贫困少数民族地区依法行政的问题和思考
依法行政是现代社会法治国家所奉行的普遍准则，是依法治国的前提和基础，是构建和谐社会的重要组成部分。对于“边疆、山区、贫困、民族”为一体的国家级贫困县xx县来说，是否依法行政，直接关系到边疆各族人民群众合法权益的保障和社会法治环境的形成。随着社会主义市场经济的发展，依法治国的强力推进以及人们法律意识的不断增强，社会对依法行政的要求越来越高。但是目前在行政管理过程中，却不同程度地存在着有法不依、执法不严、违法不究的违法行政现象，日益突出的违法行政严重损害了国家、社会、集体的利益，侵害了相对人的合法权益，破坏了政府的形象，践踏了法律的尊严，最终影响到法制化的进程。
一、依法行政的必要性和紧迫性
当前，我国的改革和发展正处在一个经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，即“四个深刻变化”的关键时期。在这一形势下，要实现全面建设小康社会的宏伟目标，要加快发展，尤其是经济要上一个新台阶，需要认真研究解决许多问题。xx作为一个边疆少数民族贫困县，发展的任务还十分艰巨。要调动全县各族人民积极性和创造性，协调好各级政府和广大人民群众的关系，在全县营造一个公平，和谐，高效的发展环境是基本的条件，关键是各级政府必须首先遵从民意要求，改善自身形象，以法治政府的姿态使政府的工作目的、工作内容、工作程序和工作方法适应xx发展的要求，从而提高政府工作质量和工作效率。由此可见，在xx坚持依法行政，不仅对发展经济、推动政治文明建设具有重要的促进作用，更重要的是它本身还是人们社会生活的一个重要内容，具有重要的政治，经济和社会意义。
二、xx县依法行政取得的成效
xx县作为一个边疆少数民族落后地区，近年来，按照中央部署，以建设法治政府为目标，在依法行政上做了大量工作，其主要是：
第一，健全完善行政决策机制，决策的科学性进一步增强。xx县政府修订完善了《xx县人民政府工作规则》，把依法行政确定为政府基本行政准则，建立重大问题、重大决策事项集体决策制度、专家咨询论证制度和听取意见制度，明确行政决策的权限和程序，畅通公众参与行政决策渠道，增强决策的科学性、民主性，大大减少了决策的失误。一年来，县政府召开常务会议12次，研究重大事项87项。
第二，不断深化行政审批制度改革，政府职能得到重大转变。认真贯彻实施《行政许可法》，加大行政审批事项清理和精简力度，全面规范行政审批项目，简化审批程序，改革审批方式，建立了科学规范、廉洁高效、公开公正的行政审批制度。一年来，先后开展了5次行政审批事项清理工作，共取消和调整行政审批项目25项，清理规范行政许可实施主体12个。政府职能进一步转变，政企、政事、政社分开稳步推进，政府工作的重点真正转移到了经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。
第三，建立健全规范性文件审查报备制度，政府行政行为得到不断规范。县政府建立法制机构审核把关制度、各方协调论证制度和政府常务会议审批制度，严格规范性文件制定审核把关，确保新出台规范性文件的质量。全县共制定出台规范性文件56件，其中县政府出台16件，乡镇、部门出台40件。同时，县、乡政府和县级行政机关认真落实规范性文件备案审查和定期清理制度，狠抓规范性文件合法性审查和监督，积极组织对文件执行效果进行评估，一些不符合法律法规的文件得到及时修正和废止，文件的合法性、有效性大大提高。
第四，行政执法体制改革取得重要进展，行政执法水平不断提高。严格依法核实确定行政执法主体，明确实施主体的权力来源、单位性质、执法类别、权限、范围、内容和职责，确定行政执法的主管、共管和配合机关及其法定职能，做到了执法类别、执法权限、执法责任明确，有效避免了执法部门和执法岗位的职权交叉、重复和空缺。推行了行政执法程序公开和听证制度，建立了操作简便、制约有效的行政执法程序，做到执法程序规范合法。坚持规范与监督并举的方针，积极推行行政执法公示制、承诺制、评议制，建立和完善了行政执法报告制度、备案制度、案件评查制度和错案责任追究制度，坚决制止各种形式的乱罚款和乱收费。建立行政执法案卷评查制度，认真组织开展行政处罚案卷质量评查活动，及时纠正执法违法行为，有效地提高了行政机关科学执法、规范执法的能力和水平。共评查行政处罚案卷46件，督促整改和纠正14件。
第五，积极开展行政复议和行政应诉工作，有效化解行政争议能力不断提高。坚持合法、公正、公平、及时、便民的原则，严格遵循法定程序，认真开展行政复议，积极参与行政应诉，及时有效地化解了土地征用、城镇拆迁、企业改制等方面引发的行政争议纠纷，较好地维护了当事人的合法权益，促进了行政机关依法行政的严肃性，塑造了诚信政府形象。受理行政复议案件6件，其中办理4件，申请人自行撤回2件；
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依法答辩行政诉讼案件7件，其中维持5件，正在审理2件。第六，重视和加强法制工作，法制机构参谋、助手和法律顾问作用发挥较好。县政府成立了推进依法行政建设法治政府工作领导小组，专门负责推进依法行政组织协调工作。各乡镇、各行政机关也成立了相应的组织机构，配备了专兼职法制工作人员负责办理本乡镇、本部门依法行政工作，为法制工作顺利开展提供了组织保证。不断强化行政执法队伍建设，逐步建立了一支业务过硬、素质优良、纪律严明、作风扎实的行政执法队伍。组织换发了新版《行政执法证》，有120多名执法人员通过资格考试，持证上岗。
三、依法行政存在的问题
综观xx县这些年在依法行政方面的实践，虽然我们确已经取得了一些成绩，但暴露出的一些困难和问题更值得我们在今后的法治政府建设历程中予以关注和解决。
第一，对依法行政认识不够高。在工作中，一些行政机关的工作人员特别是领导干部对于依法行政的认识还不高，依法行政的观念还比较淡薄。一些地方依法行政工作还只是停留在会议上，文件中，流于形式，并没有真正落实到行动当中去。
第二，行政执法体制不够顺。一些重要的行政执法部门陆续被上划为垂直管理部门，这些单位又集中在执法权限较大、执法内容较多的部门。上级决定上划的初衷，是为了克服一度存在的行政执法中的地方保护主义倾向，也取得了一定的积极成果。但这种看似简单的行政收权行为，事实上也有利亦有弊。面对行政执法部门不断上划的现实，县级政府推动依法行政工作的难度和压力无疑大大增加。
第三，行政执法主体较混乱。行政执法队伍过多、过滥，行政执法权分散，执法主体不合格，部门职能重叠，职责不清，重复执法，多头执法现象严重。有些地方头痛医头，脚痛医脚，经常设立一些没有执法权的临时机构突击开展工作；有些地方和部门越权执法，实施了不属于行政管理范围内的行为。
第四，行政执法人员素质仍偏低。从法律素质看，基层大多数执法人员没有受过法律专业教育培训，工作后也没有经过系统的正规培训，缺乏行政执法所必备的法律素质，执法不懂法，随意执法，对法律的认识和理解能力差。
四、依法行政的对策措施
从xx县在法治政府建设道路上面临的困难和问题来看，我们有理由认为，特别是在xx这样一个边疆少数民族落后地区推行依法行政，毫无疑问是一场史无前例的政治和行政体制的深刻变革。是一项比经济体制改革更为艰巨的任务。完成这一任务，必须进一步解放思想，转变观念，以发展为基础，以民主法制建设为保证，以提高公务员素质为条件，从观念转变、法律制度完善、管理手段和行为方式的创新上狠下功夫。
第一，弘扬法律至上，转变管理理念。推进依法行政，建设法治政府，最核心的内容就是政府机关的全部工作都要实现法治化运作。这就要求政府机关工作人员尤其是领导干部必须摒弃一切与依法行政不一致的管理观念，将行政管理理念统一于依法行政，建设法治政府上来，并在实际工作中予以全面落实。要在政府机关内部大力弘扬法律的最高权威，形成法律至上、法律优先、法律是高压线、一切矛盾解决于法律规定的共识，形成“事事有法可依、人人知法守法、各方依法办事”的良好氛围。只有政府机关工作人员尤其是领导干部发自内心地崇尚法律、敬畏法律，处处依法办事，法治政府才有根基。要从抓素质入手，努力提高政府机关工作人员的依法行政水平。对领导干部而言，主要是解决依法办事的观念和意识，提高依法决策的能力和水平。对一般工作人员则应丰富法律知识，强化守法意识和程序意识。
第二，坚持为所当为，明确界定职能范围。政府机关切实把政府职能转变到“经济调控、市场监管、社会管理、公共服务”上来。凡是公民、法人或其他组织可以自主决定的事项，市场机制能够有效调节的事项，行业组织和中介机构可以自律的事项，要一律放手，将其从政府机关的职能中分离出去。除少量必要的经济调控职能外，政府机关的主要职能应定位于市场监管、社会管理和公共服务上。当前，应着力加强社会管理和公共服务职能的建设，努力解决教育收费、医疗服务、环境整治、征地拆迁等百姓关心、社会关注的热点难点问题。
第三，保证效率优先，完善行政效能制度体系。坚持依法行政，要与加强行政效能建设相结合，以“四项制度”建设为突破口，逐步形成用制度管人、靠制度管事的长效机制。一是要建立健全首问负责制。机关工作人员要认真履行职责，对群众要求办理事项的，要热情接待，周到服务。首先接受办理的人员要负责到底。属于本部门职责的事项，材料齐全、符合条件的要当场受理，能当场办结的要当场办结，不能当场办结的要告知办结时间；对材料不符合要求的，必须当场验明并一次性告知应补足的材料。对不属于本部门职责范围的事项，要为当事人提供热情周到的指引服务。要实行挂牌上岗，方便企业和群众监督。二是要全面推行限时办结制。要按照有利于招商引资、有利于群众办事、有利于提高行政审批效率的原则，理顺内部职能关系，综合设置内设机构，集中行政审批职能，科学合理设置审批时限，优化再造工作流程，压缩部门内部运转时间，提高工作效率。凡是没有正当理由超出法定或承诺时限的，要追究有关责任人的行政不作为责任。法定时限并不是非等到截止日期才予办理，能提前的不要拖后。具备条件的行政管理事项实行超时默认制，行政机关超过规定期限未做出决定的，一律视为同意。三是要严格落实过错追究制。要全面落实部门首长问责制和行政过错追究制，加强责任追究落实情况的监督检查，对责任追究落实不到位的，要追究有关责任人的责任。要设立效能监督机构，健全效能投诉网络，完善效能投诉受理机制，努力做到投诉有门、办理有效，有诉必查、查明必究。坚决追究违反有关制度、破坏投资软环境的单位和个人，做到发现一起查处一起，决不姑息。
第四，提高综合素质，加强行政执法队伍建设。法律是靠人来执行的，法律秩序是靠人来维持的，没有一支高素质的行政执法队伍，法律的落实就是一句空话，因此，要推进依法行政，就必须高度重视行政执法队伍建设。一是要严把“入口”，要明确规定进入行政执法队伍的条件，并且要逐步提高门槛，坚持逢进必考的原则，对新录用的人员采用试用期的方式进行考查，经考查合格的人员，再发给其执法证件，方可从事行政执法活动。二是要疏通“出口”，对于严重违法执法人员，要坚决将其清除出行政执法队伍，从整体上确保行政执法队伍素质。三是抓好对现有行政执法人员的思想教育和职业道德教育，使其牢固树立执法为民的意识，通过开展“文明执法”竞赛，评选“文明执法单位”和“人民满意的执法者”等活动，形成竞争激励机制，弘扬正气，树立行政执法队伍良好的形象，推进依法行政向纵深发展。
第五，落实责任追究，完善行政监督机制。当前，对行政权力的监督种类很多，有关法律依据也很健全，但是因为监督种类形不成合力、监督法律落实得不够，实践中所起到的作用却不大。当前应重点在以下方面有所突破：一是完善和加强政府机关内部的层级监督机制。行政权力由政府机关行使，完善和加强其自身的监督更有意义。要强化政府对所属部门的监督责任，以行政执法责任制为载体，将这种监督责任落实到人，做到有权必有责，用权受监督，奖励看业绩，违法必处罚。二是将各种监督的结果统一于行政执法责任制的考评上，以分数决定官员的业绩，从而真正起到监督作用。三是严格过错责任追究制。凡有违法行政行为，除依法需要追究刑事责任的外，一律由监察部门依法追究行政责任；对袒护违法或不作为的，也要以责论处。四是建立定期执法检查制度，监督各种行政执法活动，纠正违法行为，制约执法行为的随意性，维护执法权威。五是要完善举报监督机制，向社会公布举报电话，鼓励群众对违法处罚行为的举报，同时要保证举报案件件件有落实。
（作者单位：云南省xx州xx县委组织部）
