对照产品到国家局网站进行识别真伪，获取相关信息。另一方面，要加大投入，结合我县“食品药品安全示范建设”项目，建立快检室，添置检测设施设备，逐步建立检验检测机制，对保健食品开展定期的抽检、送检工作，发布检测信息，让公众了解保健食品的质量状况，有效保障消费者的合法权益。尤其要添置必要的信息查询设备设施，对盗用批准文号的假冒伪劣保健食品做到当场发现，当场处置，为执法提供技术支撑。

（三）建立科学的监管机制，促进市场健康有序发展。一是要建立科学的监管机制。逐步建立和完善政府行政管理、协会行业管理、经营者自我管理互相衔接、互相融合的三位一体的市场管理体系，发挥政府职能，对市场行为进行规范，特别是对保健食品进行集中宣传销售的行为进行规范，对市场中的违法行为予以处罚和纠正，促进市场健康有序发展。二是要加大宣传力度，提倡群众理性消费。从这次调研的情况来看，大部分企业和群众对药监部门的工作职责不了解，对保健食品的安全知识掌握很少，针对这种情况，要广泛开展形式多样的宣传教育活动。要借助会议、调研、检查等时机向相关企业宣传药监部门新职能、法律法规和规范要求。重要检查、重大活动邀请媒体跟踪报道，请媒体关注餐饮服务、保健食品、化妆品市场情况，让媒体当监督员，大力宣传保健食品方面的常识。要通过开展现场宣传咨询、新闻媒体、网络宣传等方式，向社会公众宣传保健食品相关知识和安全常识，提高消费者鉴别、选购等消费技能，形成健康的消费心理和理性的消费行为，营造良好的消费氛围。三是要严厉打击保健食品生产经营不法行为。开展保健食品专项整治行动，规范进货渠道，严查批发市场，打击不法销售，把好大型企业关口，抓好农村及城乡结合部。充分发挥乡镇食品安全协管员和村居信息员的作用，发动群众及时捕捉、上报、举报保健食品违法经营行为，特别是对那些以保健食品冒充药品宣传、推荐、赠送、销售等欺骗消费者的行为，要迅速及时出击，严厉加以打击。要与周边地区建立联动机制，不给违法商贩留有任何空隙。同时要合理保护守法经营和规范经营，为保健食品经营提供良好公平的竞争环境。四是要积极推进信用体制建设。在全县范围内积极推进保健食品信用体系建设，逐户建立保健品经营企业（户）动态信用档案，构建信用监督和失信警戒机制。行业协会要通过行业自律进行规范和管理，建立起统一的、健康的经营机制。经营者要本着对消费者高度负责的态度，从合法渠道进货，建立采购货物登记、索证索票制度，定期进行货物清理，树立诚信经营的良好信誉。以“食品药品安全示范县建设”为契入点，以诚信、规范、守法为指导，在全县范围内开展“保健食品经营示范店”创建活动，制订示范店创建标准、考评细则，分批评定授牌，及时表彰、鼓励、宣传质量信用度高的保健食品生产经营企业，增强保健食品经营者的诚信意识。