食品安全管理体制改革调研报告
一、**市情简介
**是我省东南部的中心城市。辖5个县（市）、4个城区，面积4.06万平方公里，市区总人口280万。**是中国对俄沿边开放第一大市，毗邻**，与**有211公里的边境线。境内拥有4个国家一类口岸，全市对俄进出口总额始终保持**省首位，是国家支持建设的中俄地区友好合作示范城市；**是中国优秀旅游城市，境内有世界地质公园镜泊湖、中国雪乡等旅游景区、景点450多处，呈现“湖、林、雪、边、俗、特、红”七大特色，是中国旅游竞争力百强城市、中国十佳宜居城市、中国十佳绿色城市和中国十大特色休闲城市；**也是正在快速崛起的现代产业城市，是全国最大的木材集散地、“中国国际木业之都”，是中国食用菌之城、中国绿色有机食品之都。去年全市GDP实现1092.7亿元、全口径财政收入完成137.6亿元、公共财政预算收入完成79.3亿元、规模以上工业增加值211.7亿元，全市经济总量位于全省第四，是中国十佳最具开发潜力城市。
二、我市食品安全监管体制现状
（一）市直情况。2012年，根据国务院及省政府关于加快建立市（地）、县（市、区）级食品安全委员会及其办公室的指示精神，我市成立了食品安全委员会及食品安全办公室（简称“食安办”），在全省首个完成了改革任务，也是结合实际，在全省唯一将食品安全办公室设在食品药品监督管理局的市（地），作为政府协调食品安全的行政机构，负责全市食品安全监管的统筹协调、综合指导工作。尔后，又按照省食安办的要求，将食安办改设在了市政府办。目前，我市食品安全监管运行体制是：市食品安全委员会高层议事决策、市食安办具体牵头调度和考核、各食品安全职能部门负责监管、执法机构负责执法处罚“四位一体”的管理模式。承担食品安全监管职责的部门主要有卫生、食药、工商、质监、农业、畜牧兽医、商务、粮食、公安、进出口检验检疫等部门。
（二）市辖县（市）、区情况。2010年机构改革时，按照省统一要求，各县（市）统一设置了食品药品监督管理局，为县（市）政府工作部门，承担县（市）食品药品的安全监管职责；所辖四城区均在区卫生局对外挂区食品药品监督管理局牌子，承担所辖区域内食品安全监督管理职责，四城区的药品监督管理均由市食品药品监督管理局统一负责。2012年，参照市的做法，各县（市）、区均组建了食品安全管理办公室，设在政府办公室，为政府协调食品安全的行政机构，负责辖区内食品安全监管的统筹协调、综合指导工作。
（三）乡镇食品监管体制情况。目前，**市五县（市）、四城区所辖各乡镇及街道办事处均未设置食品药品监督管理机构；各乡镇、城镇社区及行政村均配置了食品安全协管员，一般由乡镇和街道办事处指派2名左右工作人员为食品安全协管员，这些工作人员都是兼职，尚未落实工资福利等待遇。县（市）、区所辖乡镇、街道办事处一般设置有劳动保障、民政等协管员，人员大都使用公益性岗位，工资在1100-1300元左右。
（四）食品安全检验检测机构设置情况。目前，我市市直涉及食品检验检测的机构共有9家，即市卫生局下属的市疾病预防控制中心、市质监局下属的市质检中心、**出入境检验检疫局下属的**检验检疫局检验检疫中心**分中心、市粮食局下属的市粮油卫生检验监测站、市食药局下属的市食品药品检验检测中心、市农委下属的市农产品质量安全检测检验中心、市畜牧兽医局下属的市动物疫病预防控制中心、市商务局下属的市畜禽屠宰管理所、市工商局下属的快速检验室。所辖各县（市）一般有食药局下设的食品药品检验检测中心、质监局下设的产品质量综合监督检验检测中心、畜牧局下设的动物疫病预防控制中心、粮食局下设的粮食检验检测中心、农业局下设的农业技术推广中心（农产品质量安全检测中心）、商务局下设的畜禽屠宰管理所、工商局下设的市场流通环节快速检验机构，个别县（市），如宁安还设有烟叶产品质量监督检验中心、果蔬质量安全检验检测中心等食品安全检验检测机构。
（五）市工商、质监部门负责食品安全监管职责机构及编制情况。市质监局、工商局实行省垂直管理。目前，市质监局内设的食品安全监督管理科承担本局负责的食品安全监管工作，科室没有核定编制，实配8人，这8人同时还负责其他工作，为兼职人员。为加强食品安全执法工作，市质监局临时成立了食品安全特别执法队，在局内各科抽调人员，承担食品安全执法工作。市工商局内设的食品科承担本局负责的食品安全监管工作，科室没有定编，实配3人，市工商局未单独设置食品安全执法机构，具体执法工作由食品科及各分局负责，市工商局共有22个工商所，共有编制120名。
总的看，这种模式能够较好地发挥各部门的职能作用，在处理重大食品安全事项上能够相互协作，共同应对，初步形成了共同监管、共同打击食品安全违法违纪问题的良好氛围。近年来，全市无重大食品安全事件发生与蔓延，为我市经济社会发展和人民群众的幸福安康做出了重要贡献。
三、食品安全监管运行中存在的主要问题
经过几次自上而下的调整与理顺，我市虽然建立起了相对比较完善的食品安全监管体系，食品安全监管部门各自承担的职责已比较清晰，但受履职主动性及各部门执法人员政策水平、工作能力等个体差异影响，从我市目前食品安全监管工作运行的情况看，确实还存在一些问题，主要表现为：
（一）部分监管职责模糊不清，交叉重复。食品安全工作点多面广，涉及众多环节，由于目前实行的是多部门、分段式管理，涉及监管的部门8—9个之多，因此，在职责划分上难免出现交叉重复、边界不清的问题，加之我省人大常委会和省卫生厅尚未制定出台有关食品小作坊、食品摊贩生产经营管理办法与安全标准，造成对食品小作坊、食品摊贩安全监管的缺位。为弥补监管空白，在法规没有明确的情况下，只好由相关部门联合执法监管，但存在着执法主体不清及执法依据不充分的问题。
（二）执法机构按部门及行业设置，条条执法，难以形成合力。我市负责食品安全监管执法的机构，目前有市食品药品监督管理稽查支队、市质监局食品特别执法队、市工商局内设的食品科及各分局、市农委委托市绿色食品发展中心承担农产品生产环节行政执法等等，这些执法机构分别承担着本部门、本行业的食品安全执法处罚工作，由于设置分散，纵向执法，加之力量薄弱，很难形成合力，影响了执法监管的效率。
（三）区政府监管职能发挥难以到位。由于受机构头数及编制限制，四城区政府均未独立设置食品药品监督管理机构，只是在区卫生局对外挂牌子，没有单独核定编制、配置人员，加之城区药品监管由市统一负责，因此，区政府无法充分发挥一级政府的职能作用，监管出现了空位。
（四）乡镇监管缺位。乡镇往往是食品药品安全问题的易发地，由于乡镇未设置食品药品监管机构和人员，造成了监管空白。各乡镇、社区配置的食品安全协管员，其工作职责也只限于安全隐患排查、信息报告和宣传教育等工作。
（五）食品安全检验检测机构作用发挥较弱。食品安全检验检测机构按部门分设，机构间缺乏有效的合作，机构编制少、人员队伍薄弱，检验检测能力和水平不高，大部分只能承担初级检测任务，重要检测均无法开展，检测信息未能实现共享，制约着食品安全风险评估预警机制的建设。
四、改革的意见与建议
（一）关于市级食品药品监管体制改革意见。建议整合相关部门食品安全监管职责，实现统一设置。一是将市食安办的职责、市质监局生产环节食品安全监管职责、市工商局流通环节食品安全监管职责及粮食等部门食品安全职责进行整合，划入市食药局，市食药局统一行使生产、流通、消费环节的食品安全监管和药品安全监管职责。二是将市工商、质监、食药等部门的食品安全执法机构进行整合，划入市食药局，组建统一的执法队伍，承担全市食品药品监督执法工作。三是由于我市编制十分紧张，为加强食品安全监管，希望省编办为我市增加相应编制，以补充工作力量。
（二）关于市辖区食品药品监管体制改革意见。建议，一是独立设置市辖区食品药品监督管理机构，即区食品药品监督管理局，为区政府工作部门，统一负责辖区内的食品药品安全监督管理工作。撤销区政府食品安全管理办公室，将其职能划入区食品药品监督管理局；合理划分市与区食品药品监督管理职责。根据区域面积、人口规模及企业数量等因素，综合分析各区所承担的工作任务来配置区食品药品安全监管机构的人员编制，编制核定为15名左右为宜。二是也可采取设置派出机构，由市级统一管理的模式，可根据**市市区相对集中的实际情况，打破城区区域界线，设置两到三个派出机构承担现有四城区的管理任务，这种模式具有政令统一、管理高效的优势，但与国务院简政放权，充分发挥各级政府职责作用的改革要求有差距。三是无论采取哪种设置模式，由于我市市直及城区各部门编制非常紧张，处于超负荷工作状态，市与区又无机动编制可用，所以无法在行政编制总量内调剂解决，只有省为我市增加编制，才能解决我市食品药品监督管理部门编制配备的问题。
（三）关于健全基层食品药品监管体制改革意见。建议健全乡镇食品药品监督管理体制，以乡镇为单元设置乡镇食品药品监管机构，作为县（市、区）食品药品监督管理局的派出机构，在县（市、区）食品药品监督管理局的统一管理下，负责乡镇辖区内的食品药品监督管理工作。根据乡镇管理辖区及人员规模来配备编制，一般配置10名左右为宜，所需编制由省统一核增解决。由于乡镇地域广阔，村落分布分散，因此，以乡镇为单元设置食品药品监管机构比以区域为单元设置，工作起来更为方便，效率也会更高。同时，为了加强乡镇政府与派出机构的协同作战，建议在农村行政村和城镇社区设立食品药品监管协管员，承担协助执法、隐患排查、信息报告和宣传引导等职责，所需编制由省统一核增解决；工资福利等待遇及资金渠道随编制性质走。农村行政村和城镇社区食品药品监管协管员不宜综合设置，主要考虑承担的食品药品安全协管任务艰巨，工作繁重，很难做到与其他岗位兼顾。
（四）关于食品安全检验检测管理体制改革的意见。一是建议将市质检中心、市食品药品检验检测中心、市工商局下属的快速检验室等有关食品检验检测的机构进行整合，划入市食品药品监督管理局，组建**市食品检验检测中心，统一负责**市区有关食品检验检测工作。二是建议各县（市）独立设置食品检验检测机构，不宜在县域间设立区域性的检验检测中心。如需设立区域性的检验检测中心也应设在市（地）级，隶属于市（地）食品药品监督管理部门，县级食品安全检验检测机构接受市级食品安全检验检测机构即区域性的检验检测中心的业务指导，承担辖区内的食品安全检验检测工作任务，同时承担上级安排下达的检验检测任务。
（五）关于划分食品药品监管部门与农业部门（含畜牧部门）的监管边界意见。应参照国家有关部门对食用农产品监管职责分工，按照无缝衔接的原则，合理划分食品药品监管部门和农业部门监管边界。遵循这一原则，建议：农业部门负责农产品质量安全监督管理责任，加强有关农业投入品的监督管理；将商务部门承担的生猪定点屠宰监督管理职责划入畜牧部门，畜牧部门要加强畜禽屠宰环节、生鲜乳收购环节质量安全监督。通过合理划分农业部门与食品药品监督管理部门的监管边界，明晰各自的监管职责，强化农产品质量安全的源头治理，实现食用农产品生产、流通、消费环节食品安全的无缝衔接。
（六）关于工商部门及工商所、质监部门编制划转的意见。一方面，市工商、质监部门“三定”方案中并没有单独明确承担食品安全监管职责的人员编制，负责食品安全监管职责人员都是兼职；另一方面，市工商局、市质监局及其所属的食品安全执法机构与检验检测机构均为省直部门，因此，建议由省编办根据工商、质监部门承担的食品安全监管工作量，合理划转人员编制。
（七）关于省下放食品药品监督管理事权的意见。省食品药品监督管理局于2012年10月及2013年1月先后将药品零售企业（连锁企业）GSP认证权限、二类、三类医疗器械经营许可权限下放给了市（地），到目前省局已基本将该下放的事权下放给市（地）。下步，市（地）将按照转变政府职能的要求，加强管理，规范审批，提高效率，强化服务，承接好省下放的审批事权。
