关于大部门的体制改革理论研究

中国共产党的第十七届代表大会报告要求“探索实行职能有机统一的大部门体制,健全部门间协调配合机制。”大部门体制,也称大部制,是国外市场化程度比较高的国家普遍实行的一种政府管理模式,就是在政府的部门设置中,将职能相近、业务范围雷同的事项,相对集中,由一个部门统一进行管理,以降低行政成本,提高行政效率。

一、细化型条块分割行政管理体制的弊端分析

落实科学发展观,改革政府服务模式,要跟进市场需要,加快提供公共服务的进度、调适行政管理改革速度和降低民主法制建设的难度,增加行政效能,提升服务水平、提高服务质量。推行大部门体制是政府体制改革与创新的恰当切入点。下面先分析现有过细的条块分割体制的弊端:

第一,不断增加条条管理机构的改革难逃“改革———膨胀———改革”的循环怪圈。改革开放以来,我国分别在1982年、1988年、1993年、1998年和进行了五次大的政府机构改革,相应的,国务院组成部门数量变迁为100———68———59———40———28个,但后来又增加不少直接管理机构,各个地方政府相应的机构改革没有启动。地方政府机构的设置和运行仍然带有明显的“直接经济干预型”印痕,职能交叉多,条条分割过细又相互独立;出现新的社会事务就增加一个国务院直接管理的部门,然后再上下对应设立机构,导致国家管理部门只增加,而原有职能的机构减得很少,导致政府机构不断精简又不断膨胀的循环改革。这些改革没有摆脱“帕金森定律”,即“官僚机构都具有自我繁殖和持续膨胀的一般规律性。因此,机构庞大,人员臃肿,是官僚机构发展过程中惯有的通病”。这一系列改革在事实上陷入了精简———膨胀———再精简———再膨胀的怪圈。

第二,政府的公共服务效率不高。在计划经济时代,我国政府对社会事务进行全方位的计划管理,改革开放后,政府对社会事务的管理转型还不到位,旧的计划经济对应的政府管理部门不断裁撤,新的社会事务管理部门不断增加,裁撤少、增加多,部门设立越来越多,职能划分越来越细,再强调上下对口,从中央到地方一条线下来,行政机构、人员、经费不断膨胀,官民比例不断增加,财政供养人数比例一直增加。在古代,我国的官民比例比较小,后来逐渐增加,两汉为1∶945,唐朝为1∶500,宋朝为1∶245,明朝为1∶233,清朝为1∶99,新中国成立时为1∶600,目前为1∶29。〔2〕尽管数字不是非常权威,但基本的趋势是官民比例比较大,需要精简。

第三,行政相对人办事困难。一个行业主管部门上下对口设置机构、增加人手,上下一条线,中间层级多,许多中间层级只具有传递管理信息的功能,却截留部分实际权力,使得权力被层层截留,内部程序复杂,谋人胜于谋事,对外管理效率自然低下。许多部门机构、人员根本没有直接对外管理的功能,充当“二传手”“多传手”,权力截留了,义务却下推,造成直接面对行政管理相对人的机构人员少,接待行政相对人的办事人员及其基层机构没有决策权力,需要层层上报管理,人员机构庞杂的政府机构为社会提供的公共服务质量差、效率低,行政相对人办事困难。

第四,管理体制僵化,重复建设多,叠床架屋。俗话说,“七八顶大盖帽管不住一顶小草帽”。一个人在街边摆摊设点,影响卫生,属于卫生部门管理;影响交通,属于交通部门管理;影响城市居民出行,没有部门管理。设置一个城管部门,一并行使先前多个部门行使的影响城市环境、卫生、交通、绿化、规划等的社会事务,原来属于这些部门的权力被暂时地“移交”、“委托”给城管行使,城管增加很多管理部门、人员、开支,但原来的管理部门减少这么多管理事务,却没有看见他们减少多少相应的公共投入。知识产权主要包括版权、专利权、商标权,分别由出版部门、知识产权局、工商管理局管理,很多地方政府机构中这几个部门管理的知识产权事项少,却都在呼吁缺乏专业人才,相同的事项要从上到下设置很多机构人员对应,大量地重复设置人员机构。

第五,管理行业细化,形成特有的管理与被管理者的“亲属关系”、“行政垄断”等管理顽疾。出现一个行业就增加一个管理部门,卫生部门主要管理对象是医院,教育部门主要管理学校,而一般成功医生成长为卫生局长,教师成长为教育局长,管理者是懂行了,但也形成管理者和被管理者之间的亲属关系,行业管理者为被管理对象谋取利益,形成垄断。一些管理部门的上下级之间,是领导或者指导关系,上级部门成了为下级管理部门要权(政策)要钱要物呐喊呼吁的喉舌。垄断导致管理效率低下,被管理对象不能竞争,为社会提供的服务或者产品自然不尽人意。例如:教育部门以各种理由垄断教育行业,使民营机构进入很难;而政府投入巨资的、教育行政主管部门下辖的各类财政支持的学校都在呼喊国家教育投入少,却又阻断很多愿意进入教育市场的民营资本的进入路径,各个学校竞争意识差,为社会