养老服务教育培训新业态发展双问调研报告
根据省委、省政府领导的指示要求和省工商局党组“问诊于企，问计于民”专题调研活动工作安排，结合贯彻落实《国务院办公厅关于创新管理优化服务培育壮大经济发展新动能加快新旧动能接续转换的意见》（国办发【2018】4号）文件要求。 4月xx日—11日，省工商局在xx、xx两地组织召开涉及“养老服务”、“教育培训”等新业态发展的 “双问”调研活动。此次活动对xx地区xx家企业进行了实地走访和座谈交流。重点了解国家关于扶持“养老服务”、“教育培训”等新兴行业发展，推动新旧动能转换政策在基层的落实情况。听取相关企业对工商部门及其他行政管理部门的意见建议。在调研过程中，企业充分肯定了我省商事制度改革取得的成效，对工商部门降低准入门槛，推出的一系列便利改革措施都给予了高度的肯定。同时企业也反映目前国家关于新兴产业配套政策落实尚不能完全到位，存在企业证照名称不一致，审批环节复杂、要求不清晰，政策规定与现实需求不衔接，部门协同管理步调不一致等问题。现将具体调研情况通报如下：
一、企业证照名称不一致、审批手续繁杂的问题
目前随着我国人口老龄化趋势加快，市场上对于品质高、服务好的养老机构需求日益增加，民间资本进入该领域也主要是看中了其巨大的市场发展潜能。而现阶段我国养老服务机构大多是由政府出资建设的社会公益性单位，少部分由民间资本投资设立的养老机构为享受相关优惠政策和资金支持，也大多是按照《养老机构设立许可办法》的规定，领取的是民办非企业法人证书，其设立许可证、法人登记证均为民政部门颁发，但这样一来投资人就不能获得投资回报。为此部分投资者为了获取营利性收益，就会再办一个企业性质的养老机构。调研中，部分养老机构就反映其工商营业执照上的企业名称与民政部门颁发的养老机构设立许可证、民办非企业单位登记证名称不一致。xx朗高护理院有限公司反映：该企业在工商部门注册的名称为“xx朗高护理院有限公司”，而其在民政部门领取的许可证名称为“xx朗高护理院”，二者名称不统一。这种情况的出现让企业在对外招投标资质认定过程中出现困难，影响了企业的进一步发展。同时与会养老企业普遍反映“先照后证”改革后，办理工商营业执照确实比以前便利很多，但是办完营业执照后，在相关部门办理后置证明文件时，涉及部门多且手续依然复杂。该公司还反映：该企业是一家医养结合的养老服务企业，企业的经营范围既涉及养老服务，又涉及护理服务。根据现行政策，企业在办理后续许可证过程中，需要分别设立养老院有限公司、护理院有限公司两个法人身份后，才可以分别向民政和卫计部门申请许可证，而且申请手续繁杂，用时较长，这在无形中也增加了企业的开办成本。
二、国家新政与配套落地政策不统一问题
目前，国家对于民间资本进入“教育培训”、“养老服务”等新兴行业方面都出台了一系列的鼓励政策，特别是今年9月1日即将正式实施的《民办教育促进法》（修订版），都结合市场发展实际需求做出重新调整。但在政策落地过程中，相关配套法律法规文件还存在较多问题和矛盾，各部门对法律法规的执行和理解上也不尽一致，致使有关鼓励政策在具体落实方面存在一定滞后性，急需加以统一完善。例如：xx亲和一家养老产业发展有限公司总经理万俊峰反映，去年11月国家发改委发布了《关于进一步扩大旅游文化体育健康养老教育培训等领域消费的意见》，其中明确表述：鼓励民间闲置企业厂房、商业设施都可以进行整合与改造，用于养老服务。但该企业在准备利用闲置厂房开办养老服务机构时，由于土地用途不符合消防部门相关政策，需要办理规划、国土等相关手续，否则不予对其进行消防审查备案，导致该企业已投资建好的养老院不能开门，给企业带来损失。xx朗高护理院有限公司总经理涂永峰也反映，该企业在浙江的养老院项目也因为类似的原因，在变更土地用途方面费了不少周折。上述问题都反映出，国家目前鼓励新兴产业发展的一系列政策文件，与基层相关配套落实政策不完备和企业发展实际需求仍不能完全对接，致使很多好的政策在实际落地过程中存在诸多问题。
三、政策理解不一致、导致部门管理不协同问题
此次调研涉及有关“教育培训”类企业所反映的问题主要集中在培训机构准入与监管领域。在座谈与走访过程中，相关企业负责人充分肯定了工商和市场监管部门对企业的服务举措，尤其是商事制度改革以来陆续实施的多项举措为企业平等快捷进入市场提供了极大便利。但也存在民营教育机构审批困难，教育教学质量参差不齐、管理权责不清晰、多头管理等诸多问题。xx市金桥教育发展有限公司副总经理管艳萍反映：该企业举办了一家从事培训的民办非企业，也在民政部门办理了民办非企业登记，但其在税收方面却与普通企业的缴纳标准相同，无形中增加了企业的运营成本。xx市鉴鑫文化交流有限公司负责人李崎霞反映：该公司是当地一家规模大、条件好的高端英语培训机构，但因其一直无法领取到当地教育部门颁发的许可证，其工商营业执照上的经营范围也只能回避“教育”字眼，标注为“培训服务”，这也为企业发展带来潜在隐患。企业为此也多次与当地教育部门沟通，希望取得合法资质，但一直没有得到明确答复。而同在xx地区的xx朗阁培训服务有限公司负责人王国柱表示：该企业是一家在当地教育部门取得合法资质的教育培训机构。但据他了解，在xx市诺大的教育培训市场中，真正领取教育部门资质的仅是其中很小的一部分，社会上大量存在的都是没有正规资质，规模小、质量差的各类培训机构。从xx走访的情况看，不少教育培训机构看好了当前教育培训市场的需求，从事教育培训，并想取得相应的报酬，也希望能获得教育主管部门的许可。但什么样的机构、需要具备什么样的条件，才能获得教育许可，从法规理解和实际操作上都不明确。因此，造成了营利性教育培训机构没有专门规定，市场准入门槛低，教育培训机构良莠不齐、鱼龙混杂、恶性竞争时有发生。而且目前各级政府部门对这类教育培训机构的政策理解不统一、审批标准不明确、管理权责不清晰，也导致部门间管理缺位，互相扯皮的情况出现，既不利于市场环境的规范，也存在巨大的监管盲区。
四、市场需求与法规政策不衔接问题
走访中，部分企业反映目前市场对于教育培训的市场需求巨大，而且需求层次也不尽相同。按照原来的《民办教育促进法》规定，教育部门负责对学前教育、学历教育、自学考试辅助教育、其他文化教育四类情形的审批、人社部门负责对职业资格、职业技能培训的审批。但在实际操作中，大量培训机构都属于规模小、师资弱的中小型机构，其办学条件很难达到教育部门的办证要求。但目前社会各类人群对培训机构的办学层次和要求也不尽相同。既需要办学条件好、收费标准高的高端学校，也需要符合低收入人群需求的普通教育培训机构。此次《民办教育促进法》重新修订后，明确规定实行非营利性和营利性民办学校的分类管理。而对市场需求量更大的普通营利性培训机构也规定参照执行。这样一来，可能使营利性教育培训机构的设立门槛大幅提高，大量中小培训机构因为达不到规定的办学条件而无法领取到合法的经营资质，从而导致其身份的不合法。如果处理不好，可能加剧教育培训市场供需矛盾，同时影响该行业的健康发展。故此，工商部门建议，相关部门在出台我省《民办教育促进法》（修订稿）落实细则时，要充分调研市场的实际需求，对各种规模的教育培训机构的办学条件、资质，进行分层次、分类别、差别化的认定，尽早给所有民办教育培训机构一个可预期的政策规定。使新政策的落地既平稳有序又与市场实际需求无缝对接。
下一步，工商部门还将以此次调研中发现的问题和企业的实际需求为出发点，结合贯彻落实《国务院办公厅关于创新管理优化服务培育壮大经济发展新动能加快新旧动能接续转换的意见》和《民办教育促进法》（修订稿），坚持问题导向，积极配合相关部门，对涉及“养老服务”、“教育培训”等新兴行业的市场主体，积极落实法律法规要求，及时厘清部门管理权限、明确责任分工，共同管理、协同推进，形成合力，为上述行业的健康发展保驾护航。
