基层法院司法能力建设的问题及对策第2页
择法院基本上能公正审判的占72.7％，当事人选择能公正审判的占55％，表明公众信心要比当事人高，但却远远低于人大、政协的评价度。关于影响司法公正的最大因素，公众选择人情关系的占40.5％，选择权大于法的占21.4％，选择法官素质不高的占13.3％,选择司法体制问题的占16.2％,说明社会公众认为人的因素比体制因素对司法公正的影响更大。笔者认为，这里虽然有社会公众对司法管理体制不甚了解的一面，却反映出社会对司法的实用主义需求和对司法因人的因素而影响司法公正的总体上的判断。（五）司法环境还不理想。司法环境是司法活动赖以存在和发展的基础，法院所面对的社会情况和所依托的社会条件，影响着司法的水平和效率。在学习实践科学发展观活动中，我们通过问卷走访和座谈会形式，就目前司法外部环境状况进行了广泛的调研。其中发放问卷617份，走访对象260人，座谈会三场。结果显示，有65％的人认为法律与自己的生活工作有密切关系，有70.8％的人认为自己对与自己工作生活相关的法律知识有基本的了解，而仅有3.6％的人认为只要自己不违法，法律就与自己无关。反映了社会公众对法律的认知状况有较大的改善。但也暴露出许多问题。当问及你与别人发生纠纷首选的解决途径时，仅有11.4％的人选择寻求司法解决，说明人们的诉讼观念还很陈旧或对司法信任不高或认为司法的不便利等；当问及如果法院判你败诉，你首先会从哪找原因时，能选择从自身找原因的仅占27.2％，大多把责任推给司法不公或认为社会风气不好，说明社会公众对司法的权威性、依赖性还没有完全确立；此外，法律工具主义思想依然严重，体现在一般民众中，有72.4％的人认为只有在遇到问题时，才会去求助法律，仅有4.7％的人平时较为注重学习法律知识。反映在政府机关或企事业单位中，根据我院近五年所受理的案件情况来看，部门或单位需要求助于法院帮助其解决问题的，其主要领导亲自出面的占89％，而一旦当被告，主要领导出庭率仅7.9％，在行政诉讼案件中，行政首长出庭率始终为零。这些都反映出我国法治建设仍处于初级阶段，全社会的法治意识仍有待提高，人民法院推动社会法治进程任重道远。
（六）法官职业保障不容乐观。法官职业保障是法官有效履行职责的基础，包括法官职业权力、地位、收入、教育、人身安全保障等诸多方面。由于我国法官属公务员系列，在职业地位、工资收入、教育、权力的运行等方面几乎与公务员没有差别。但不同的是，作为高风险的职业，法官的人身安全问题并没有特殊的保障措施。据《审判研究》第四辑披露，某地法院仅上半年就发生伤害法官、冲击法庭事件80余起，其中围攻、辱骂殴打法官35起，以自杀相要挟22起，聚众围堵法院、扰乱审判秩序16起。我院也不例外。根据近三年的不完全统计，战斗在审判、执行一线的法官，有近60％以上法官在不同程度上受到过当事人的威胁，几乎没有一人幸免于被当事人指责、谩骂。三年内，发生暴力抗法、缠访闹访防碍正常办公秩序事件二十余起，两起聚众冲击法院办公场所、打伤干警一名的严重事件，更令我们痛心的是，由于诸多原因，对肇事者没有给予应有的追究。司法安全已成为一个突出问题摆在我们面前，也是对司法能力建设提出严峻的考验。
二、司法能力建设中存在的问题及原因分析
近年来，从总体上看，人民法院司法能力建设取得了长足的进步，但不可否认的是，由于司法体制、审判工作机制上的复杂性，目前，司法能力建设中还存在许多问题，并直接影响到司法工作的有效开展。
（一）司法理念欠缺。部分法官政治意识、大局意识不够强，对实现法律效果与社会效果的统一缺乏深刻认识，就案办案现象依然存在。针对法官司法理念上的差异性，笔者从三个方面了调研。结果如下：1、知识型与经验型法官之间的差异性。知识型法官由于经历过系统的法学基础理论学习，其司法理念一般较为先进，但有时过于理想化，教条化；而经验型法官在思想和观念上更为现实，除依据制定法办案外，能较为关注民意、习惯等法外因素办案。从我院案件审理情况统计表可以明显地看出，知识型法官所承办的案件调解率低于经验型法官调解率27.5个百分点，而经验型法官所承办的案件的发改率高于知识型法官所承办案件近40个百分点。2、院长、庭长与法官之间的差异性。院长、庭长由于担负一定的行政职务，与地方上的方方面面接触较多，因而能更多地注重司法的社会效果，而普通法官对裁判社会效果的关注相对较为消极，更倾向于重视法律效果；3、学习型与非学习型法官的差异性。学历是文化程度和教育背景的一个标志，但社会发展和知识的更新日新月异，且法官解决纠纷的能力是一种综合能力的体现，勤于学习和总结经验的法官，所办案件质量较高，司法能力较强，而个别具有法律科班出身光环的法官，由于忽视平时的学习，停留在陈旧的工作方法和思路上，在审判工作时常碰壁。
（二）法官能力建设内动力不足。影响法官能力建设的因素既有外在因素，也有内在因素，笔者认为更多的应该是法官发自内心、自愿的一种能力建设。因为能力是素质的体现，是外力无法强加的。一支装备精良的部队照样吃败仗，就败在其军人的素质和能力较弱。在面向我院全体干警所作的问卷调查显示，认为司法能力不强的原因，主要是现行体制问题的占63％，认为是自身努力不够的仅占38％，对法官职业有较强尊荣感的占45.4％，而把法官职业视为是一般职业的占54%。由此不难看出，由于法官职业保障体制、法官评价机制的不健全、不科学，致使许多法官对自身职业缺乏必要的尊荣感和敬畏感；有的法官把身份看作是一种官位或权力，而不是法律的忠诚遵守者和宣称者，有的法官在具体个案中运用手中的权力以达到某种目的。职业荣誉的认同和树立是法官能力建设的重要源泉，而认同感的缺失造成法官对法律信念缺乏，进而导致对社会责任感的缺乏，在缺乏荣誉感和责任感的情况下，自发地提高自身能力的动力不足是必然的。这也是多年来司法能力建设在许多方面收效甚微的主要原因。
（三）合议庭制度不同程序的异化。合议庭的价值作用是通过实行合议制的形式，发挥集体的智慧，决疑断难，同时起到制约司法专横的作用。但司法实践中，呈现出合而不议的特征，即在合议庭成员集体决定的表象下是承办法官一人唱独角戏并在实质上决定着案件处理结果。从对我院审结的案件中随机抽取的80件案件的合议庭笔录专项调查发现（其中民商事案件50件、刑事案件20件，行政案件10件），案件评议一般都是按照承办人归纳争议焦点、提出自己意见，其他合议庭成员仅对承办人意见作结论式的认可表态，普遍缺乏进一步论证和说理。所抽查的80件案件中，合议庭意见完全一致的为69件，基本一致的8件，出现分歧的仅为3件。非承办人直接签名认可承办人意见的54件，对承办人意见略作说明理由的19件，真正充分讨论的7件，说明承办人意见对裁判结果起到绝对主导作用。究其原因，除了缺少必要的监督制约机制外，实践中，由于合议庭成员都是其他案件的承办人，为了完成自己的审判任务，对参加合议庭缺乏主动性，庭审中仅是陪坐，对案件没有实质性了解，加之顾及同事的情感等原因致使合而不议，议而不审，合议庭形同虚设，使法官群体集思广议，集体智慧解决矛盾纠纷的能力大打折扣。
（四）审判委员会作用发挥不足。审判委员会的首要价值是通过民主集中制形式发挥优秀法官和资深法官法律功底扎实、审判经验丰富的优势，及时对审判工作中带有根本性、宏观性、全局性的问题进行研究，并作出权威的会议纪要或决定等，从而提升司法整体能力。但审判委员会的实际运作远未达到上述要求，主要体现在，一是组织模式上呈行政性，审判委员会基本上都是法院内有一定行政职务的领导担任，委员之间的平等决议方式往往被行政决定所取代。二是是审判委员会工作缺乏规范。日常安排、会期的确定、议程等具有随意性，造成委员不能对所要讨论的议题进行必要的准备，往往使讨论流于案件处理、事实认定等相对浮浅的层次，影响到案件讨论的质量和效率。三是作用发挥缺失。审判委员会大部分时间和精力都投注于具体案件的讨论，总结审判经验和讨论其他审判工作的只占很小部分。如某基层法院共召开审委会49次，其中，专题讨论案件38次，占会议次数的77％。讨论案件附带讨论审判工作其他事项11次。可见，基层法院审判委员会的工作基本上定位于讨论具体的案件，审判委员会的作用远未发挥出来。此外，由于错案责任追究办法的实行，一些法官怕承担责任而故意将不具备提交审判委员会讨论的案件提交，把审判委员会当成推卸责任的工具，一方面导致法官懒惰思想，一方面使审判委员会讨论案件数过多过滥，使审判委员会的作用受到限制。
三、增强司法能力的路径选择
“完美只存在于天堂，而我们却生活在地上。”增强司法能力必须立足于现实，更需要长期的培养和积累。其目标应定位于化解矛盾和纠纷的有效性上，在路径的选择上，应着眼于法官个体能力培养、审判组织及保障机制三个层面。尤以建立一支成熟的高素质法官队伍为根本，同时充分挥审判组织的功能和完善相关运行机制。
（一）法官个体能力的培养与锻炼
法院裁判结论实际上是多种因素酿造的化合物，而不是法条的堆砌物。法律适用的复杂性、社会需求的多样性，对司法者的能力提出更高的要求。
1、筑牢法律功底。法官的主要职责是运用法律解决和处理各种案件，而法律本身具有很强的专业性。法官要准确地适用法律，并作出公正的裁判，必须精通法律，练就一手运用法律解决纠纷的本领。不仅要懂得法律条文的字面含义，更要理解法律原则直至法律的内在精神。这就要求法官除了要准确掌握实体法和程序法的基本规定外，还要熟知每个具体条文的立法原意和立法背景，要善于揭破法条的面纱，做到入乎其内，又超乎其外，内外结合；既需要必要的墨守陈规、恪守法的安定性和可预见性，又不拘一格、与时俱进和开拓创新，勇于和善于打破理论和实践的教条，以有效解决纠纷为目标，拉近法律与社会现实的距离。
2、强化逻辑思维能力。审判工作的基本任务就是要将一般的法律规则运用于具体案件之中。任何一个案件的审理都一个以事实认定和法律适用为着眼点的法律论证过程。这个过程是一个比较复杂论证十分复杂的逻辑思维过程。法官不仅要通过寻找法律来构建一个大前提，而且要通过事实认定构建一个小前提，从而得出一个符合逻辑的结论。因此，法官必须深入学习逻辑知识，掌握逻辑思维中的判断和推理的一般方法，从而培养缜密的逻辑思维能力。司法实践中，我们时常为裁判案件左右为难甚至绞尽脑汁，这是因为，能够将法律条文与案件事实简单地对号入座的只是一些简单的案件，就高层次或高质量的法律适用而言，缜密的逻辑思维是必不可少的。
3、洞悉社会的能力。法学家热尼在论述司法与社会的关系时指出：一方面，我们应追问理性和良心，从我们最内心的天性中发现正义的根本基础；而另一方面，我们应当关注社会现象，确定它们保持和谐的法律以及它们急需的一些秩序原则。。法律来自于社会，服务于社会。法律问题与社会问题有着千丝万缕的联系，不同的法律问题反映出不同需求，有时一个法律问题折射出多种社会现象，因此，法律问题的本质都可以归纳为社会问题，只有透过法律问题所展现的表面现象，发现深藏在背后的社会问题，才能正确处理好各种社会关系。这就要求法官需要有敏锐的社会观察力，即立足于社会现实，抓住其最本质的东西，才能把握住问题的焦点，有的放矢地解决问题，也才能体现出法官的精神和思考力量，使司法感受到时代的需要，彰显司法的真正价值。
4、娴熟的审判技术。司法活动是一项充满智力和艺术的活动，既需要法官能洞悉法理、明辨是非，又需要法官能因势利导、权衡利弊，从而实现法律效果与社会效果的统一。宋鱼水法官的辨法析理、胜败皆服的审案方式即是高超的审判技术的体现。法官审判技术能力的培养，首先应做到耐心听讼，通过认真听取各方当事人的主张和申辩，才能吸收其中合理的意见，并进行有针对性的分析和判断；其次是驾驭庭审的能力。要能在庭审中把握庭审重点、掌控庭审节奏、有效处理庭审中突发事项，在庭审前必须做好充分的准备工作，对可能出现的情况做到事先谋划，心中有数。再次是调解疏导和说理能力，冰冷抽象的法条宣读往往不利于纠纷的解决，对心理学、社会学乃至当地风俗习惯的全面把握，做到学养丰厚，洞明世事，才能在化解矛盾和纠纷中起到四两拨千斤的效用。
5、良好的语言文字表达能力。语言和文字是人类交流的工具。法官与当事人之间的交流同样离不开语言和文字。但有所不同的是，法官与当事人之间交流的语言和文字具有鲜明的职业特色，即所谓法言法语，与漫无边际的侃大山，随心所欲的聊天相比，法言法语不仅具有逻辑性、功能性和权威性，而且要求表达必须明确、准确、简洁，能将有争议的模糊的社会问题转化为明确的法律问题，又能将抽象的法律规则用通俗易懂的语言文字表达出来。可以想像是，一份语言文字抽象、叙事论证杂乱无章的裁判文书其结论是很难得到当事人认可的。因此，良好的语言和文字功底是法官审理好每一起案件必备素质之一。而这一能力的提高需要日积月累、千锤百炼！
6、增强大局意识。有同事曾和我说过，当前强调司法服务大局只不过是应时提法和权宜之计，司法的根本任务就是依法公平、公正地审理好案件。对此，笔者不能苟同。美国希尔斯曼在《美国是如何治理的》一书中写到无论作出裁判的法律依据多么振振有辞，但这一裁决可能使汽车制造、钢铁、石油等主要工业停摆时，大多数法官是会踌躇的。既使号称司法最为独立的美国，法官在作出裁判时都会考虑裁决可能带来的经济和社会后果。英国丹宁勋爵在《法律的训诫》一书中引述道：社会需要和社会见解总是或多或少走在法律的前面。……一个民族的幸福或多或少要依赖于缩小这种差距的果断程度。法官能否密切关注社会发展大局，能否与时俱进地缩小法律与人民群众诉求的距离，直接关于人民的福祉。这绝不是儿戏，在人类法制历史长河中，因法官履行服务社会发展大局、坚持司法服务人民职责而给人民生活带来幸福的案例举不胜举。只有真正明白了一点，我们就会觉得身上的担子沉甸甸，才会把司法为民、司法服务大局的理念转化为实际行动，落实在具体案件的审理之中，才能增强裁判的说服力和权威性。
7、提高法官的政治素质。司法与政治的关系问题是一个众说纷纭的问题。由于司法具有极强的专业性、技术性和程序性，司法和法官于是被强调奉行政治中立性。笔者认为，无论如何标榜法官裁判的非政治性和中立性，司法从来都不是政治中立性的。所谓政治中立性只不过是一种表象。因为立法就是一种典型的政治活动，立法的产品即法律是一种政治规则，是统治者意志的体现，是社会各种政治力量、派别、群体之间利益碰撞、协调、折衷的结果。因此，可以说，司法是政治的继续。司法的政治属性要求我们首先要确保司法正确的政治方向。就司法裁判而言，体现在受政治原则指引、维护国家重大利益和追求良好的政治效果、社会效果等。司法不仅要遵循司法规律，还必须奉行政治理想、政治信念和政治价值。法官要具备敏锐的政治眼光、足够的政治智慧和清醒的政治判断力，能有效地把审判工作置于国家宏观背景和大形势之下考虑。这不仅是司法工作的基本工作思路和工作方法，也是优化司法效力、保障司法事业健康稳步发展的前提条件。不过，应特别强调的是，法官的政治素质不是体现在口头上，不是大而空的，而是应有看得见、摸得着和实实在在的内容，追随或屈从特定个人好恶的讲政治，只能说明其政治素质不成熟或不负责任。如何甄别并妥善处理好个人意志与大局意志，对法官的政治素质提出了更高的要求。
（二）全面发挥审判组织的作用
坚持司法为民根本宗旨，以科学发展观为指导，科学设置审判组织，完善审判运行机制，提升审判组织的功能，是提高司法解决纠纷能力的重要途径。
（1）进一步发挥独任庭在诉讼快捷方便、便于当事人行使诉讼权利方面的作用。基于基层法院受理的案件绝大多数案情较简单、标的额不大的现状以及审判实践中基层法院多数采用独任制审理案件的实际，建议适度扩大独任庭的适用范围，仅对极少数重大复杂案件实行合议制的审判组织形式。与此同时，克服适用简易程序随意转换为普通程序审理的现象，依照最高人民法院关于简易程序的规定，赋予当事人提出异议的权利，由法院进行审查，对程序转换作出严格规范。此外，在扩大独任庭适用范围的同时，应加强对独任庭的有效监督，通过庭前程序审查、庭中旁听抽查、庭后质量评查等方式加强监督管理工作。
（2）进一步发挥合议庭在集思广益、群策群力、保障案件审判质量方面的作用。一是要合理界定审判长和合议庭其他成员之间的职责，防止审判长行政化倾向，审判长只对在案件审理过程中，由于自身的审判行为对案件发生影响的部分负责；二是完善合议庭工作实绩和责任追究考核机制。无论是否为主审，所有合议庭成员对案件都有相应工作量上的利益关系，从而调动法官的工作积极性。同时，对发表错误意见造成案件实体处理错误的合议庭成员要追究相应责任。三是逐步取消承办法官制度。所有合议庭成员都要在审判长主持下，参与案件的全过程。具体操作上，可以实行合议庭评议意见书制度，即合议庭评议前，由合议庭成员先分别独自填写评议意见书，再进行合议，做到先独后合，从而提高合议质量。
（3）进一步发挥审判委员会在集中优秀法官和资深法官的智慧，及时总结审判经验，从宏观上指导审判工作的作用。要突出审判委员会最高审判组织的地位和作用，尤其要注重职能均衡，以加强总结审判经验、统一司法标准、保证办案质量等指导监督职能为总体目标。一要合理界定审判委员工作职责，严格讨论决定案件的范围，保证非重大、疑难案件不进入审判委员会，使审判委员会能集中时间和精力总结审判经验，研究审判工作中的重大问题和带有根本性、全局性问题并作出权威性指导。二要规范审判委员会的运行方式和程序，杜绝随意性、临时性会议的召开。积极探索审判委员会委员组成合议庭、审判委员会委员与其他法官组成合议庭，以及审判委员会委员旁听开庭等措施，以确保审判委员会讨论案件的质量和效率。三要优化人员组成。优化审判委员会组成人员，确保审判委员会委员由综合素质、业务能力强，具有审判工作及业务指导工作实践经验的资深法官和优秀法官组成。为克服审判委员会行政化倾向，基层法院应确保审判委员会委员中有1-3名业务庭中综合素质高的一般法官担任。四要强化监督措施。建立健全审判委员会委员考核制度，把委员参会考勤、议案质量、办案质量、数量等纳入考核内容，定期进行业绩和能力考核、评议、
（三）建立健全相关制度措施
（1）健全培训机制。法官教育培训作为提高法官基本技能和专业素质的重要措施，应做到制度化和有效性、针对性，其重点应放在不断增强法官独立思考能力、提高认识和解决问题的敏锐性、更新法官已有知识结构、开拓法官思想境界上，突出培训的实用性，增强培训的实际效果。笔者认为，在法官培训方面，应改变目前的一刀切和轮训的方式，在制定培训计划时，至少要抓住三个方面的重点，一是培训的内容，应立足当前审判工作需要，广泛征求社会各界对司法的需求，有的放矢地开展培训。二是培训的对象，不搞一刀切，针对不同的业务部门，有选择地培训。三是日程安排上，坚持时间服从任务要求，随时可以安排培训，也不以次数为限制。
（2）健全保障机制。一要完善法官身份保障制度。虽然《法官法》对法官的任免辞退作了明确规定，但与法官职位稳定性要求仍有差距，从实际情况看，有两种情况最容易使法官失去审判权，一是以工作需要为名，将法官调离法院或到党政机关挂职、从事招商引资、组成工作组等情况；二是以法官转岗轮岗为名将法官从业务部门调整到非业务部门，法官身份名存实亡。为此，有必要进一步明确法官职务任免均应因法定事由、经法定程序的具体内涵及要求，强化法官身份保障。二要经济保障。虽然法官津贴得到落实，但与其他公务员相比，仍然没把优越性可言，法官职业岗位津贴，其他公务员岗位如公安、纪检、监察、信访等岗位同样有相应的补贴。建议可适当提高法官工资与一般公务员工资的比例。三要考虑建立法官职业保险、人身安全保障制度，通过全面提升法官的职业待遇，为法官积极履行职责提供基本保障。
（3）加强规范化信息化建设。首先，制度建设的终极目标是渗透在各项工作中的规范化管理行为，制度的生命在于执行，要通过采取考评、检查、监督等各种有效措施，真正建立起以制度管人、按制度办事的管理模式。同时，要注重与时俱进地检讨、评估和完善已有的工作规范体系，确保管理工作的先进性、时代性。其次是加强信息化建设，向科技要效率。要注重提高审判流程管理和司法政务管理的智能化含量，进一步推行无纸化办公；加强与上级法院之间网络互联建设，尽快实现与市中院的内部联网；不断丰富网络内相应的功能板块，充实信息量，发挥信息宣传功能。再次是强化品牌意识，如我院近年来实施的内审制度、回访制度、优秀裁判文书评选、法官论坛、少年法庭建设等方面的制度和措施，具有一定的特色，代表着我院的实力。今后要继续加强品牌强院战略，在做大做强老品牌的同时，要结合实际不断创新工作品牌，发挥品牌的辐射功能，通过交流、推广、普及改造升级品牌。
结语：
司法能力建设是我党执政能力建设的有机组成部分，人民法院的发展与进步也是整个社会发展与进步的重要环节。因此，人民法院的各项建设工作都离不开社会政治经济发展的大背景、大环境、大趋势，受诸多外部客观因素的制约。但外因是条件，内因是基础，最终起决定作用的因素还在法院自身。人民法院应在不断加强各类运行机制建设的同时，把建立一支高素质的法官队伍为根本。在新的历史条件下，人民法院既面临严峻考验更有加快发展的良好机遇，我们必须抢抓机遇，迎接挑战，以良好的精神状态和优异的工作成绩，来回应时代的要求和人民的期盼！
