县人民政府规范性文件备案审查工作评议调研报告

尊敬的姚主任、各位副主任、委员：

按照市人大常委会要求，经县人大常委会主任会议研究决定，今年3至5月对县人民政府规范性文件备案审查工作开展评议。县人大常委会成立了以主任为组长，副主任为副组长，各委室主任为成员的评议工作领导小组和以分管领导带队，法工委牵头的调研组。常委会于4月初召开了评议工作动员会，县人民政府组织专班对直辖以来至**年底的所有规范性文件进行了清理。在此基础上，法工委在陈先平副主任的带领下，先后到县政府及其部分职能部门、乡镇街道对政府以及职能部门的规范性文件管理及备案审查工作进行了调研，现将调研情况报告如下：

一、规范性文件备案审查工作的基本情况

近年来，县政府及其职能部门进一步强化规范性文件管理工作，规范性文件备案审查逐步走上制度化、规范化轨道，为维护法治统一，促进经济社会发展、社会和谐稳定发挥了积极作用。主要表现在：

（一）规范性文件清理工作成效明显

按照市政府办公厅和县人大常委会的要求，从去年11月开始，县政府办牵头对全县各职能部门自直辖以来到**年底前制发的所有规范性文件进行了全面清理。县政府领导高度重视，专题研究，明确将此项工作作为依法行政的重点内容和考核的重要依据，为清理工作的顺利开展提供有力的组织保障。通过本次清理，全县从直辖以来至**年底以县政府或县政府办名义制发的规范性文件共411件，其中以县政府名义制发的规范性文件179件。经审核确认，需继续施行的304件，需修改后施行的2件，拟废止的81件，宣布失效的24件。报县人大常委会备案审查的有33件。

（二）规范性文件管理机制有所完善

一是县政府及其职能部门法制机构不断完善规范性文件登记管理和备案审查工作机制，建立健全规范性文件登记备案审查工作程序和监督管理制度。县政府制发了《**县行政机关规范性文件审查登记办法》。坚持一级抓一级、上下贯通，积极发挥法制机构在规范性文件登记管理和备案审查工作中的主观能动性，各司其职，各负其责。二是认真落实规范性文件“有文必备、有备必审、有错必纠”的审查原则，不断规范审查程序，及时纠正不合法不适宜的条文。对备案的规范性文件，县政府法制办对其形式要件和实质内容进行严格的审查，以提高规范性文件质量。

（三）规范性文件备案审查力度有所加大

一是强化对县政府及其职能部门以县政府或县政府办名义出台的规范性文件草案的审查。县政府法制办在审查规范性文件草案合法性与合理性的同时，重点审查起草单位是否对制定规范性文件的必要性、可行性等内容进行充分调研论证；规范性文件在起草过程中是否公开征求意见；涉及重大公共利益和群众切身利益的，是否采取座谈会、听证会等形式，广泛听取行政相对人和有关基层单位的意见；涉及地区经济社会发展的重大事项或者专业性较强的规范性文件，还要征求专家意见并上县政府常务会议研究决定。**年以来县政府常务会对102件规范性文件草案进行了审议，其中对《**县醇基燃料安全管理暂行规定》《规范**景区燃放烟花爆竹和摊点的通告》《盖下坝水库管理办法》《**县食品药品安全协管员管理办法》等8件“上位法依据不充分，必要性不足”的规范性文件草案作出了不出台的决定。二是加大部门规范性文件前置审查力度。按照规定，全县各职能部门、派出机构、直属单位、部门管理机构出台规范性文件，必须报县政府法制办进行前置审查。通过近几年重点对国土、建设、社保、民政、水利等领域的规范性文件前置审查实践看，各单位依法行政意识和水平不断提高，规范性文件质量也得到明显改善。规范性文件制定时违法、越权、不切实际等现象明显减少；贴近群众、惠及民生、具有实用性的规范性文件明显增多，充分发挥了规范性文件应有的作用。对审查中发现的片面强调部门利益，照搬照抄、缺乏可操作性的规范性文件提出审查意见，要求起草单位予以修正。三是严格接受人大及其常委会的法律监督。直辖以来，县人民政府向县人大常委会报备的规范性文件共33件，法工委在形式审查基础上，及时分送相关工委进行实质审查。其中，同意备案的27件，暂缓备案的1件，不属备案审查范围的（以县政府办名义发文）5件。在备案审查工作中发现的与上位法冲突、程序违法、条文内容不明确、操作性不强、用语不准确等问题，县人大常委会及时与制文单位沟通，并提出书面审核意见。

二、存在的主要问题

我县规范性文件备案审查工作取得了明显成效，但也还存在一些问题和不足，需引起重视并加以解决。

（一）认识有待进一步强化

一是对规范性文件的认定把握不够准确。对于什么是规范性文件，哪些是规范性文件，国家立法层面表述比较模糊，各地在实践操作中难以把握，导致一些部门不能准确把握规范性文件的内涵和外延，对规范性文件的理解存在偏差。有的把规范性文件当成了普通文件，造成规范性文件不能及时有效审查或报备；有的部门则将所有的红头文件当作规范性文件处理，增加了法制机构的工作负担，不利于工作质量的提高。二是对备案审查工作的认识不够。由于概念理解不准，实践难以操作，导致部分单位没能真正认识到规范性文件备案审查工作的重要性，工作责任感和自觉性有待进一步增强。有的规范性文件制定后未能按法定期限及时上报备案审查，存在迟报、漏报、未报现象；有的规范性文件草案未经起草单位法制机构、县政府法制办进行合法性审查。

（二）文件质量有待进一步提高

从起草单位向县政府法制办报送审查的规范性文件草案来看，部分规范性文件存在文字表述不清、法律用语不当、条文前后矛盾现象。有的规范性文件缺乏综合系统的考虑，一个项目出台一个政策，规范性文件反复适用的特点没有充分体现；有的文件原样照搬上级法律法规或者规范性文件，笼统空泛，缺乏可操作性；有的文件在制定过程中缺乏必要的深入研究和论证，没有广泛征求吸纳各方意见，没有突出本地本部门的特点；有的文件既不经本单位法制机构审核，也不提交本机关有关会议审议，而是由业务处室起草后，送主管领导直接签发，导致一些具有违法情形的规范性文件报送登记。个别文件还存在限制公民、法人和其他组织的合法权益的情形。在向县人大常委会报备的规范性文件中，也存在报送材料不齐全、调研论证不充分、征求意见不广泛、针对性操作性不强等问题。

（三）组织机构有待进一步健全

随着依法行政的全面推进，政府法制机构的任务日益繁重。虽然县政府法制办近年来得到了加强，但工作人员还是偏少且不稳定，承担了县政府合同审查、行政复议、行政诉讼及民事诉讼等工作，难以适应日益繁重的规范性文件备案审查工作任务，导致此项工作难以全面深入开展。各乡镇街道、县政府职能部门的法制机构工作力量也不强，有的单位法制机构负责人不具备法律专业知识，对规范性文件备案审查工作多流于形式。与县政府对应的是，作为规范性文件备案审查的法定监督主体，县人大常委会在开展规范性文件备案审查工作中，基本是由常委会的一个或两个工作机构负责，几乎没有专门从事这项工作的机构和人员，工作正常开展较难，备案审查质量也难以保证。

（四）制度建设有待进一步完善

一是对已备案审查的规范性文件缺乏跟踪审查。地方政府规范性文件是依据有关法律法规，结合本地经济社会发展实际情况所制定的涉及公民、法人和其他组织合法权利义务在其行政辖区范围内具有普遍约束力的文件。而一个地方各个方面情况随着时间推移可能会发生较大的变化，法律法规也可能修改或废止，从而导致规范性文件不再适应发展需要。另外，规范性文件存在的一些问题和不足也只有在具体实施过程中才能暴露出来。因此，建立规范性文件的跟踪审查制度很有必要。二是在规范性文件管理工作中，相关的配套制度还需要进一步健全和完善，如备案统计制度、情况通报制度、备案审查意见整改落实制度等都需要逐步完善。

三、几点建议

（一）提高认识，增强规范性文件备案审查的责任感

规范性文件具有制定主体多、实施范围广、社会影响大的特点，如果出现违法或不当的情况，对政府公信力和行政相对人权益造成的损害，要远大于具体行政行为违法所造成的损害。加强规范性文件备案审查是维护国家法制统一的迫切需要，是构建和谐社会、维护广大人民群众利益的必然要求。因此，依法治县、依法行政必须首先从规范性文件备案审查工作抓起。要更新观念，切实提高对规范性文件审查备案工作重要性、必要性的认识。依法审核、制定、发布高质量的规范性文件不仅可以规范政府行政行为，促进经济社会的发展，还对解决人民群众普遍关心的问题，维护和实现人民群众的根本利益，实现建设法治政府、构建和谐社会这一奋斗目标也起着重要作用。

（二）完善机制，强化规范性文件备案审查

规范性文件备案审查是一项法律性、政策性、专业性很强的工作，也是履行规范性文件监督管理的一项重要措施。县政府要进一步建立完善工作机制制度，加强规范性文件管理，有效落实规范性文件的前置审查和备案审查工作。一是要严格落实备案审查工作责任制和过错追究制，凡制定的规范性文件未经法制机构审核把关造成不良后果的，严格依照过错责任追究制度追究有关人员的行政责任。凡不报送备案或不按时报送备案的，应限期报送，逾期仍不报送的，应给予通报批评，造成严重后果的，应追究相关人员的责任。二是要完善规范性文件定期清理制度。建议县政府每隔两年进行一次规范性文件清理工作，对不符合法律、法规、规章规定，或者相互抵触、依据缺失以及不适应经济社会发展要求的规范性文件，要予以修改或者废止。清理后要向社会公布继续有效、废止和失效的规范性文件目录；未列入继续有效文件目录的规范性文件，不得作为行政管理的依据。三是要切实履行法制机构职责，加强规范性文件合法性、适当性审查，提高审查质效。对依法应向县人大常委会报送备案审查的规范性文件要及时、规范报备。另外，县人大常委会应在上位法框架下，适时制定规范性文件备案审查办法，从规范性文件报送的范围、时限、形式要件、审查的职责、标准、程序等方面作出明确而具体的规定，将规范性文件的跟踪审查工作融入年度工作安排，保证规范性文件备案审查工作开展更加依法有序。

（三）规范办文程序，加强规范性文件监督管理

一是建立规范性文件年度计划制度。为加强规范性文件的综合管理，要求文件起草单位在每年年初报送规范性文件年度制定计划，指导和督促各部门围绕计划开展规范性文件制定工作，增强规范性文件管理的计划性和可控性。二是坚持广泛征求意见和公众参与制度。拟发布的规范性文件，要采取印发征求意见稿、召开听证会、论证会、座谈会等形式，广泛征求社会各界的意见建议，切实提高公众参与度。三是坚持法制审核制度。对县政府及县政府办拟出台的规范性文件，起草单位必须向县政府法制办提交书面文本进行全面审核，严格做到不审不议。四是加强乡镇街道、部门规范性文件的管理。严格要求各单位发布规范性文件时，必须提交县政府法制办进行前置审查和向县政府报备，有效提高各单位规范性文件质量。五是严格实行公开制度。无论是县政府还是乡镇街道、部门，在规范性文件出台或者清理之后，都要在规定时限内向社会公布，接受社会监督，切实保障公众知情权。六是加强规范性文件的评估清理和汇编工作。适时组织对规范性文件的实施情况进行评估清理，并定期印发公布和清理的规范性文件汇编。

（四）加强队伍建设，为规范性文件备案审查提供保障

要高度重视规范性文件备案审查工作机构及队伍建设。建议在人大常委会和政府法制机构中建立专门的内设机构，配备专职人员负责规范性文件备案审查及监督管理工作。机构设置、人员配置、经费安排应适应现实工作需要。要加强专业教育培训，不断提高规范性文件的制定及备案审查水平，确保规范性文件备案审查工作的顺利开展。