关于小城镇建设工作的调研和思考
小城镇是城镇体系中最基层、数量最大的组成部分，它处于城市之尾，农村之首，起到连接城市和农村的桥梁作用。近年来，**县的小城镇建设得到了长足的发展，取得了一定的成绩，但整体发展仍不适应全县经济社会的发展形势。近期，笔者通过收集分析资料与实地考察等方式，对该县的小城镇建设进行了详细的调研，并提出自己的一些想法和建议，供大家参考。
一、**县小城镇建设基本情况
**县共辖22个乡镇，其中建制镇9个，集镇13个，行政村214个，居民委员会6个，全县总人口31万人，其中小城镇人口3.5万人（不含**镇），占全县总人口的11%。从总体情况来看，近年来该县小城镇建设有较快发展，小城镇数量增多，规模扩大，规划布局逐步规范合理，基础设施建设加快，城镇功能逐步配套完善，小城镇的吸引力和辐射能力逐步增强。主要表现在：
（一）小城镇的数量增加，规模扩大。建制镇数量发展到了9个，居住人口由2000年的0.3万人增加到3.5万人，有力促进了农村剩余劳动力的转移，促进了当地经济发展。
（二）小城镇建设取得了一定成效。特别是**、**等乡镇发展迅速，小城镇建设初具规模。截止目前，**镇镇区面积扩大到2.7平方公里，集镇区域人口达到1.6万人，村镇区域面积达6.6平方公里，人口达5400人，个体工商户发展到870余家，有42家市、县龙头企业落户**，年吸纳农村剩余劳动力4000余人，集镇“二横五纵”主街道框架初具，小城镇商贸辐射作用和经济带动作用日益增强，小城镇建设已成为展示**的窗口和亮点。同时，以建设蔬菜、马铃薯批发市场为龙头，带动了全镇其他相关产业的迅速发展。**镇先后投资3000余万元，完成了镇政府办公大楼、地税局**镇培训中心等11家机关单位建设。同时在该镇规划建设了**县能源化工产业园区及中小企业创业园区，现两大园区已全面开工建设。镇区内现有国电330变电站、陕西中北集团及吴定高速公路服务中心3家企业入驻，其中投资1.9亿元，占地72亩的国电330变电站的基础设施建设已经完成。另有源海实业有限公司、三友木业等20多个企业（项目）入驻中小企业创业园区。创业园区还完成了金**四条主干道的建设，道路全长6.4公里、总投资1.1亿元，目前已建成通车。**镇加快了社会主义新农村建设步伐，在尔德井村建成了37处别具一格的欧式小别墅，建起了辣椒生产基地，2006年被省建设厅授予全省“新农村规划建设示范村”称号。**镇、**镇充分利用交通和区位优势，逐步建设成为辐射全县的商贸型城镇。
二、**县小城镇建设中存在的问题
**县小城镇在快速发展的同时，也出现了一些不容忽视的问题。
（一）规划滞后，小城镇规划体系不健全。全县21个乡镇中（不含**镇），已完成小城镇总体规划的乡镇有8个，13个乡镇没有完成总体规划，总规覆盖率只有42.8％。全县所有乡镇都没有编制详细规划，小城镇建设无章可循、无序发展，导致小城镇建设布局不规范，特色不突出，建筑式样单调，小城镇沿道路呈带状发展突出，基础设施不配套、整体功能较弱，很难发挥其最大功能。
（二）规划建设管理机构不健全，管理混乱。各乡镇没有建立规划建设管理机构，无专职规划建设管理人员和专业技术人员。规划建设工作管理不严，村居民建房报批意识淡薄，致使镇区道路两侧沿街建筑高低不同、参差不齐，立面效果差，镇容镇貌较差。
（三）基础设施建设仍然是薄弱环节。小城镇供水、排水、交通等基础设施不完善，绿化覆盖率低，道路等级低、路况差。基础设施建设速度缓慢，使小城镇的地位和作用没有体现出来，吸纳社会资本、人才的能力较弱，直接影响了小城镇建设的可持续发展。
（四）资金匮乏制约小城镇建设的发展。小城镇建设是一项需要大量资金投入的事业，而镇政府财政收入较低，融资的能力较差，目前只能依靠县财政投资来搞建设。但县财政投入有限，致使城镇供水、排水、环卫、防洪、路灯、道路、绿化等基础设施建设明显滞后。
（五）扶持发展的配套政策不完善。小城镇建设相关政策落实不到位，扶持配套政策不多，上级资金配套力量太弱。比如**镇，虽然被确定为省级小城镇建设重点镇，但是，没有配套的资金投入，省级小城镇建设重点镇也只是有名无实。
（六）乡镇企业带动效果不明显。企业入驻镇区是带动当地经济发展，改善当地基础设施的有效方式。但是，就目前情况来看，该县入镇企业空间布局分散，用地规模偏大，企业规模偏小，类型层次偏低，而且大部分是私营企业，融资方式匮乏，发展速度缓慢。乡镇企业分散分布带来了三方面不良影响：一是农村大量从事非农业生产的人口难以转移到城镇；二是乡镇企业之间无法集中统一进行公共基础设施建设，难以实现公共基础设施的共享和协作，集聚效益不明显；三是污染点多而广，难以治理，不仅带来环境污染、农田占用等问题，而且不利于企业经济效益的提高，这也是制约发展的一大因素。
三、加快**县小城镇建设的思路和对策
小城镇建设工作要依据县域经济社会发展规划、城镇体系规划，重点在以下六个方面下功夫。
（一）要在科学编制规划上下功夫。首先，要明确小城镇建设的思路。小城镇规划建设应按照“科学规划，分类指导，突出重点，有序推进”的原则，规划重点放在积极发展中心镇，兼顾一般集镇，提高城镇的聚集能力和建设水平，形成以城带镇、以镇带村、梯度推进、整体协同的发展格局，建立规模等级合理、布局结构有序、相互联系、各具特色的城镇网络体系，推动城镇化进程，促进城乡经济的一体化建设。其次，发展小城镇建设要准确定位。小城镇建设必须以产业为依托，增强小城镇的综合经济实力。产业是立镇之本，产业是兴镇之基。只有靠产业的发展和推动，城镇的规模效应、聚集效应才能实现。**镇就是依托菜、畜、薯三大产业，培育了一批龙头企业，发挥了它们的示范和带动作用，拉动地方经济发展，以农业产业化促进城镇化。因此，要因地制宜、突出特色，把小城镇建设与促进产业结构调整相结合,大力培育优势产业和特色经济，促进小城镇经济发展。第三，要科学编制小城镇建设规划。搞好小城镇建设，规划是前提、是龙头、是灵魂。如果没有一个科学的、符合实际的小城镇建设规划为指导，那么，即使建成一定规模的小城镇，也只会是布局零乱而无章法，品位低下而不美观。因此，必须高度重视规划编制工作，特别是做好重点小城镇的经济社会发展规划、土地利用总体规划、城镇建设总体规划的编制工作。城镇经济社会发展规划可由县经发部门负责指导，镇政府组织编制；土地利用总体规划由县土地主管部门牵头组织编制，镇政府配合；小城镇建设总体规划和详细规划可由镇政府委托有相应资质的城市规划设计单位、大专院校编制。
规划编制要主意以下几个方面：一是要做到科学规划。小城镇的面貌既是一个时期经济状况的表现，也是一个时期文化的象征。因此，在编制规划时，要认真研究当地的经济、文化和社会特点，遵循科学规律和适度超前的原则，高起点定位。特别要注意八个问题：①乡镇企业要相对集中；②居住区的安排要合理紧凑；③处理好交通和城镇的关系；④处理好公共设施与生活设施；⑤要注意绿化的配套；⑥要做好各专业规划的配合；⑦要注意突出地方特色和民族特色；⑧总体规划批准后要抓紧编制详细规划。二是要做到特色规划。小城镇建设是一项涉及社会各个层面的庞大系统工程，规划时要从本地实际出发，将工业、农业、商贸、文化、教育、生活、娱乐、水、电、路、气以及排污、绿化等基础设施作为一个完整的系统来考虑，因地制宜，合理布局，设计出不同规模、不同功能、不同层次、不同结构的建筑群体，以充分发挥小城镇的功能。一定要避免城镇建设中出现的“走过一村又一村，村村像城镇；走过一镇又一镇，镇镇象农村”的弊端。三是要注重规划的综合效益，加强环境保护。发展小城镇，绝不能以牺牲环境为代价，要坚持可持续发展的眼光，着眼长远利益，为子孙后代留下发展的空间。四是要保持规划的权威性和稳定性。规划一经批准，即具有法律效力，应坚决付诸实施，任何单位和个人都不能擅自改变规划和违反规划。
（二）要在加强规划建设管理上下功夫。加强领导，健全机构。小城镇建设，镇是基础，县是关键，县、乡（镇）都应当成立由党政主要领导挂帅，各有关职能部门负责人参加的小城镇建设领导机构。要把小城镇建设列入党政工作的重要议事日程，及时研究和协调小城镇建设中出现的新情况新问题。县、乡（镇）职能部门要分工协作，主动提供服务，形成强大合力，一方面为党委和政府当好参谋，另一方面抓好具体管理工作。要在重点镇、中心镇建立健全村镇建设管理机构。应当设置专门的机构或配备专门的人员从事村镇建设管理工作，并根据村镇建设主管部门的委托，承担部分村镇建设管理职能。要加强村镇建设管理人员、技术人员的培训，分期、分批对小城镇的主要领导、分管领导、技术人员，尤其是中心镇、重点镇建设管理技术人员进行培训。各乡镇应制定小城镇建设中镇容镇貌、市政设施、环境卫生、建筑市场管理、城管监察等方面的法规和规章，做到规范化管理。加强基础设施、公用设施管护。乡镇基础设施、公用设施的养护管理及卫生保洁工作一直是薄弱环节，在这方面要逐步推行物业化管理的路子，用物业管理取代政府垄断式管理，提高管理的效率，降低管理的成本
（三）要在多渠道筹集资金上下功夫。目前，该县各乡镇财政都比较紧张，要在资金匮乏的条件下发展小城镇，就必须采取灵活的政策，建立多渠道的投资机制。一是要加大财政投入，县政府每年拿出一定数量的资金采取以奖代补的方式支持小城镇建设，要安排部分专项贷款扶持小城镇建设，作为小城镇建设的启动资金。二是以股份制等方式筹集资金。本着“谁投资，谁受益”的原则，采取入股或租赁的方式兴建基础设施，基础设施有偿使用的收益部分分配给投资者，对已有的基础设施也可以有偿转让，或作为股份参股。同时，也可以采用拍卖冠名权等形式，吸取一定的资金。三是充分利用一切优惠政策，从政策里面“找”资金。目前，省上规定的用于城市维护管理的各项合理收费项目，经批准可延伸到建制镇，收取的各项费用可由镇政府集中安排搞城镇建设。四是四处“化缘”，募集资金。动员和鼓励有经济实力的企业、部门、专业大户以及社会各界人士赞助一些资金。五是加大跑项目力度，向上争取资金。要积极抓住西部大开发和社会主义新农村建设的历史机遇，加大项目争取力度，加快水、电、路等基础设施建设速度。六是采取积极的土地政策，坚持由政府垄断土地一级市场，积极推行土地有偿使用制度，通过盘活土地存量，发挥土地效益，聚集建设资金。
（四）要在制定扶持政策上下功夫。政府应配套制定相应扶持小城镇建设的优惠政策，鼓励乡镇进行小城镇建设的积极性和主动性。一是进一步改革户籍管理制度，农民在小城镇只要有固定的住房、有相对稳定的收入，就可在小城镇落户。对于迁入小城镇的居民，应当在就业、医疗、上学、保险、社会福利等方面，与原居民有同等权利。以此吸引农村剩余劳动力向小城镇的迁移和聚集，从而为小城镇的发展奠定人口规模基础。二是采取优惠的土地政策鼓励小城镇加快发展。允许农村集体土地作股参与城镇开发，现行的一次性征地、一次性付款的土地征用方式可尝试改为农民或农村集体土地作以股份的形式参与联合开发，实现土地增值，也可以在城镇规划区内划出部分土地由农民进行房地产开发。三是改革现有的社会保障制度，逐步建立适应小城镇建设要求的住房制度、劳动就业制度、教育制度、医疗制度和社会保险制度等。实行多种形式的建房购房制度，制定有利于农民迁住小城镇的房地产政策。如城镇居民建房购房的抵押贷款制度、住房按揭制度，支持农民进入小城镇后顺利解决住房问题，还可考虑集中使用宅基地指标，在小城镇附近，按规划统一建设农民新村，将原有村落整体搬迁，复垦还田。
（五）要在基础设施建设上下功夫。发展小城镇的目的，就是为了推动经济和社会进一步发展。而经济要发展，基础须先行。没有完善的基础设施，就缺乏发展的必要条件，缺乏对项目、资金、技术和人才的吸引力。因此，要切实将基础设施建设作为小城镇建设的“生命线”工程来抓。一是要抓好市政基础设施建设，解决好水、电、路、通讯、住宅、环保等问题。二是要抓好社会公用设施建设。抓好学校、医院、商店、市场、金融、文化体育、娱乐等基础设施建设，做到布局合理而不凌乱，建筑集中而不分散。三要做好基础设施的管护工作，要教育广大群众提高城镇意识和文明意识，自觉维护公共设施，从城镇建设和人的素质两方面来不断提高城镇化水平。四是要建设工业农业加工园区，积极推进乡镇企业的集中发展和规模经营。要运用规划手段和经济手段，在小城镇内适当的位置，引导企业集中布局，形成相对集中的乡镇企业小区。该县**、**等乡镇企业园区已初具规模，为此要制订优惠政策，确保投资者利益，鼓励乡镇企业的搬迁集中，限制新建乡镇企业分散布局。
（六）要在企业产业带动战略上下功夫。企业的发展不但可以繁荣地方经济的发展，还可以增加当地财政税收，通过税收可以改善基础设施、提高居民收入等，从而带动当地经济的全面发展。所以，我们特别要在发展企业上下功夫，壮大我们的经济实体，带动当地小城镇的发展。各乡镇特别是重点镇要因势利导，发挥优势，及时把规划项目化，把城镇规划落实到项目之中，通过项目建设落实城镇规划。要通过大项目、集群项目形成支柱产业，创造就业机会，吸纳农村人口，壮大城镇规模。要制定优惠政策，加大招商引资力度，多方引进资金和项目，把乡、镇、村企业和个体工商户吸引到小城镇来，形成聚集效应。但在这一过程中要根据产业合理确定适应本地发展的工业类型和项目，调整乡镇企业产业结构，坚持可持续发展的战略，推动乡镇企业向规模化、集团化、集约化发展。同时，要因地制宜，扬长避短，发挥自身优势，大力发展工业、农副产品加工业和旅游业，搞活市场流通，按照商品资源状况、商品流通规律和小城镇的特点，培育和建设一批具有一定规模和集散能力的农产品交易批发市场和综合贸易市场，积极发展商品流通、信息、咨询、交通运输、餐饮、旅游等第三产业。通过加快市场体系建设和大力发展第三产业，积极为农民提供产前、产中和产后配套服务。
总之，在小城镇规划建设管理工作中，应该坚持因地制宜、突出重点、注重实效的原则，以促进经济、社会发展为目标，充分运用市场机制，坚持可持续发展战略，通过加强基础设施和公共设施建设，完善小城镇功能，把小城镇建设成为经济繁荣、布局合理、设施配套、功能健全、环境整洁、具有较强辐射能力的农村区域性经济文化中心，使其成为县域经济又好又快发展的有力支撑点。
