探索县级自然资源审计工作的现状和存在的困难分析
自然资源资产审计是新时期审计机关一项全新的审计工作。中共十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计。”2015年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》，明确审计对象、审计内容、评价标准、责任界定、审计结果运用等事项，形成一套比较成熟、符合实际的审计操作规范，探索并逐步建立完善领导干部自然资源资产离任审计制度，标志着我国全新的领导干部自然资源资产离任审计试点工作正式拉开帷幕。自2016年下半年以来，**县审计局在开展领导干部经济责任审计工作中，将自然资源资产纳入到审计范畴中，逐渐铺开自然资源资产审计。结合一年来的自然资源资产审计实践，以**县的实际情况为基础，探索开展领导干部自然资源审计工作的重要意义。
一、自然资源的背景
**县位于**省东北部，南北长45公里，土地总面积1217平方公里，占全市土地总面积的13.4%，占全省土地总面积的0.644%，占全国土地总面积的0.124‰。**县政府管辖8个镇，4个乡，1个省管经济开发区，1个国家级4A生态旅游度假村，28个居民委员会，416个行政村，3520个村民小组，全县国土面积1191平方公里。所涉及到的自然资源主要包括土地资源、矿产资源、水利资源和植被资源等五个种类。
二、自然资源的现状
近年来，县委县政府对自然资源的现有存量和种类，进行了多次探测和深入了解，对涉及的物种资源的情况有了一个基础的数据，主要为以下四个方面。
（一）土地资源。2010年，全县国土总面积1191平方公里(合178.72万亩)，其中耕地89.13万亩，占土地总面积49.87%，人均耕地1.35亩；园地4.09万亩，占土地总面积2.29%；林地37万亩，占土地总面积的20.7%；草地2.99万亩，占土地总面积的1.67%；城镇村及工矿用地18.38万亩，占土地总面积的10.29%；交通运输用地2.74万亩，占土地总面积的1.53%；水域及水利设施用地21.18万亩，占土地总面积的11.85%；其它用地3.21万亩，占土地总面积的1.8%。**土壤类型为水稻土、黄棕壤、潮土、紫色土与变质石灰岩。土壤PH值在5.1～7.5之间，有机物含量在4%以上，适宜于亚热带作物生长。
（二）矿产资源。**境内矿产资源较丰富，其矿产种类繁多，用途广泛，其中以铜、河砂、白云岩、石灰岩、高岭土、花岗石等具有较高的工业价值。已初步探明的矿产资源有23种，矿床、矿点77处。其中金属矿产6种，矿床、矿点8处；非金属矿产17种，矿床、矿点69处。已探明各类矿产储量共计近2.5亿吨
（三）水利资源。**境内水系发达，有澴河、府河2条干流和15条小河流，分为澴水区和涢水区，以澴河、府河为主干，汇集于孝感南部，流经谌家矶注入长江。全县渠道总长485公里，主要有徐家河、观音岩、金盆、滑石冲、芳畈等五大渠系。渠系分布全县各地，可灌溉面积达37.5万亩。其中4座中型水库灌溉面积24.4万亩，徐家河灌溉面积13.1万亩；自流灌溉20.4万亩，提水灌溉17.1万亩。全县已注册的大中小型水库共有34座，分布在全县12个乡镇和观音湖管委会，承雨面积336.4平方公里，总库容16965.7万立方米，有效库容13648万立方米，设计灌溉面积35万亩，实际灌溉面积27万亩。
（四）植物资源。全县林业用地48.7万亩，占全县总面积的26.68%，森林覆盖率按有林地计算为16.4%，森林资源活立木蓄积65万米；植物资源有70科147属240种。其中用材林占50.72%，品种主要有马尾松、杉木、湿地松等；经济林主要有桃、李、枣、柿、柑桔、茶叶、油茶、板栗、葡萄等；薪炭林主要有青刚栎、石榴、枪树、刺槐、胡枝子、山胡椒等；防护林主要有池杉、水杉、旱柳、意杨、枫杨、重阳木等；观赏花木主要有白玉兰、广玉兰、紫玉兰、米兰、黄杨、雪松、月季、梅花、桂花、栀子花等。此外还有可利用的野生植物100多种；古稀名木10余种，其中国家一级重点保护树种1种，国家二级重点保护树种4种，省级珍贵树种4种。
三、自然资源面临的主要问题
（一）土地资源面临的主要问题。随着我经济社会的发展，城镇村及工矿用地、建设用地、交通运输用地、农用地建设等等情况，使得土地资源越来越紧张，为了不断提高土地利用率，土地使用率越来越关键，如何有效的用好土地资源越来越重要。但从**土地资源近几年使用情况来看，还主要存在以下三个问题，一是耕地占补不平衡，近几年来耕地一直呈减少趋势；二是设施农用地建设占用耕地呈上升趋势，农民不单靠刀耕火种，呈多样发展增加收入；三是县内大力发展旅游业加上107外迁等，县内公路用地普遍未报批，变更为公路用地部级直接认定为违法用地，加之农村道路普遍超过部级规定的6.5米，违法占地比较高。有约谈问责风险。
（二）水利资源面临的主要问题。在县委、县政府高度重视，围绕“三抓三有”，规范用水程序，改革用水方式，提高用水效率，增强节水意识，防治水污染展开工作。**全县用水总量目标控制在2.7亿m3以内。但从，近几年监测数据看，大悟河、应广河进入**入口的水资源质量标准不达标，给治理水资源增强大量难度，主要表现在水总量控制上缺乏强硬措施，在节约控水方面的检测范围和监测点较少，排污口数量偏少，节约意识薄弱，资金投入量不足等情况。
（三）植被资源面临的主要问题。近年来，国家先后出台了一系列保护和管理森林资源的法律法规，但由于宣传不到位，许多村民法制观念特别是环境资源保护意识淡薄。由于经济发展水平还相对较低，受经济利益驱动，往往不惜以牺牲森林资源、破坏生态环境为代价，换取一时的经济增长。部分村干部出于对本村经济利益的考虑，对村民乱砍滥伐林木漠视放任，默许他们滥伐林木，一定程度上助长了案件的发生。同时，林业部门在管理林木上长期受人力、物力、财力等条件制约，监管力度不够，制度机制形成的不健全不合理。同时，滥伐林木行为人大多是过失犯罪，往往能够获得一定程度的宽容，即使造成较大损失，但被判处实体刑少，适用缓刑多。由于犯罪成本较低、风险少，客观上助长了犯罪分子的侥幸心理和冒险心理，使得犯罪分子敢以身试法，为所欲为。
（四）矿产资源及环境保护存在的主要问题。2106年底，经县委县政府的努力，全面关停所辖乡镇采石、挖沙等产业的发展，有效遏制了矿产资源这一块存在的突出问题，但由于部分机关对矿产资源的保护认识力度不深，各责任部门协调联动不够，措施不得力，履行职责存在缺位，矿产资源的保护上还有待进一步加强。一线监测点和监测人员不足，能力不强，造成**矿产资源的保护还有待进一步深化，健全制度，有效推进矿产资源的保护和有效利用。
四、开展领导自然资源资产审计存在的主要困难。
自然资源资产审计是一项重要的审计制度创新，没有现成的、直接可以操作的模式。因此在开展资源资源审计过程中存在着较多很现实的困难。
（一）标准不够清晰，寻求培训较难。自然资源资产审计工作是近几年才开始的一项审计工作，很多标准、规定都还不够清晰，定性不明确，再加上审计干部自身的业务素质、技术能力远远未能达到自然资源资产审计要求。而且审计部门在开展自然资源矿产审计涉及的指标内容、资源以及取证都需要各部门协作，但由于职能部门不是直接责任单位，加大了审计取证和获取真实资料都很困难。
（二）时间点难确定，资料链不完整。自然资源矿产指标及其涉及的关键数据，缺乏完整的资料链条和发生的时间点，以及在涉及到的自然资源矿产的关键数据，没有比较清晰的可比对数据，相关部门对所辖的自然资源矿产的管理和清理时间周期较长，没有与所涉及的审计数据周期相匹配，无法明确确定相关责任人。
（三）价值无法统一，责任追求较难。自然资源资产缺乏成熟、统一的市场定价、货币计量、数据分析、产效评价等计算基础，自上而下都还没有建立自然资源资产核算体系，审计工作缺乏数据支撑；同时自然资源资产权属比较复杂，涉及国有、集体、个人，各地执行政策也有区别，造成责任主体追究复杂化。
五、开展自然资源审计方法的几点思考
（一）注重日常审计工作取证，强化内控。由于自然资源资产审计涉及面广、专业性高、政策性强，因此，审计机关在开展项目审计时，要通过对自然资源资产和环境政策法规的学习，重点对管理政策、执行控制制度、组织实施环节制度、信息系统制度等进行调查，掌握内部控制的健全性和有效性，针对内部控制方面的“薄弱点”进行重点审计，对制度完善的开展一般审计。
（二）明确审计关键点，以点带面。自然资源资产审计涉及面广，种类多，在**重点为四类，其中水利资源和植被资源为关键。因此，县级审计机关在审计时，既要从总体上把握资源环境的内涵，对当地资源环境所涉及的方面进行全面审计，又要抓住重点，突出影响资源环境的主要因素，进行深入细致的查证分析，实行预期目的。
（三）多形式开展审计调查，强化取证。县级审计机关要从加强生态建设的角度入手，对自然资源资产的特定事项进行审计调查，有效解决审计目标“面广量大”且审计取证难的问题，发挥审计调查涉及面更宽泛、手段更灵活，对非财务资料深入调查，可以采取就地审计和送达审计的方式，发挥必要的审计查证作用，与审计调查形成“相辅相成”的效果。
（四）把牢关键时间节点，注重协作。县级审计机关要与领导干部离任审计项目相结合，重点关注财政安排的环保资金和转移支付资金，弄清专项资金的流向，审核专项资金的筹集、管理及使用情况，同时，应与国土、环保等部门开展的绩效评价等结合起来，实现部门之间信息的共享，促使审计更加全面、准确。
（五）提升审计人员的综合素质，确保质量。提升审计人员综合素质，是自然资源资产审计质量保证的首要条件。自然资源资产审计的审计人员，不仅要有相关的专业知识，还要不断提高宏观政策水平；不仅要学习和了解国家的整体改革思路以及各项单向改革措施，还要具有政治敏感度、政策理论水平和宏观经济知识。在审计的实践过程中，要有征对性地开展学习和研究，促使审计人员掌握中央以及相关部门的政策走向、顶层设计以及具体的政策措施，提升审计队伍自然资源资产审计的审计水平。
