政府转型应以公共服务建设为中心第2页
做好，经济性公共服务才能到位。就是说，市场体制初步建立的情况下，政府转型的关键在于，从经济建设的主体转到经济性公共服务主体上来。二、公共产品短缺与政府转型
为什么要实现发展方式转变，为什么提出第二次转型与改革,为什么说“十二五”处于历史性转折的关键五年？重点就在于时代背景发生了重大变化。
1.我国已进入公共产品短缺时代。当前，我国发展的阶段性特征，主要反映在消费主导时代、公共产品短缺时代、人的自身发展时代。就是说，经过30年的改革发展，我国已经从以衣食住行等基本需求的生存型阶段进入到人的自身发展为主要目标的发展型新阶段。由此，生存型消费比例明显减少，发展型消费比例明显上升。发展型消费主要体现在教育、医疗、文化、环境、就业、住房、文化娱乐、旅游等。我们每个人也可以算一下，、20年前，自己家庭用于发展型消费的支出比例是多少。总的来说，这些年家庭用于发展型消费的年均支出，大概等于90年代中期3年的消费支出总和。
社会发展阶段的重要变化，引起社会突出矛盾由私人产品短缺变为公共产品短缺。也就是私人产品短缺时代从总体上说已经成为历史，而公共产品短缺时代开始全面到来，这是发展阶段的历史提升。这里，有两点分析很重要：第一，尽管我国仍然处于社会主义初级阶段，但是阶段性的发展特征十分突出；第二，尽管我国社会的主要矛盾仍然是人民日益增长的物质文化需求同落后的社会生产之间的矛盾，但是人们物质文化需求的内涵发生了重要变化。
2.加大公共产品供给对发展方式转变意义重大。
（1）对经济转型的意义。从经济层面来说，加大公共产品供给，既有利于提高全社会的消费水平，又有利于改变消费预期，有助于我国尽快地从投资大国转变为消费大国。12月1日，我参加了在美国纽约召开的第25届企业组织国际网络年会，美国人问我，中国的消费总量何时能够走在世界前列，这是可知的还是不可知的。我说，当然是可知的，“十二五”发展方式转变到位，就可以初步形成消费主导的基本格局。我在会上做了“中国走向消费大国”的演讲。
（2）对社会转型的意义。现在社会矛盾、社会问题的焦点很多，但主要焦点在于公共产品短缺，以及利益表达、利益协商、利益诉求、社会参与等多个方面。公共产品的短缺和社会转型紧密、直接、全面地连接在一起，加大公共产品供给是顺利推进社会转型的关键。
（3）对人自身发展的意义。我们一直在讲“以人为本”，提倡人的自身发展，那么人的需求是什么？第一是健康问题，第二是养老问题，第三是子女的教育问题。这些问题已成为大家普遍关注的问题。过去30年，我国已完成了从人口大国向人力资源大国的阶段性跨越，现在正处在从人力资源大国向人力资本大国转型的进程中。人的自身发展成为这个转型中的决定性因素，而转型的基础在于以基本公共服务均等化为主要内容的公共产品的供给，其供给程度直接决定着转型的进程。建设公共服务型政府的基本要求就是政府要成为社会性公共服务提供的主体，政府的主要职责是一心一意谋民生，聚精会神做好公共服务。
3.政府要成为公共产品提供的主体。
（1）政府职责的确定。把公共服务作为政府绩效考核的主要标准，使公共产品的供给成为政府职责转变的核心要求和主要职责。
（2）国有资本的定位。在公共产品短缺的背景下，国有资本是继续追求单一的营利性还是成为公共产品的提供者之一、或者是主要的提供者。比如在基本住房保障供给中，国有资本是充当“地王”，还是成为保障性住房的重要建设者。这个问题与政府转型直接联系在一起。
（3）公共服务市场适度放开。在政府作为公共服务主体的前提下，需要进一步放开教育、医疗等中高要素市场。公共服务既包括基本公共服务，又包括非基本公共服务。基本公共服务主要依靠政府投入，非基本公共服务要靠市场调节。应该鼓励更多的社会资本和符合一定标准的外来资本进入教育、医疗等中高要素市场，以满足人们的多元的公共需求。现在，一些有条件的家庭把孩子送到国外读中学。如果支持、鼓励社会资本或者外来资本在我国办国际化中学，这种情况就会有明显转变。
（4）把公共治理作为政府转型的目标。公共产品短缺要求尽快实现城乡基本公共服务均等化，要求公共财政，要求公共信息，在公共信息的前提下要求公共监督，在公共监督的情况下要求公共参与，这样一条传导链条组合起来，就形成了公共治理模式。今天我们考虑社会体制改革、政治体制改革，要从公共产品短缺，到公共需求、公共财政、公共信息、公共监督，公共参与再到公共治理，这样一个思路来研究设计方案。
三、民富优先的基本发展趋势与政府转型
这里，需要讨论的问题是，要不要确立民富优先的转型与改革导向以及这样一个导向的改变，对转变经济发展方式，推进政府转型带来重大的影响。
1.发展方式转变的实质是由经济总量导向转为国民收入导向。过去，我国发展的主要导向是经济总量，因为私人产品严重短缺，没有经济总量的增加，没有国家财富的尽快增长，很难解决几亿人的贫穷问题。在我国从投资大国转变成消费大国的背景下，以国民收入为导向，才能解决发展方式由投资向消费的转变，由生存型需求向发展型需求的转变。所以，发展方式转变的实质是发展导向的重大变化，这是一个重大的改变。
2.国富优先的发展导向面临着的突出问题。私人产品短缺的时代，没有国富优先的发展，解决不了这样一个大国的发展问题；但在公共产品短缺的背景下，继续坚持国富优先发展导向就会使国家生产力的增长快于老百姓的消费增长。当前我国供给过剩，主要是因为中低收入群体尚未成为消费的主体。尽管富人的奢侈品消费已经成为世界第一大市场了，但是在中低收入群体消费能力提高不大、消费预期不稳的背景下，是难以建立消费大国的。以国富优先为导向能做大经济总量，但是国家的增长快于老百姓的收入增长，会造成国民收入分配格局的严重失衡。老百姓的收入增长、消费增长滞后，发展方式转变也无从谈起。所以从国富优先转向民富优先，是发展的大趋势。
3.确立国民收入的导向需要由国富优先转为民富优先。
（1）民富优先能够释放和扩大社会的总需求。若发展方式转变到位，未来5~我国的消费率有可能从49%达到55%左右。以文化产业为例，广东省文化产业发展超过全国平均水平的一倍以上，占gdp的5.26%。海南较为落后，才占1.9%。“十二五”时期，如果全国文化产业增加值提高一倍，会增加4万亿左右消费总量。所以，我国只要提高老百姓的收入水平，提高老百姓的消费水平，增强其消费预期，我国就会有条件成为一个世界大市场。
（2）民富优先能够有效化解转型期的社会矛盾，减少社会风险，避免大规模社会冲突。在发展导向变化的背景下，如果民富优先这个导向转变的好，发展前景就相当好，使我国由投资大国走向消费大国，实现公平可持续科学发展的目标。如果搞不好，就有可能在5~内形成某些灾难性后果，这不是耸人听闻：第一，贫富差距已经到了警戒线；第二，社会矛盾和社会风险在快速积累；第三，与通货膨胀联系的社会风险因素在增加。这几个问题结合在一起，就有可能使我国陷入“中等收入陷阱”。
所谓“中等收入陷阱”是指人均gdp达到3000~3500（按标准）美元以后，由于继续按照原有的增长方式，或者新的发展方式选择不当，导致贫富差距拉大，社会矛盾加深，使经济长期低迷、停滞、甚至倒退。经过20年时间的发展，人均gdp还是处于3000~4000美元左右徘徊，长期陷入中等收入国家行列不能进入高收入国家行列。
我国有避免“中等收入陷阱”的多方面有利条件，比如有可能发展成为消费大国，有较强的政府财政基础。但同时也应当看到，我国同样存在“中等收入陷阱”的风险，而且在某些方面还有增大的趋势。
4.政府转型关键在于继续释放制度红利。去年初，广东省公布了《广东省基本公共服务均等化规划纲要(~2020年)》。据我了解，规划的初稿是投入8千亿，后来广东省大幅调整财政支出结构，调整公共服务的范围，最终确立2.48万亿元的投入。之所以做出这么大的手笔，是因为基本公共服务均等化对广东的经济转型和社会转型太重要了。广东的例子说明，推进基本公共服务均等化有一个财力总量的问题，但主要是财政支出结构的大幅调整和相关的制度安排。
我国不仅仍然是一个发展中的大国，而且仍然是经济转型、转轨的大国。为此，应当高度重视制度红利的重大作用。应当说，原有的制度红利在逐步的、明显的递减，经济的可持续发展需要新的制度红利。
（1）在财政总量稳定增长的前提下，加快收入分配制度改革。
（2）加快推进城乡基本公共服务均等化进程。原定2020年初步实现城乡基本公共服务均等化，“十二五”搞得好，可能提前五年初步实现这个目标。
（3）加快财税体制改革。如果财税制度不改，发展方式转变也实现不了。这是因为以生产性增值税为主的财税体制助推地方投资冲动。
（4）让农民工成为历史。去年8月份我提出“让农民工成为历史”，建议写进“十二五”规划。很多人说，别说“十二五”、就是“十三五”也难以实现。上个月我从墨西哥回来，墨西哥城里的贫民窟居住着约400万贫民。我国不尽快解决农民工市民化问题，所付出的代价恐怕远大于所谓的财政成本。当前农民工总量约2.2亿，“80后”占近一半，这些农民工大都是不愿回农村的。6月公布的珠三角公共服务一体化规划，到2015年珠三角率先在全国实现包括2300万农民工在内的基本公共服务一体化。这件事情解决好了，对加快广东的发展方式转变将产生重大的影响。
政府转型决定着“十二五”改革的全局。“十二五”我国处在以政府转型为重点、以消费为主导、以城市化为主线、以基本公共服务为重要任务、以低碳经济为基本要求的二次转型和二次改革中。第一次转型和改革，通过改变生产关系来做大经济总量，这个目标成功实现了，我们成为世界第二大经济体，初步建立了市场经济体制；二次转型和改革从“十二五”开始，主要特点是改变经济结构、提高消费总量，主线是发展方式转变，重点是建设消费大国，最终实现公平与可持续发展。
广东是全国改革开放的排头兵，是经济大省。“十二五”时期，广东如果能在政府发展理念上有新的突破，就会在发展方式转变中走在全国前列，以在二次转型与改革中发挥重要的示范作用。
