地方人大：从职权的角度来分析新时期的地方人大工作

划分人大职权[1]的关系对新时期人大工作具有重要的意义。准确界定人大及其常委会究竟有哪些职权要有科学的原则与标准：要在我国法律体系中把握人大及其常委会的职权；要符合人大及其常委会建设的实际；要在我国政治体制框架内界定人大及其常委会的职权，符合政党政治的一般规律；能够切实对我国的民主法治建设发挥实际作用。一般认为人大及其常委会有立法权、监督权、重大事项决定权和人事任免权，而笔者认为，人大及其常委会的立法权、监督权、重大事项决定权和人事任免权四种权力的说法并不准确，而应当是不可分割的立法权、监督权、议事权三权[2]。其中立法权与监督权是实体性权力；议事权更多表现为民主议事，科学决策的程序性权力，以促进决策的科学性与民主性；议事权更多地为立法与监督服务，使人大及其常委会更好地行使立法权与监督权；传统理论界与人大工作者界定的重大事项决定权与人事任免权属于议事权范围[3]。

党的十七大明确指出，要促进决策的科学性与民主性，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权[4]。如此定位人大及其常委会的职权更符合我国人大制度发展的实际，也符合议会制度与政党政治发展的基本规律，形成党、政府与人大的制度运行机制。既然人大及其常委会主要的权力是立法权、监督权、议事权，那么地方人大及其常委会要通过立法规律、监督程序、议事规则履行法定的重大事项决定权：要借助地方立法，通过科学的议事程序，达到监督目的。笔者在本文中主要通过对人大职权的学理分析得出这样的结论：在新的历史时期，人大及其常委会要依法履行职能，为改革决策的科学性、民主性而努力，要通过健全议事职能的制度建设保障人民的知情权、参与权、表达权，提高议事能力与水平，同时要发挥地方人大及其常委会在依法治国中的地位，在其立法空间内履行好立法职能，并把监督职能发展为地方人大及其常委会一种经常性的工作形式，使地方人大及其常委会的工作规范化、制度化、程序化，从而在逻辑上与事实上，“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”[5]

一、对人大及其常委会职权划分的若干观点

人大及其常委会的立法权、监督权在理论上与实践上已经基本达成共识，而对人大及其常委会的重大事项决定权与人事任免权在实践与理论上争议颇大。

9月召开了华东、东北十省（市）第十次人大研究工作座谈会，座谈会上与会者也对此进行了深入的探讨，主要有以下三种观点：第一种观点是重大事项决定权是地方人大及其常委会最重要、最根本的职权，它处于核心地位；第二种观点是重大事项决定权与其他三项职权同样重要，不可偏废；第三种观点是，监督权应作为省级人大常委会最重要的职权，监督应是省级人大常委会的首要工作，监督权是省级人大各项职权的核心，其理由是：从人大制度本身看，实现人民民主权利，让人民当家作主，是人大制度的本质，而实现人民民主权利的核心问题是人大监督，人大监督从某种意义上决定着人大制度的性质地位，从法律规定上看，监督是省级人大的首要职权；从四项职权的关系看，监督权是省级人大各项职权的核心。因为，立法不是目的，监督行政、司法机关严格执法和公正司法才是关键。法律的作用就是保障和制约，法律如果得不到执行，等于一纸空文{1}。

其他学者为此也展开了讨论。

观点一：决定权是宪法和法律赋予地方人大及其常委会决定地方国家事务的权力，它是地方人大最根本的权力。人大及其常委会的决定权，是最主要、最基本的一项职权{2}。王占红同志表达了类似的看法，他认为在地方人大及其常委会的三项职权中，决定权是前提和基础，监督权是落实决定权的重要手段，人事任免权则是决定权的一种特定形式，或者说是落实决定权的重要保障措施。决定权在“三权”中处于基础地位，对于没有立法权的地方人大及其常委会来说，它的作用显得更为重要。地方人大及其常委会只有充分行使决定权，才能树立人大权威，才能真正发挥人大的职能作用，才能把人民当家作主的权力落在实处{3}。

观点二：河北省人大常委会研究室高道冲同志认为决定权是一个含义比较宽泛，不太明确的概念，决定权往往和其他三权相互交叉。一方面，无论是地方立法权、人事任免权还是监督权，这三权的行使通常都要通过做出决定的形式来实现；另一方面，决定权所承载的实质内容在很多情况下属于地方立法权、人事任免权和监督权的范畴。而重大事项决定权则不具有地方立法权、人事任免权或监督权的性质，它是一个严格的法律概念，具有明确的含义，是地方人大常委会一项独立的职权。由此可见，决定权和重大事项决定权不应当是同一个概念。从决定权而不是从重大事项决定权出发去搞关于这一问题的地方立法，必然就会错误地把其他法定职权作为重大事项的内容了{4}。

观点三：人大的四类职权的划分只是相对的，并有交叉性，也没有