提高土地资源节约集约利用水平工作报告

土地资源是人类生存和发展的最基本资源，耕地是人类食物的重要生产基地，是广大农民赖以生存最基本的物质基础。节约集约用地是保障和促进经济社会科学发展的战略举措。我市耕地和平地资源稀缺，人均耕地为0.84亩，约占全国人均耕地的50%。近年来，随着我市工业化、城镇化快速发展，建设用地供需矛盾十分突出，节约集约用地刻不容缓，迫在眉睫，对此市政协组成课题组，开展了提高我市土地资源节约集约利用水平的专题调研。课题组召开了市直有关部门负责人参加的座谈会，到上杭、长汀等部分县了解情况，还到省内外学习考察。现将调研情况报告如下：

一、我市节约集约用地措施有力、成效较好

我市坚持以科学发展观为指导，认真贯彻落实《国务院关于促进节约集约用地的通知》【国发（2008）3号】和《国土资源部关于大力推进节约集约用地制度的意见》【国土资发（2012）47号】等一系列政府调控和监管文件精神，深入开展国土资源节约集约模范县（市）创建活动，努力探索和破解工业、城市、农村三个方面建设用地与耕地、林地保护矛盾的对策，连续12年实现耕地占补平衡，较好的满足了经济社会发展建设用地需求，为我市科学发展、跨越发展、加快崛起起到保障和促进作用。主要体现在四个方面：

（一）科学制定土地利用规划，强化规划管理

各级政府及相关部门发挥规划的宏观调控和管理功能，充分发挥规划的龙头和导向作用，精心编制了市、县、乡三级2006-2020年土地利用总体规划，并分别获得省、市两级政府批准实施。土地规划紧密与城市建设规划，经济社会发展规划相衔接。根据“工业向园区集中，人口向城镇集中，住宅向社区集中”的原则，按照市委、市政府突出建设中心城市商务、商贸物流、人居“三大板块”的思路要求，将各类重点建设项目用地逐一纳入土地利用总体规划，明确具体位置、土地类别、用地规模等。在此基础上，对申请的建设项目在立项时严格预审把关，重点审查是否符合土地利用总体规划和年度用地计划，是否符合产业政策，是否符合节约集约用地原则等，既保障了建设用地需要，又有效避免随意用地和土地闲置浪费。

（二）率先开发利用低丘缓坡地，大力发展坡地工业

根据我市耕地保护的严峻形势和“八山一水一分田“的基本地理地貌特征，市委、市政府先后出台了《关于发展乡镇工业集中区的若干意见》、《关于利用低丘缓坡地发展工业的意见》等政策文件。各县（市、区）政府每年从经营性房地产项目用地的土地出让金收入中，按不少于5%的比例专项用于利用低丘缓坡地进行工业配套设施建设，有力推进国家级、省级工业园区和重点乡镇工业集中区建设向低丘缓坡地发展，有效缓解了工业项目用地与耕地保护之间的矛盾，走出了一条山区特色解决工业用地的发展路子。全市2007至2011年累计报批工业项目用地61829亩，其中山坡地42607亩，占报批工业用地总面积的68.91%。上杭2009-2011年报批的山坡地占总数的91%，漳平2007至2011年报批山坡地占总数的83.1%。我市开发利用低丘缓坡地的做法引起广泛关注，中央电视台、新华社等20余家国家级新闻媒体对我市探索坡地工业的情况进行了报道，省政府2008年下发通知，推广我市这一做法，并将积极鼓励开发利用低丘缓坡地作为促进节约集约用地的重要措施。

（三）率先建立房地产项目用地开发利用履约保证金制度

根据龙岩中心城市近几年来经营性项目特别是房地产项目用地供地和建设的监管情况，2010年市国土资源管理局会同市住建局、规划局、财政局、房管局等部门积极探索实践，在全省率先建立实行房地产项目用地开发利用履约保证金制度，即房地产项目用地按出让地块起价的10%-20%收取开发利用履约保证金，专户存储，按规划建设工期进度和取得商品房销售许可要求分三期管理和返还。上杭工业园区也参照此法，对新入园企业，在开工建设、竣工投产、达产达能等几个重要节点，收取一定比例的履约保证金，进行项目建设全程跟踪监督。中心城市房地产项目实行履约保证金制度的建立，有效落实土地管理共同责任制，形成了政府牵头、部门联动的共同监管工作机制，同时，拓宽土地开发利用监管渠道，土地供应由事后监管转变为前置引领，变被动监管为主动制约，解决了土地供后监管乏力、闲置开发认定难争议多的问题。一年多来，我市中心城市公开出让房地产用地19宗，共收取项目用地开发利用履约保证金4.2亿元，有效保证了项目用地按土地出让合同开发建设，提升了土地节约集约利用水平。

（四）盘活存量，挖潜增量，增加供应和保障建设用地

为有效解决项目建设用地紧张，供地难的问题，市委、市政府近年来大力实施改旧挖潜，不断提高土地利用水平。一是市政府下发文件，实施“优二进三”和“三旧”改造。对中心城区有污染、高耗能、大运输量及受地域限制影响做大做强的企业，分期分批进行搬迁；根据城乡规划，对旧城镇、旧厂房、旧村庄、因地制宜进行改造再利用。二是开展土地闲置认定处理。2010年市政府下发了《关于中心城市房地产项目用地批复监管涉及土地闲置认定的处理意见》，加大闲置土地处置力度，共清理已供未建设项目47宗、740亩，并采取先易后难、促进发展、尊重历史、区别对待的原则进行处置。三是学习借鉴晋江经验。中心城区设置九个组团，组织千人会战，开展征地拆迁，提高城市品位，打造城市名片，盘活挖潜建设用地。四是用好用足建设用地增减挂钩政策。结合6个省级综合改革试点镇建设，结合灾后重建及“造福工程”项目实施，开展农村土地整治旧村复垦，已批复整治复垦项目141个，规模5622亩，预计新增耕地4937亩，已成功交易土地增减挂钩指标3004亩，获得有偿使用费7.87亿元，亩均26.21万元。此外，国土、农综、烟草等部门“十一五”期间以来大力实施农村土地（耕地）整理项目，对坡度15?以下连片300亩以上的耕地实施高标准农田建设，到2011年止共批复实施32万亩，可望新增耕地约3万亩。土地增减挂钩指标的运用已完全满足全市各类经营性房地产用地报批需求。

二、我市土地集约节约利用存在的主要问题

（一）土地资源有限，供需矛盾日趋突出

我市近几年各类建设项目用地每年约需3.4万亩，扣除交通运输类每年用地0.7-1.5万亩由省国土资源厅直接安排下达外，其他用地都要从年度下达计划指标中统筹安排解决。省国土资源厅2010年下达新增建设用地0.7万亩，2011年下达0.75万亩，2012年下达0.9万亩，与每年实际用地需求量相差1.5万亩左右。今年市委、市府确定工业重点在建项目90项，重点前期项目30项，到4月份分别还有5774亩、39750亩用地未报批。在确保耕地“先补后占、占补平衡”和林地实行“定额管理、总量控制、占一补一”的用地原则下，在全国用地指标下调30%的情况下，如何解决建设用地需求，成为各级政府迫切而又艰巨的任务。

（二）土地闲置和利用不充分现象依然普遍

由于规划调整、市场变化、企业能力、征地拆迁和重视程度等原因，我市淘汰或闲置的企业、空心厂房到处可见；一些园区主要是乡镇工业园区招商引资项目不多，投资环境比较劣势，引进的项目科技含量低，产品竞争力差，闲置土地比重较高，单位土地产出率位居全省倒数第二，低于三明、宁德；我市一些土地农转征后得不到及时利用，一些项目落地后建设滞后。经清理，近年中心城市共有供了未用的闲置土地40宗（全省80宗），面积727亩，虽已处置，收取闲置费1262万元，但仍影响土地充分利用。此外，我市许多项目用地单位土地投资强度严重偏低，全市工业用地单位面积投资强度仅为：每公顷投资额1245-7650万元，容积率0.5-1.3，建筑系数30-50%，与土地利用效果较好的地区相比较差距悬殊。

（三）工业项目用地控制指标难以落实

我市供应工业项目建设用地设置了审查制度，对投资强度、容积率、建筑密度都设置了最低控制指标，但企业审查通过得到土地后，由于诸多原因，达不到审查报批标准，而且对控制指标的认定比较复杂，专业性强，难度大，导致供地与履约脱节，国土、规划等部门又无有效制约措施，供地后监管不力，目前尚未收回履约不到位的一宗工业项目土地。

（四）农村土地资源挖潜利用没有引起足够重视

据调查 ，我市农村“空心房”、烤烟房等废弃建筑人均4.6㎡，由此推算全市达961万㎡，折1.44万亩，既浪费土地资源，又严重影响村容村貌和农民居住环境。只有上杭县出台拆除旧空心房按实际占地每平方米补助30元的低标准政策，其他县（市、区）都未制定具体措施全面推进此项工作。我市有140万亩左右坡度在15?以下的连片耕地适宜土地平整和格田化建设，通过整理可新增10%左右的耕地面积，但由于农民群众工作难做，乡、村又无工作经费等问题未有效破解，工作进展比较缓慢。

三、提高我市土地节约集约利用水平的几点建议

（一）以创建模范县为目标，进一步增强节约集约用地意识

党中央、国务院高度重视节约集约用地工作，明确提出要建立健全严格的节约集约用地制度，并将资源节约确定为基本国策和优先战略。我市要以各县（市、区）创建国土资源节约集约模范县为目标，深入开展创建活动。按照科学规划、合理布局、控制增量、内涵挖潜、节约利用和集约发展的总体要求，做到政府领导亲自挂帅，精心制订创建活动实施方案，提出节约集约利用土地的总体规划。建立政府统一领导、国土部门牵头、相关部门联动的工作机制。采取有力措施，把保障发展与节约集约用地有机统一起来，努力转变土地利用方式和管理方式，优化土地结构与布局，实现土地节约集约高效利用。

（二）以房地产和工业项目为重点，建立和推广经营性项目用地开发利用履约保证金制度

实行经营性项目用地开发利用履约保证金制度，有利于土地出让合同约定的建设内容、建设工期得到全面履约，土地得到及时开发利用。最大限度地解决土地供而不用、土地闲置、特别是土地隐形闲置和囤积房源、捂盘惜售等现象发生。我市从2010年起在中心城市房地产项目执行履约保证金制度，总结了比较成功的经验，但推广面不够，今后应将全市所有经营性项目用地逐步推行此制度，争取“十二五”末全面执行。今年内建议市政府重点研究出台房地产和工业入园区项目用地全面实行履约保证金的意见，各县（市、区）政府、新区因地制宜制定实施方案。房地产项目中心城市已有规范，各地可参照执行；工业项目可以设置开工、厂房封顶、投资强度验收核定三个环节，并按20%、30%、50%三期返还。履约的项目及内容、履约结果要进行公示，接受社会各界监督。

（三）以专项工作为载体，多渠道推进节约集约用地工作

要充分利用卫片检查和遥感监测等成果，每年定期开展一次土地专项清理，对批而未供、供而未用、用而未尽的每寸土地，严格按照国土部门今年新修订的《闲置土地处置办法》进行处置。对供而未用、用而未尽土地项目，不予办理土地登记抵押、换证等。要通过监测监管系统，有效建立闲置土地的发现、转办、反馈、核实、处置、利用的常态化工作制度，推进批而未供、用而未尽土地及时开发，从而提高项目落地率、供地率和土地利用率。每年的土地专项清理情况要与每年报批用地指标紧密挂钩、要继续大力开展违法用地专项整治，建立以共同责任追究为核心的工作机制，全面加大对违法用地的打击查处力度，重点督处违反规则、未批先用、越权批地、以租代征、非法转让等违法占地行为，遏制违法用地高发态势。

（四）以日常管理为核心，建立完善节约集约用地制度

节约集约用地制度是土地管理制度中的一项基础性制度，要根据我市情况，建立健全以下节约集约用地制度：（1）进一步加强土地利用总体规划整体管控制度建设。加强国土、规划、住建、经委、发改、林业、环保、房管等部门配合与沟通，强化产业发展、城乡建设、基础设施布局、生态环境建设等相关规划与土地利用总体规划的衔接，以土地利用总体规划统筹各区域、各产业发展用地。进一步整合工业园区，形成专业分工、布局合理、产业集聚、节约高效新局面。进一步提升城市规划建设水平，按照板块发展理念，建设宜居宜业城市体系。加强新农村建设规划，因地施策，体现特色，建设生态文明新村。（2）完善建设用地使用标准控制制度。严格实行建设项目用地准入制度，根据新形势新情况要求，结合我市产业发展定位，及时修订科学合理的限制禁止用地目录，坚决控制资源消耗高、环境危害大、产能过剩、土地利用强度低、投入产出效益差的项目用地，适当提高项目准入门栏，变招商引资为选商或择商引资。与时俱进细化明确各类用地特别是经营性项目用地的控制性指标要求，不断提高单位土地面积的投资效果。（3）建立完善节约集约用地鼓励政策制度。探索城市改造中低效利用土地“二次开发”的鼓励政策，制定规划、计划、用地取得、地价等支持政策，鼓励提高存量建设用地利用效率。像厦门、晋江等地一样，开展“节约集约用地先进工业企业”或设立“亩产论英雄榜”活动，给予资金奖励，并纳入“绿色通道”，优先服务。鼓励工业厂房高层建筑，除特殊行业外，一般应建三层以上，并免收城建配套费。大力支持和鼓励地下空间开发利用，建议出台《龙岩市地下空间建设用地管理和土地登记规定》，切实缓解我市停车难问题，并为今后进一步规范地下空间开发管理打下良好基础。（4）建立完善土地利用评价考核制度。建议市政府出台考核办法，建立城乡建设用地节约集约利用评价的考核机制，以上一级政府对下一级政府单位国内生产总值建设用地面积下降为考核重点，并明确其他节约集约用地考核指标，形成科学的指标考核体系，把土地节约集约利用列入市对县、县对乡年度目标考核，定期公布考核结果，并作为控制区域建设用地规模、下达土地利用年度计划和其他奖罚的依据。

(五)以挖潜土地资源为抓手，保障经济发展用地需求

确保经济社会发展用地，既要抓存量盘活利用，又要抓挖潜新增用地指标。通过扎实开展城市建设年活动，持续推进中心城市九大组团的征地拆迁和土地二次开发利用。借鉴晋江经验,加大盘活土地利用力度，抓好我市土地挖潜工作。 (1)继续充分利用低丘缓坡地发展工业。工业主要应向山坡地发展，林业部门要进一步搞好调查摸底，搞好生态林调整，做好低丘缓坡地开发利用规划，保障我市工业为主的用地需求。（2）结合新农村建设和“造福工程”，大力实施农村空心房整治。强化和提升新农村建设用地规划，推进农房改造集聚集中建设，落实农户“一户一宅”制度，要提高奖励补助标准，从土地出让收益中拿出资金鼓励农村空心房整治利用。（3）大力实施土地（耕地）整理，推进高标准农田建设。我市还有100万亩左右的耕地适宜平整或格田，这些耕地通过整理可新增耕地近10万亩，可持续实现我市耕地占补平衡，同时提高农业机械化、集约化、规模化、产业化水平。目前我市土地整理项目亩投资标准虽然提高到3000元，但扣前期费用、补偿费、监理费用外，实际工程投资不到2500元，单价和亩投资仍然偏低，与土地增减挂钩指标交易价差距甚大，经常造成项目流标，建议今后要根据物价上涨等情况，逐年适当提高投资标准，力争做到据实概算编报设计方案。此外为调动乡、村申报项目的积极性，为使群众工作得到有效破解和项目顺利实施，建议土地出让受益的县级政府对乡、村两级给予工作经费补助，依情乡、村各级每亩补助30-50元。