市农村产权制度改革的调研报告

xx月市政协经济委与国土资源局、农业局、林业局深入绥德等五县区，对我市农村产权制度改革的发展情况进行专项调研，形成调研报告如下:

基本情况

（一）确权登记工作已全面铺开。一是集体土地所有权和集体建设用地使用权确权登记工作全面启动。从20xx年起，全市各县区陆续启动了农村地籍调查工作，推行了归属清晰、权能完整、保护严格的农村集体确权登记体系，切实维护农民合法权益。农村集体土地所有权确权到村。所有权证书将由国土部门代管。目前各县区正在对集体土地所有权进一步调查核实。集体土地所有权确权和包括宅基地在内的集体建设用地的确权登记发证工作，是农村产权制度改革的重要内容，是赋予农民更多的财产权利。国土资源部要求，用5年时间力争完成确权登记发证工作。目前，各县区的试点乡镇村庄地籍确权调查成果转入应用阶段，榆阳区被省国土资源厅确定为宅基地及房地一体化地籍调查试点工作县区。神木县初步完成全县域的集体土地确权外出调查工作。二是农村土地承包经营权确权登记证已进入颁证工作正在收尾阶段。2014年以来，根据《xx市人民政府关于全面开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》的部署与要求，农村土地承包经营权确权登记颁证工作全面开展，取得了阶段性的成果。截止20xx年xx月xx日，全市195个乡镇办事处，19929个村民小组，已有195个乡镇办事处，19xx8xx个村民小组，62.5xx万户开展登记，分别占总数的100%，97.xx%，97.2%。完成二轮公示的农户数60.78万户，占94.4%，已经颁发证书57.46万户，占87.81%。三是集体林权确权颁证工作全面完成。2007的以来，按照省林业厅的统一部署，在榆阳区开展林权改革的试点工作，之后，在其它县逐步开展林权制度改革。于20xx年底，我市已完成xx县区176个乡镇18865个村民小组xx14xx.05万亩集体林地改革任务，占集体林地总面积的100%，完成确权面积xxxx5.6xx万亩。已发放林权证46xxxx7本，xxxx1.xxxx万亩，发证率99%。

（二）农村土地经营权流转正在兴起。一是我市于2014年就制定并出台了《关于推进农村土地承包经营权流转的实施意见》。规范了农村土地流转的程序和方式，并积极开展村组连片规模流转。截至目前，全市农村土地流转总面积192万亩，林地流转面积5778亩。二是土地适度规模的经营权流转模式不断创新。通过加大对农村土地流转的扶持，规范农村土地流转，让农村土地承包经营权流转管理常态化。近年来土地流转形式由最初单一的互换、出租逐步拓展到转让和股份合作等形式，并总结出了一些好的模式，如横山区的“驼宏模式”，榆阳区的“麻生圐圙模式”、“新寨模式”、“赵家峁模式”和神木县的“尔林兔模式”。在林权制度改革方面，全市共成立林业专业合作协会6个，林业专业合作社xx5个。涉及农户10526户，经营面积约5万亩。从事林下经济发展的农户有2606户，多以种植和养殖为主。流转的方式主要以出租、大户承包为主，转让、入股、互换及其他形式为辅。三是土地承包经营权流转相关平台正在建立。榆阳、府谷、定边、子洲、佳县等县区分别成立农村土地流转服务中心，建立土地流转的供求登记，信息发布、合同签订及签证、咨询评估等服务平台。为了完善矛盾调处机制，健全基层农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系，我市根据中、省关于申报西部地区农村土地承包经营纠纷仲裁基础设施建设项目要求，20xx、2014年清涧、佳县、吴堡、榆阳、定边、靖边、子洲县分别被农业部列入国家级农村土地承包纠纷仲裁基础设施建设项目县，各县按照项目建设要求，通过县政府采购中心进行招标采购，已经建成农村土地承包纠纷仲裁“一庭三室”。

（三）农村产权制度改革的成效得到显现。一是农村产权制度改革的试点成效突出。从2014年开始，榆阳区赵家峁村列为省市产权制度改革在我市唯一的试点村。20xx年xx月改革正式开始到20xx年10月结束，从调查摸底、酝酿方案到结束历时一年零7个月。该村的主要做法是第一出台了实施方案；第二进行了清产核资；第三核定了股东名单；第四科学配置了股权；第五成立了股份经济组织；第六在工商登记注册并发放股权证。通过改革，初步形成了种、养、加、休闲观光为一体的新型现代农业产业模式。20xx年末，农业总产值达到242万元，人均纯收入10679元，较20xx年增长61%。二是试点工作取得的成果和启示。三大改革成果。第一，激活了农村资源，提高了资源利用率。让集体的资源性资产、经营性资产和非经营性资产得到了有效利用，将闲置分散的土地资源进行整合，实现“确权、确股、不确地”；第二，解放了生产力，提高了劳动生产率。实现了规模化经营、科学化种植、机械化作业，让劳动者的潜能得到最大释放；第三，拓宽了农民经营渠道，增加了农民收入。改革后村民的收入由合作社入股分红收入（包括财产性收入）、在园区打工收入（工资性收入）、家庭经营性收入和各种转移性收入四部分组成。五点改革启示：第一，清产核资是基础。通过清产核次，全面摸清了集体所有资金、资产和资源的存量、结构、分布等情况；第二，股权设置是根本。只有合理设置股权，确定各股的享受对象和股权比例，产权制度改革才能顺利推进；第三，股权管理是关键。股权管理有两种模式：其一是随人口变动而调整股权的动态管理模式；其二是不随人口变动调整股权的静态管理模式，即“生不增，死不减”的股权固化管理模式。赵家峁村采用的就是这种固化模式，这也是农业部提倡的模式。第四，领导重视是保证。从改革试点看，党委、政府主要领导应高度重视，通过成立领导小组，出台相关的改革方案和实施意见，整合涉农资金、实施项目倾斜等措施对改革提供相应的支持，保证农村集体产权制度改革向纵深推进。第五，队伍建设是保障。开展农村产权制度改革需要强大的人才保障。目前，我市在这项重大改革上体制机制尚不健全，专业队伍尚未建立。随着农村产权制度的不断深入，农村新型经营体系的不断确立，培养一支基层农经队伍将成为我市全面深化农村改革的重要保障。三是适度规模经营的合作社和承包大户正在形成。近年来全市不断涌现出以承包大户和合作社为代表的经营主体，成效斐然。如定边县乱井子林场林下散养鸡养殖场面积40亩，鸡2万多只，年纯收入65万元;子洲县长明种养殖专业合作社万亩核桃种植基地，投资xx000多万元，规划种植核桃面积2万亩，涉及5村806户。目前，新品种核桃10000亩，可实现年产值1900万元，年盈利800万元；绥德县崔家湾绿源苗木专业合作社经营林地面积达xx9xx亩，以育苗基地、核桃示范园和山地苹果示范园三大板块为主体，采取造林、林下种植、森林景观、农家乐为一体的“四合一”模式。

（四）土地整治初具规模。耕地保护是一项基本国策，推进以耕地占补平衡项目和高标准基本农田建设是近年来国土部门实施的重大土地整治工作。目前，我市在“十二五”期间共验收耕地占补平衡项目241个，新增耕地面积为25.95万亩（其中完成易地占补平衡任务17.44万亩），完成高标准基本农田建设任务20.28万亩。

存在问题

（一）集体土地确权登记颁证工作进度缓慢。一是农村集体土地确权发证工作进度较慢。县级复查、县界省界接边、宗地统一编码、数据库等方面急需加快，农村土地确权颁证工作政策性强，工作量大，工作程度不均衡；农村外出务工人员较多，给权属调查及权属资料收集工作带来不便，导致确权工作整体进度缓慢；二是权属争议调解难度较大。对于村民小组内的土地权属争议，一般在进行确权外业调查时都能进行及时的协调处理，但部分村界争议属于历史遗留问题，由于时间久远，当事人和知情人员已发生较大的变化，一时无法协调处理。同时，村界与林场的界线双方互不认可，边界存在大量的争议，争议面积很大，导致颁证工作滞后。集体土地的确权和集体建设用地使用权登记发证工作进度将影响着农村产权制度改革的进程；三是虽然农村土地承包经营权确权颁证工作已完成省上下达的任务，但广大城郊区域，资源富集地区仍有很大的盲区，而这些正是确权颁证工作难度最大的困难区域。四是林权确权颁证工作有待进一步完善。我市林权确权颁证工作虽然在20xx年结束，鉴于当时诸多原因，只确权到作业组或联户名下，未能确权到每个农户。集体林权制度改革整体滞后。

（二）土地经营权流转有待进一步规范。一是土地集中连片难度较大。政府对流出土地农民的就业创业扶持措施缺乏，农民转出土地普遍存在后顾之忧。在建立家庭联产承包责任过程中，田地不断零分细划，一部分农户外出打工，耕地常年撂荒，山地每亩出租也不过几十快钱，干脆就撂着不租。特别是有的农户在心里上存在与承包大户对立等原因，导致流转不连片，给规模经营户的防虫和机械化操作等社会化服务带来不变，以致规模经营达不到降低成本，提高效益的目的，影响农户接包流转土地的积极性。二是扶植的各类经营组织比较单一。农业大户、专业合作社和农业企业等流转主体大多还处于起步阶段，普遍存在缺资金、缺技术、缺管理、缺信息等问题，对推动农村土地的适度规模经营和农户家庭经营能力及水平的提升产生较大影响。各地注重扶持较大规模的经营组织，这些大户一般都是具备能人带动，实力雄厚、观念超前，容易做大。当地政府也想打造这些“高大上”的工程，所以就缺乏对农户家庭经营能力和适度小规模的专业户的扶持。三是各类专业合作社众多，但有的是为了套取扶持资金，真正能为当地农业产业化发展发挥作用却很少。四是土地流转手续不规范，甚至有口头协议，易出现矛盾纠纷，没有构建统一的流转综合服务平台。五是当前大多数流转期短，导致粗放经营的居多，土地综合利用率不高。有的地方政策上不允许在基本农田上发展林果业，与农民的发展意愿相矛盾，造成有些基本农田撂荒。

（三）农村产权制度改革整体滞后。一是我省农村集体产权制度改革工作处于探索阶段，缺少国家层面的法律规范和各级相关配套政策的支撑，全市在产权制度改革上只搞了赵家峁一个村，对于指导和引领全市不同类别的行政村的改革还有一定的局限。目前难以出台指导全市农村产权制度改革的实施意见。市上在整体推进这项重大的基层改革方面还没有成立相关的领导机构，对全市推进试点工作缺乏统一的组织领导。特别是县（区）、乡（镇）、村无专门从事农村产权制度改革的专业人员，给工作推进带来一定影响。部分农民观念陈旧、顾虑多、风险意识差，农民在进行生产经营时，还可享受国家的惠农补贴，导致农民小农意识，温饱即满思想比较浓厚，对改革缺乏积极性；二是农村产权价值评估难。单位融资总量难以提高，由于农业是风险较高的行业，农村产权价值普遍偏低，同时缺乏专业的产权评估机构，价值评估难，农村产权价值难以准确认定，必然导致产权价值低估。三是相关法规尚不健全。农村集体经济组织与企业等法人组织属于完全不同的组织类型，其法人地位尚未明确，主体地位缺失，导致农村集体经济组织在发展过程中缺乏有效的法律支撑和保障，很难作为完整的市场主体参与经营竞争。四是扶持政策有待完善。产权制度改革是一项系统性工程，牵涉部门多，集体经济组织成员的确定、劳龄界定、集体资产清查等，缺少指导性的政策体系，实际操作困难。五是集体经济发展空间有限。基本以农业经营为主，这种模式市场风险相对较小，但由于农业生产周期长，投入高，收益低，影响了集体经济收益。六是产权交易市场建设滞后。截至目前，我市各县区农村产权交易中心还没有建立，导致农业生产要素交易不活跃，部分生产要素闲置浪费。农业企业资金不足、抵押物较少，缺少金融机构和评估公司等中介协调机构参与，致使农业企业融资困难。

（四）土地整治工作还待进一步完善。一是耕地后备资源不足。我市现有未利用地618万亩，其中可作为耕地后备资源的2xx万亩，面积是全省最多的，但相当一部分因水资源匮乏、地处偏远、基础设施配套难、零星分散、与林地交织等因素难以利用。真正可用作耕地占补平衡的面积约40万亩。按照每年新增5万亩耕地的速度，只够满足8年的耕地占补平衡需求。二是林地认定存在分歧。根据20xx年度土地利用现状变更调查成果，全市林地总面积为1845.7万亩，与林业部门统计的xx786.6万亩，相差1940.9万亩。全市未利用地总面积为618万亩，其中耕地后备资源为2xx2.xx万亩，与林业部门共同认定的耕地后备资源仅为xxxx.6万亩。三是耕地占补平衡任务较重。20xx至20xx年省上共下达我市新增耕地任务29.8万亩，易地补充耕地任务22万亩，并呈逐年加大的趋势。由于我市耕地后备资源有限，加之与林业部门在林地认定上的分歧、项目区群众因土地权属争议上访、阻工等因素的影响，完成耕地占补平衡任务的难度越来越大。四是

高标准基本农田建设项目进展缓慢。目前，实施项目仅完成任务5xx.26%。五是占补平衡项目中的新补耕地连片面积过大，防护林带宽度小，防护林少，容易出现沙化。耕地占补的质量还需提高。

对策建议

（一）切实提高对农村产权制度改革的认识。一是20xx年10月中办、国办印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》。广泛宣传“三权分置”的历史意义，让农民真正理解土地资源利用率的最大化，就是要让耕地资源得到合理利用，让耕地的经营权流转到种田能手种田大户手里，达到适度规模经营，实现土地资源能量的最大释放。二是加快对农村集体土地确权登记和农村集体建设用地登记发证工作，力争在2018年底全面完成确权颁证工作。加快对城郊区域，资源富集地区农村土地承包经营权确权颁证工作，应尽快出台《我市关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的实施意见》。三是我市在农村产权制度改革试点上取得了赵家峁的成功经验。20xx年又在靖边县张家畔村开展第二个试点，截至20xx年底，全国已经有5.8万个村，4.7万个村民小组实行这项改革，已经累计向农民股金分红近2600亿元，20xx年当年就分红了4xx亿元。市上统一安排各县区从2018年开始，应选择条件相对成熟并具有一定代表性的村开展试点工作，全市通过在不同的区域和资源禀赋不同的地区的试点基础上总结可复制、可推广经验并出台《我市农村集体产权制度改革的实施意见》及有关指导意见。从政策和制度上对农村集体产权制度改革予以规范，对改革的目标、任务、措施和组织等方面提出系统性的要求。成立相关领导小组，下设办公室，并预算专门的工作经费。市、县（区）、乡（镇）都要成立相应的机构，培训配备专业人员，全力保障农村产权制度改革的顺利设施。

（二）全面推进农村土地经营权的流转。一是建立健全统一的土地经营权流转的综合服务体系。第一，健全信息交流机制。加强土地流转信息机制建设，完善土地流转信息的收集、处理、存储及传递方式，逐步建立包括土地流转信息平台、网络通信平台和决策支持平台在内的土地流转信息管理系统。第二，完善价格评估机构。构建科学的农地等级体系。根据流转土地的地级差异、区域差异、基础设施条件等因素评估确定基准价格。建立流转土地资产评估机构，引入第三方土地评估机构对流转交易价格进行评估。制定流转土地估价指标体系，建立切合实际的流转评估方法，确保流转土地价格评估有章可循。及时化解土地经营权流转中的矛盾纠纷，维护流转双方的合法权益。第三，加强农村土地流转的监管，推行统一规范的土地流转合同示范文本，落实土地流转合同签证备案制度。建立工商企业流转农业用地风险保证金制度，收取一定的风险保障费用，保证流转土地的农用性质，确保合同合法有效、流转行为规范。第四，探索组建县区级“农村产权交易中心”，为各县区农村及涉农各类产权流转交易提供场所。开展信息发布、组织交易等服务，对交易行为进行见证，以规范农村产权交易行为为核心，全面系统推进县区农村综合产权交易制度建设。二是开展农村土地“三权分置”情况监督检查。按照依法自愿有偿原则，引导农民以多种方式流转承包土地的经营权，以及通过土地经营权入股、托管方式，发展多种形式的适度规模经营。把握好土地经营权流转、集中和规模经营的度，不片面追求超大规模经营，不搞大跃进，不搞强迫命令，使适度规模规经营与农村劳动力转移、农业科技进步、农业社会化服务水平相适应。提升农户家庭经营能力和水平、重点发展以家庭成员为主要劳动力、以农业为主要收入来源、从事专业化集约化农业生产的规模适度的农户家庭农场，使之成为发展现代农业的有生力量。应采取相应措施，对耕地长期撂荒的承包者，其耕地经营权可由集体经济组织代管，绝不允许让基本农田撂荒，彻底解决农村土地长期撂荒和经营权流转不畅的问题。规范各种惠农补贴，种粮补贴的发放，保证种粮补贴真正用于种地农户的补助。依法纠正农村土地流转违规行为，确保“三权分置”落实到位。三是加强农民专业合作社和土地股份合作社规范化建设，深入推进示范社建设行动。鼓励农民合作社发展农产品加工业务，创新农业产业链组织形式和利益连接机制，构建农户、合作社、企业之间互利共赢的合作模式，让农民更多分享产业链增值收益。在示范社建设的基础上，应对各类专业合作社就如何适应新型农业经营体系建设，进行专门的业务培训，使其尽快适应农村综合改革的市场需求，真正起到带动农户、连接市场的作用。并依据带动的户数，发展产业的规模，投资总额，产业链增值收益和市场销售额等各项量化指标，对各类专业合作社进行“星级”评定，制定激励扶持办法。进一步创新财政支持农民合作社发展机制，允许政府项目直接投向符合条件的合作社。完善农民以承包土地经营权入股发展农业产业经营政策。

（三）全力推进农村产权制度改革试点工作。一是夯实基础工作。第一，深入开展清产核资。重点围绕清查核实、明晰权属、健全制度、分账管理、整理归档、纳入平台等工作，对全市所有的村级集体经济组织的清产核资工作进行复核。第二，严格规范村集体的“三资”管理,在全市范围内开展“三资”管理规范化建设。完善股份权能，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出以及抵押、担保和继承权利。第三，要保障农民的选择权，尊重农民的意愿，发挥农民主体作用，把选择权交给农民，而不是代替农民，比如成员身份确认，资产股权的设置等。第四，保障农民的知情权、参与权和监督权，不论改革方案的制定、组织实施，还是改革后的管理制度，都要维护农民集体成员的监督管理权利，让农民真正成为这项改革的参与者和受益者。第五，产权制度改革方案和新的机制确定后要达到两个重要目标，一是就要使它能够不断地来实现和增加农民的财产性收入。另一个就是要不断地发展壮大集体经济。二是健全县区、乡镇农经管理体制。农村改革的主要工作要靠县区农经站来完成，没有一支好的农经队伍，农村改革就是一句空话。目前，我市大部分县区专业人才短缺，全市80%乡镇没有专门的机构和人员。借鉴外省市的先进经验，凡是农村改革搞的好的地方，都有一支强有力的农经队伍，我省关中地区有很多县都成立了农经局，专门从事农经工作，让它承担农村集体三资管理、村干部任期离任审计、农村集体产权制度改革、农村产权交易管理、土地经营权确权颁证、经营权流转、土地经营纠纷调解仲裁、新型农业经营主体管理（如：农民专业合作社、家庭农场）等新型农业经营体系建设的职责。未来的农经业务将会更加广泛，任务将会更加艰巨。因此要全力加强县区、乡镇农经队伍建设。三是建立健全颁发组织证明书制度。村股份经济合作社应属于社区性农村集体经济组织，与一般企业有本质区别，若新型集体经济组织办理工商登记注册，就被登记为企业法人，则其将无法享受国家扶持农民集体经济组织发展的特殊优惠政策，也将导致其税费负担过重。为了使村集体经济组织能以市场主体身份从事经营活动，建议省、市协调有关部门并借鉴渐江省的做法，研究制定统一的集体经济组织认定办法和示范章程，明确认定程序和认定主体，通过向集体经济组织颁发证明书，赋予其市场主体地位。四是实行最严格的林地用途管制制度。以放活经营权、落实处置权、保障收益为重点，深化配套改革，不断探索和创新我市林业经营模式，完善集体林权制度。五是培养专业农民队伍。随着农业经营体系的变化，老一代农民将逐渐退出农村传统经营的主战场，谁来接替这项产业，谁将来能成为新型农业经营体系下的主力军，必须要引起各级党委政府的高度重视。所以要制定专门规划和切实可行的扶持政策，吸引年轻人务农，培育新型职业农民，造就高素质的新型农业生产经营者队伍。扶持有技能和经营能力的返乡下乡人员创办家庭农场、领办农民合作社，创立农产品加工、营销企业和农业社会化服务组织。

（四）进一步完善土地整治工作。一是切实构建耕地保护共同责任机制。进一步完善耕地保护考核办法和奖惩制度，全面落实行政主要负责人责任制，对责任书执行情况进行严格检查、验收和考核。全面完成永久基本农田划定，并强化管制性保护、建设性保护、激励性保护。处理好生态退耕与耕地保护的关系，落实领导干部耕地保护考核评价、离任审计制度，建立健全耕地保护责任考核体系，确保全市耕地保有量不低于xx41.51万亩，基本农田保护面积不低于xxxx万亩。二是规范土地整治工作，落实耕地占补平衡。落实好耕地占补平衡管理新办法和开垦费收缴新标准，严格执行《xx市耕地占补平衡项目管理实施办法》、《陕西省土地整治工程新增耕地质量标准（xx市试行标准）》和中省市土地开发整理相关规定，把提高耕地质量作为耕地保护的主攻方向。规范耕地的后期管护工作，严格落实土地开发项目管理招投标等各项制度和流程，力争完成省上下达的补充耕地任务。三是提高高标准基本农田建设质量。认真开展20xx年7万亩省级投资高标准基本农田建设任务。严格落实高标准基本农田建设管理规定，探索“以补代投、以奖代补、以补促建”方式和途径，整合涉农财政资金，加大高标准农田建设的资金配套力度，有效提高粮食产能和农业增收。四是在规划占补平衡项目时，地块的面积应规划在xx-4千亩范围内，规划面积过小不便机械化作业，过大防护林难以起到防风护沙的作用，容易导致沙化。要对已实施过的防护林进行加固，对新规划实施的项目要加宽防护林通道，并在原规划的基础上多增加一道防护林带，确保生态环境建设更加优化。