国土资源节约集约理论文章
本文作者：贺润仁 原创投稿加快机制创新 推进节约集约
党的十八大提出坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展。对国土资源管理更是明确提出优化国土空间开发格局，要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，控制开发强度，调整空间结构，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，给自然留下更多修复空间，给农业留下更多良田，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园。要全面促进资源节约，节约集约利用资源，推动资源利用方式根本转变，加强全过程节约管理，大幅降低能源、水、土地消耗强度，提高利用效率和效益。要严守耕地保护红线，严格土地用途管制。要加强矿产资源勘查、保护、合理开发。这些对今后一段时期的国土资源管理指明了方向，赋予了新的使命，提出了更高要求。
如何贯彻落实好党的十八大关于国土资源管理的精神，推动国土资源科学发展，为全面建设小康社会添砖加瓦，就要不断解放思想，转变观念，切实以科学发展观武装头脑，冲破当前国土资源开发利用中存在的重眼前，轻长远；重建设用地，轻耕地保护；重圈地扩张，轻节约集约利用等落后思想观念的束缚，科学处理好当前与长远、保障与保护、速度与效益、建设与生态的关系，使国土资源各项工作充分体现科学发展观的内在要求，加快创建节约集约利用资源和保护生态环境的管理新机制，实现国土资源管理机制的转型。
就当前土地管理的实际，应着力建立健全好以下六个方面的机制。
一是积极有效的土地调控机制。宏观调控主要靠规划、计划、审批和市场等手段来实现。一要严格实施土地利用总体规划。各类与土地利用有关的规划要与土地利用总体规划相衔接；在土地利用和管理过程中，必须首先考虑是否符合规划，凡不符合规划的建设项目，不得批准用地；土地利用总体规划的修改，必须经原批准机关批准，未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。土地利用总体规划修编工作必须要在严守本地区耕地红线的前提下，突出体现土地利用总体规划保障科学发展的功能，从严控制建设用地规模和建设占用耕地规模，从紧安排建设用地增量。二要合理分配年度用地计划，发挥计划的约束和引导作用。当前用地计划普遍比较紧缺，为保证经济社会发展，要科学编制和使用好有限的用地计划。要在盘活存量用地指标上下功夫，把盘活存量用地列入年度用地计划，不能把存量土地只作临时性调剂使用。三要严格土地审批，调控土地供应总量、优化供地结构、调节供地节奏、调整用地布局。按照“有保有压、区别对待”的原则，依据规划和计划调控建设用地总量、速度和布局，严格执行《禁止项目用地目录》和《限制项目用地目录》，依据国家产业政策和市场准入门槛，优化供地结构。依据定额标准，核减超标准用地，核消不符合产业政策的项目用地。加快改进建设用地审批方式，简化程序和环节，为建设项目提供优质、快捷的用地服务。四要充分发挥市场配置资源的基础性作用。在经营性用地和工业用地一律实行招拍挂出让的基础上，推进国家机关和交通、能源、水利、城市基础设施以及部分社会事业用地有偿使用。健全和完善土地市场动态监测和地价监测网络，加强数据分析，科学利用土地政策参与宏观调控。
二是有保有压的用地供管机制。始终坚持“有保有压”的供地原则，推进以“工业向开发区集中，居住向集镇和中心村集中，耕地向基本农田保护区集中，不合理建设用地要调整使用”为总体思路的土地利用工作，按照重点招商引资项目优先、基础设施项目优先、主导产业建设项目优先、生态建设项目优先、民生建设项目优先的“五优先”供地制度，妥善解决优势产业开发、重点基础设施、招商引资项目及解决民生问题的合理用地。对不符合国家产业政策，不符合土地利用总体规划的建设用地坚决不予报批。要严格执行工程项目建设用地定额指标，加强用地预审管理，落实设计审查，合理核定并严格控制建设项目用地面积，切实改变一味按项目投资者要求供应土地的做法。在用地管理上，要从注重审批向批前介入、批中把关、批后监管并重转变。要提高项目建设效率，缩短开发建设周期，确保项目早开工、快建设，坚决杜绝一方面争取用地指标，而另一方又将批回和推出的土地闲置浪费。
三是节约集约的土地利用机制。面对“地根”紧缩，土地供需矛盾不断加剧的严峻形势，要狠抓内涵挖潜，拓展用地空间，致力寻求突破土地资源瓶颈制约的新办法，开创资源节约集约利用的新路子，解保护与保障“两难”之困，走“双赢之路”。一要严格控制新增建设用地，从源头上抓好节约集约。严格规划计划管理，禁止超计划用地，控制建设用地总量。在标准上，在严格执行国家规定行业用地定额标准的同时，按照节约集约用地的原则，制订符合本地实际的行业用地定额标准。特别要对交通、工业、城建等占地量大的行业，细化
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用地标准和控制措施，严禁超标准批地、用地。在项目上，对国家限制类和禁止类项目要严加控制。在布局上，引导企业向园区集中，以集中促节约。在空间上，适度发展高层建筑和地下建筑，向天上要高度，向地下要深度，大力推进多层标准厂房建设。二要积极盘活存量建设用地，提高现有建设用地的利用效率。要对城镇建设用地中批而未供、空闲和闲置土地、低效利用土地进行全面的调查摸底，建立“可利用土地数据库”，狠抓闲置土地处置，依法查处闲置囤积土地现象，严厉打击炒地行为。对批而未供的土地，要加大工作力度，限期供地，超过规定期限的，宣布文件作废。按照“以用为先”的原则，对批而未建或建设周期过长的，督促企业加快建设进度、收取土地闲置费或依法收回土地；对项目建设单位不具备开发能力的，有偿调剂给急需用地的项目或坚决收回。促使用地大户开展“零地技改”，原地提升发展能力，充分利用多余土地和厂房，实行“一厂多企”。坚持“剩余归公”，对党政机关因搬迁、撤并而腾出的空闲土地，由政府统一收回、统一管理和统一重新处置。鼓励公开交易、合理流动，采取灵活的利益分配办法，促进事业单位将老宅院或超规模用地公开出让，支持企业“退二进三”、“退市进郊”。加大“棚户区”改造和“城中村”改造力度，在城市中心区大力发展“楼宇经济”。加快开发区、城区低效工业用地的二次开发和再利用，对低效利用土地要限期增加投资、核减用地面积和易主置换，同时建立落后产业退出机制，积极承接产业转移，实现“腾笼换鸟”。结合社会主义新农村建设，大力开展“空心村”整治，推进农民有规划的集中成片建房，盘活农村集体建设用地。三要大力总结推广节约集约用地的典型经验。结合各地实际，制定节约集约用地的控制标准和激励政策，探寻因地制宜的土地节约集约利用新思路与新方法。四是打防结合的执法监管机制。正确处理管理与服务的关系，做到在管理中服务，在服务中管理，把强化执法监察作为加强监管的一个重要措施来抓。一要完善违法用地防范监管体系。健全市、县、乡三级动态巡查防范机制，落实动态巡查考核监督和登记通报制度，开展上下联动、左右联动的国土资源执法动态巡查，从项目建设初期加强监控，做到违法违规用地行为及时发现、有效制止，把违法用地遏制在萌芽状态。二要强化违法用地案件联合查处机制。加强与监察、公安、法院等部门联合执法力度，充分运用行政、经济、法律等综合手段，从严从紧管好国土资源，切实加大案件处理力度，公开曝光一些重大、典型的国土资源违法案件，严肃查处各类国土资源违法行为。三要实行用地指标分配奖罚挂钩制度。对年度的用地计划指标分配，采取与各地土地管理绩效挂钩制度。对土地管理绩效好、违法用地现象少、用地潜能挖掘多的地区加大计划指标奖励力度；对土地管理绩效差、信访和违法用地现象高发、发展主要靠粗放式供地的加大惩罚力度，相应扣减当年的用地计划指标；情节特别严重的，采取限供或停供措施。
五是共同参与的责任落实机制。保护资源是全社会的共同责任。这么多年来，国土资源部门一直有种感受，就是费了很大劲也没能很好地管到位。这就是责任机制出了问题，大家的事，总是由一家承担。必须建立共同责任机制，严明责任，严格检查，严格考评奖惩，变“一管多用”为“多管多用”，变“一家责任”为“共同责任”，形成政府牵头、部门联动，齐抓共管的局面。要把各级政府耕地保护责任落到实处，建立耕地保护责任考核的动态监测和预警制度，层层量化耕地保护责任目标，强化政府主要领导作为第一责任的职责；落实政府相关部门保护耕地共同责任，加快建立相关部门耕地保护绩效考评、失职问责、渎职追究制度，形成政府主导、多部门联动的土地执法监管长效机制；加大耕地保护宣传力度，明确土地权利人保护耕地的义务，通过建立农民耕地保护协会等形式，增加人民群众的知情权、参与权、监督权，充分调动全社会参与保护耕地的积极性，增强全社会保护耕地的共同责任意识。通过构建共同参与的责任落实机制，促进各级政府树立科学发展理念，促进全社会耕地保护意识普遍增强。
六是以人为本的利益维护机制。当前，土地问题已成为热点、难点问题，特别是在征地拆迁安置补偿方面，关系到人民群众的切身利益和农村社会稳定。建立失地农民社会保障新体系，要完善货币安置、调地安置、就业安置、最低生活保障等征地补偿安置办法，采取有效措施，多渠道筹集资金，建立失地农民的养老、医疗、就业保障制度，建立维护权益机制，切实维护被征地农民和土地权利人的合法权益，减轻各级政府在土地管理和利用中的工作压力，改善地方经济发展环境。一要加强征地政策宣传。在征地前要深入到村庄、农户面对面向被征地农民宣传拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径以及其他有关征地政策，让他们了解政策、理解政策、自觉执行政策。二要履行征地程序，严格执行“两公告一登记” 制度。对拟征土地的权属、地类、面积及地上附着物权属、种类、数量等现状进行认真调查核实，调查结果必须经被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认，方可上报审批。如有申请听证的，要按照程序组织听证，增强征地工作透明度和被征地人知情权。三要制定征地保障措施。建立社会保障体系，设立征地四个专户：设立征地补偿安置专户、被征地农民基本生活保障资金专户、被征地农民基本生活保障社会统筹帐户、被征地农民基本生活保障个人帐户。创新被征地农民安置途径，根据安置对象不同，采取技能培训、岗前培训、优先就业，入股分红等途径安置，确保安置到位。同时加强征地补偿费用监督管理，坚决纠正克扣、拖欠、截留、挪用征地补偿专项资金行为，确保补偿安置费用支付到位，切实维护群众合法权益。
作者：隆回县国土资源局副局长、纪检组长 贺润仁
