财政预算执行审计的思考
财政预算执行审计的思考
【摘 要】如何做好财政预算执行审计，更好发挥审计“免疫系统”作用是当前各级审计机关倍受关注的焦点问题。本文立足于财政预算执行审计实践，深入探讨了财政预算执行审计的内涵与特征，客观分析了当前财政预算执行审计发展面临的问题与困难，并有针对性地提出了做好财政预算执行审计要全面推进审计理念创新，拓展财政预算执行审计思路；突出重点，深化财政预算执行审计内容和范围；构建审计协调机制，整合财政预算执行审计资源；探索审计方式方法，提高财政预算执行审计质量和效率；加强审计自我管理，提高财政预算执行审计能力和成效。
【关键词】财政预算执行审计 内涵特征 问题困难 对策措施
财政预算执行审计是《审计法》赋予审计机关的一项重要职责，是审计工作的永恒主题，各级审计机关一直把它作为重点课题加以研究探索，并不断地付之审计实践、创新，取得了显著的成效。但由于行政体制、审计内外环境等因素，财政预算执行审计难、处理难、整改落实难等仍然是当前财政预算执行审计需要思考解决的重点课题。下面笔者结合财政预算执行审计特点及审计内外环境，就财政预算执行审计怎样做才更好命题做一些粗浅的探讨。
一、财政预算执行审计的内涵与特征
要科学领会、深刻把握财政预算执行审计的内涵与特征，首先要弄清财政预算、财政预算执行、财政预算执行审计三者的含义及之间的内在关系。财政预算是政府活动计划的一个反映，它体现了政府及其财政活动的范围、政府在特定时期所要实现的政策目标和政策手段。就财政而言，财政预算就是由政府编制、经立法机关审批、反映政府一个财政年度内的收支状况的计划。财政预算执行是指政府编制财政预算经本级人大审查批准后，政府财政部门具体组织本级总预算的执行，提出本级预算预备费动用方案，具体编制本级预算的调整方案，定期向本级人民代表大会、本级人民代表大会常务委员会、本级政府和上一级财政部门报告本级总预算的执行情况。财政预算执行审计是指审计机关依据本级人大审查和批准的年度财政预算，对本级政府及各预算执行部门和单位，在预算执行中筹集、分配和使用资金的真实性、合法性、效益性进行的审计监督。财政预算执行审计的核心是财政资金筹集、分配和使用的真实性、合法性、效益性，财政资金具有政策性强、内容丰富、涉及面广、层次多等特点决定了财政预算执行审计作为一项较高层次的审计活动，与传统财政财务收支审计相比较，具有以下五大特征：
（一）对象范围广泛性
财政资金上至国家安全、政府机构日常运行、经济社会建设和发展，下至老百姓日常生产、生活、学习的基本权利和具体需求，可以说事关所有部门、单位，甚至每个普通公民，其活动具有广泛的辐射面。财政资金内容的广泛性和活动的多层次性，决定了以财政资金为主要对象的财政预算执行审计的被审计单位含义十分广泛，它不仅包括政府部门及其所属单位，而且包括其他参与财政资金活动的企、事业单位和个人。财政预算执行审计对象既包括物质生产部门，也包括行政事业等非物质生产部门；既包括财政资金决策分配部门，也包括具体使用财政资金单位和个人；既包括行政事业收支项目，也包括政府投资工程项目；既包括项目规划、设计等部门，也包括项目施工、监理单位。应用范围也宽广得多，既包括被审计单位各项经济业务活动，也包括其他非经济范畴的管理活动。
（二）指标标准综合性
财政资金项目绩效具有二重性，既有经济效益，又有社会效益或社会需要。随着公共财政意识增强，人们在判断、评价、分析公共财政建设项目的效益时，首先考虑的是社会效益和社会需要指标，而非经济效益指标。比如交通道路、农田水利、森林防护、环境治理等建设项目的审计评价，应把公共利益作为首要目标的基础上，坚持经济效益、社会效益和生态效益并重原则，在关注其辐射范围内直接受益民众生产条件得到改善、经济效益得到提高的基础上，着重考虑建设项目对社会环境和社会资源的影响程度。因此，财政预算执行审计在评估财政投资项目的总体效益时，需要结合定量指标和定性标准进行综合评价。
（三）时间过程延续性
财政资金投资项目绩效，有些可以马上体现出来，如社会保障、住房、康庄工程等财政投入后，受益人马上就可以解决衣、食、住、行等基本生活保障问题；而大部分则需要经过一段时间，甚至较长一个时期才能表现出来，如教育、环境治理等财政投入后，没有特定的受益人，也难以在短期内见到可以用数字描述的效益。这样，在进行财政预算执行审计时，仅通过当期业务活动直接绩效的审查，是难以也无法获得充分的审计证据来全面、客观的评价其绩效的。财政
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资金绩效评定往往需要追踪审计，即通过对其业务活动的滞后性效益进行延续审查，才能做出客观公正的评价。（四）方式方法多样性
财政资金内容涉及财政二十五大类支出，既有行政、事业费支出，又有建设工程项目支出；既有对低收入群体直接补助，又有涉及改善交通、教育、环境等非直接补助支出。财政预算执行审计内容广泛性、评价标准综合性要求其审计方法和技术手段具有多样、灵活的特征。财政预算执行审计不仅需要采用传统的、通用的财政财务收支审计的方法，如顺查法、逆查法、详查法、抽查法等，而且更多的是需要采用分析法、系统论、论证法、评价法，有的甚至采用模糊综合评判法等现代审计方法；不仅需要采用传统的、通用的审阅、查询、盘点、核对、问卷、谈话等审计技术手段，而且更多的是需要采用计算机辅助审计、网络联网审计等手段来提高审计工作效率。
（五）结论作用建设性
关注社会责任，实现公平与效率是新时期政府社会管理的主要工作，这就促使财政预算执行审计必须站在维护社会公众利益的角度，重点关注政府财政部门在管理使用公共财政资源过程中是否公开、公平、公正以及真实、合法、效益和安全。财政预算执行审计通过全面评价政府财政部门具体组织本级财政预算执行的有效程度，揭示影响财政资金或资产绩效高低的问题所在，向被审计或调查单位提出改进建议，指出进一步提高财政绩效的具体办法和途径，促进财政部门深化改革，改进管理，堵塞漏洞，提高效率，充分发挥财政预算执行审计的建设性作用。
二、当前财政预算执行审计发展面临的问题与困难
1995年《审计法》颁布实施以来，财政预算执行审计经过十多年的探索和实践，已经积累了很多经验。但随着财政体制改革的不断深入，部门预算、国库集中支付、政府采购、收支两条线等制度的逐步规范与完善，财政预算执行审计如何从微观入手，着眼宏观，在更大范围、更高层次上发挥作用，遇到了很多的问题与困难，主要表现为：
（一）认识不清，重视不够，理念低下
当前，我国仍有相当一部分审计机关和审计人员未深刻认识和理解财政预算执行审计的内涵和作用。一是对财政预算执行审计内容范围认识不清，常把财政预算执行审计搞成了预算收支审计。《审计法》规定：“地方各级审计机关对本级预算执行情况和其他财政收支情况进行审计监督”。自然，财政预算执行审计内容范围包括了预算执行情况和其他财政收支情况两大块，预算执行情况包括了收入预算和支出预算执行情况，其他财政收支情况是指预算资金以外的所有其他财政性资金（预算外资金、政府性基金、国有资产经营收益等）的收支管理情况。可以说，侧重预算收支的财政预算执行审计是极不完整的，往往其他财政收支更是财政管理的薄弱环节。二是对财政预算执行审计对象范围认识不清，认为财政预算执行审计就是对财政、税务部门及本级金库的审计。《预算法》规定：“地方各级政府预算由本级各部门（含直属单位）的预算组成”。换言之，本级各部门（含直属单位）的预算是本级政府预算的组成部分，自然，本级各预算组成部门和单位都是财政预算执行审计的对象范围。财政预算执行审计仅对财政、税务部门及本级金库的审计，因为审计对象范围过窄，难以客观全面地反映和评价财政预算执行情况，往往通过对各预算组成部门和单位的延伸审查更能发现和挖掘问题的根源。三是对财政预算执行审计的意义和重要性认识不足，应付思想仍然存在。部分审计机关和人员认为财政预算是由政府制定、人大批准、财政部门执行，财政预算执行体现的是政府意志，审计部门隶属政府，财政预算执行审计是下级监督上级，虽然“理直”，但“气不壮”，揭露问题是给政府领导的脸上抹黑，会影响政府的形象，没有充分认识和理解财政预算执行审计是《审计法》赋予审计机关的一项重要职责，是审计工作的永恒主题，审计要有所作为财政预算执行审计是不可或缺的重要工作，没有财政预算执行审计，就没有所谓的“审计风暴”。
由于认识的不清，直接导致了对财政预算执行审计工作重视不够，从而缺乏对这一工作的深入调研和部署，进而对财政预算执行审计观念逐步淡化，信心动摇，流露出应付的心态，失去应有的积极性和主动性。特别是对财政、税务部门的政策调整、运作方式变动等情况缺乏必要的跟踪了解和信息沟通，也没有安排专人对相关信息资料进行收集、整理、研究、分析。审前准备工作的严重不足，以致财政预算执行审计工作规划和项目安排等偏离实际、脱离重点。再加上审计机关在人事安排上经常轮换岗位，使得当年的审计与以前的审计相脱节，对被审计单位违规违纪问题的构成、程度、手段以及变动趋势缺乏系统分析、致使审计发现的许多情况、许多问题难以从规律上找原因、从体制上找对策。在具体审计实施过程中，甚至有不少审计人员为了按时完成任务，不愿“自找麻烦”去做更深入地工作，例行公事般的被动应对，按照往年的做法，依葫芦画瓢。每年都这样消极应对，仓促上马，草草收场，致使部分审计机关开展财政预算执行审计十多年也没有大的长进和突破，长期停留在较低阶段的水平上，更谈不上树立科学审计的理念。
(二) 思路不清，重点不分，监督不力
财政预算执行审计的目标是什么、重点在那里，应该发挥怎样的作用，在一些地方，特别是基层审计机关还不是很清楚，造成财政预算执行审计只是机械地参照上级的工作方案执行，有的则延续财政财务收支审计的路子，把重点放在财政、地税部门本身的违规问题上，导致财政预算执行审计失去应有的作用。从县本级财政预算执行审计现状看，不少地方仍然停留在主要对财政预算执行的真实性和合法性进行审计上，审计内容单一，没有确立与社会经济发展同步的明确目标，适应现代财政管理理念的绩效审计还没有或刚刚起步；片面注重对财政部门、地税部门的审计，而对建设项目、专项资金、用款单位等跟踪延伸审计不多，涉及财政资金使用效率和效益内容和问题的披露有限，一定程度上影响了审计的效果。另外，审计机关作为政府的一个职能部门，反过来要监督政府自身，本来就存在极大的局限性，加上财政预执行审计中发现的财政行为不规范和违规违纪问题，大多与本级政府的财政意志、政府行为、地方利益密切相关，各利害部门甚至政府领导都会出面干预，结果造成预算执行审计监督不力，流于形式。披露与处理的大多是一些既无关地方财政利益，又无关违规制约的问题。最后形成的审计文书是委婉、柔和的，送到人大手中的工作报告，经过层层筛选，避重就轻，使得人大根本无从掌握完整、真实的情况，无法对政府进行有效监督。
(三) 创新不够，方法单一，层次不高
随着财政体制改革的不断推进，政府职能的不断转变，财政收支的范围、结构也随之发生了相应的改变，部门预算、国库集中支付、财政转移支付、政府采购等制度相继建立和完善，财政管理职能得到了进一步强化，这就对财政预算执行审计提出了严峻的挑战。审计机关只有主动适应并把握这一变化趋势，才能真正有效地开展财政预算执行审计工作。但由于部分基层审计机关和审计人员对财政职能变革的新情况、新问题还缺乏深入细致的了解和研究，审计方式、方法和手段没有及时调整到位，重审查、轻分析，重账内、轻账外，重收入、轻支出，重堵截、轻防范，重治标、轻治本；事后查处多，事前事中控制少；手工操作简单的查账方法运用的多，计算机审计、信息系统审计、网络审计等现代科学方法运用的少，缺乏创新意识，财政预算执行审计工作远落后于形势的发展。结果形成的审计报告关于预算管理体制中的深层次问题反映得不够透彻，缺少具有可操作性的意见和建议，对加强预算管理的指导作用不大，审计层次不高。
(四) 体制不顺，协调性差，沟通不畅
由于行政体制的原因，基层审计的独立性无法得到保证，限制了审计作用的发挥。《审计法》规定：“地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作”。这种双重领导模式虽然从一定程度上体现了对审计工作的重视，但地方审计机关人事上并不超脱，经济上又依附，因此，在实际操作中，地方审计机关不得不从维护地方利益出发，很难做到如实完整地将所有问题反映出来，从而造成反映和揭露的问题深度不够，监督力度过小。同时，也因为行政体制的关系，地方财政预执行审计的完整性得不到保证。地方审计机关对分布在地方的中央单位（如国税、央企等）无权监督，形成了审计监督的真空，致使地方财政预执行审计对象范围不完整，存在缺位。例如国税部门，其征收的税款中，很大一部分是地方的财政收入，地方财政也向其拨付一定的工作经费，理应接受地方审计机关的监督。有管辖权的中央或上级审计机关受人力、空间、成本等因素的制约，往往也是鞭长莫及，结果造成中央或上级审计机关无法审，当地审计机关无权审的“边际死角”。
由于财政预算执行审计缺乏统一组织协调机构，相关信息难以沟通、资料不能共享。各级审计机关开展财政预算执行审计，基本上是自行组织和安排，虽然在某些环节上也有统一部署，但上下联动不够，工作相互脱节较明显。如财政部门与预算执行单位之间、税务部门与企业、各部门上下级之间有关的资金往来，各级审计机关不能顺畅地互通情况、跟踪延查，形成合力，以致无法把问题查清查透，甚至一些部门的资金在上交、下拨的过程中“蒸发”了也发现不了。另外，许多审计机关内部各业务科室各自为政，信息资料不能互相转换和共享。一方面不能将日常审计中发现的问题线索及掌握的信息成果在财政预算执行审计中进行提供和利用；另一方面各专业审计组之间在审计过程中各自为战，没能发挥联动效应，使本来很有限的审计力量不能有效整合，难以发挥整体效应。
三、推进财政预算执行审计的对策与措施
在现行行政管理体制下，如何在新的审计环境和现代技术方法的平台上构造财政预算执行审计，笔者认为主要有以下对策与措施：
（一）推进审计理念创新，拓展财政预算执行审计思路
推进审计理念创新是审计工作创新的核心，没有审计理念的创新，审计工作就不可能有大的创新和发展。时任审计长的李金华曾经说过：“首先要创新审计理念，只有树立新的理念，思想先行，科学谋划，才能不断开创审计工作新局面”。财政预算执行审计主、客观要求树立以下六大审计理念：
1．树立大财政审计理念。
大财政审计理念要求财政预算执行审计不只是对预算执行进行审计，更不是对财政、税务部门的审计，它关注的应当是财政资金（即全部政府性资金）征收（或筹集）、管理（包括分配）、拨付、使用效益的全过程。也就是财政资金拨到那里，审计（或调查）就跟踪到那里。应用到实际审计工作就是要做到“六个结合”，即以本级财政预算执行审计为核心，做好财政预算执行审计与部门预算执行审计、乡镇财政决算审计、行政事业企业单位财政财务收支审计、领导干部经济责任审计、固定资产投资绩效审计、财政专项资金审计或调查相结合。
2．树立全部政府性资产审计理念。
全部政府性资产审计理念要求财政预算执行审计既关注全部政府性资金，也关注由全部政府性资金所形成的全部政府性资产；既关注有形资产，也关注无形资产；既关注合法性，也关注完整性、效益性和安全性。应用到实际审计工作就是要从关注资金审计为主向关注资金和资产审计并重转变，从真实、合法性审计为主向真实、合法性、安全性、效益性审计并重转变，从侧重解决微观层面的问题向注重研究解决牵涉地方党委、政府、以及社会和群众关心的热点、难点问题转变。
3．树立民本审计理念。
财政资金取之于民，用之于民。民本理念要求财政预算执行审计要以维护好人民群众的根本利益为核心，树立国家利益与群众利益相统一的责任理念，积极推进审计工作重点的转移，以高度的人文关怀去体会和感知民众问题，把落实好最广大人民群众和弱势群体切身利益作为一切工作的出发点，加大对财政资金绩效的审计监督力度，坚决查处各种损害群众利益的案件和问题，履行好审计机关作为公众关系受托人的责任，当好人民群众根本利益的保护神。
4．树立服务审计理念。
审计是国家经济监督的手段，也是行政权力制约的工具，但其核心价值在于有效维护广大人民群众的根本利益。财政预算执行审计必须牢固树立监督也是服务的思想理念，站在解决问题、提供服务的角度，自觉地将财政预算执行审计工作融入到经济社会发展的全局之中去，着眼于从总体上全面反映情况，提供全方位的信息，真正做到心系民意、情牵民生，在监督中提供服务，在服务中严格监督，使财政预算执行审计真正成为维护经济秩序、保证经济健康发展的良医，切实履行好经济卫士的职责。
5．树立免疫系统审计理念。
审计作为国家经济社会运行的免疫系统，有义务更早地感受风险，有义务更准确地发现问题，有义务提出调动财政资源和能力去解决问题、抵御疫病危害的建议，有义务在永不停留地抵御一时、一事、单个疫病危害的同时，促进其健全机能、改进机制、筑牢防线。财政预算执行审计既要当好财政资金卫士，做到财政资金流到哪里，审计监督就跟踪到哪里，不留边际死角；又要当好政府谋士，为政府科学决策提供依据和参考，努力发挥政府谋士的职能。
6．树立责任审计理念。
审计首要任务是维护国家安全，保障国家利益，保护人民利益，促进经济社会全面、协调、可持续发展。审计机关必须牢牢把握这个主题，积极做好财政预算执行审计，进一步突出对政府及政府部门职责履行情况和资金使用绩效的审计监督，切实加强对政府行政权力的制约和监督，敢于问责，善于问效，服务国家宏观管理，促进经济社会管理规范，推进经济社会全面、协调、可持续发展。
（二）突出重点，深化财政预算执行审计内容和范围
财政预算执行审计具有点多、面广、线长等特点，是一项系统工程，选点定线很重要。应该把“三公”、“三多”作为财政预算执行审计选点定线的方向，即公权力大、公益性强、公众关注度高和政府性资金投入多、关系百姓利益多、屡查屡犯问题多的区域、环节作为审计重点，并且每年应各有侧重。根据这个原则以及结合地方实际，笔者认为应该重点从以下三个方面入手：
1．围绕公共财政框架，加强财政政策与措施落实情况的审查。
随着财政体制改革的深化，新的财政政策与措施不断推出，财政预算执行审计要主动适应，围绕公共财政框架，紧盯关键环节，加强财政政策与措施落实情况的审查。
（1）财政转移支付审计。重点审查：转移支付管理制度是否健全和有效，资金分配是否规范和透明、投向是否优化、标准是否统一，资金拨付渠道是否流畅、到位是否及时、足额，资金使用是否节约高效。
（2）预算编制和调整审计。重点审查：财政预算编、报是否科学、完整，年度预算追加是否过于频繁、金额是否过大，预算分配是否平衡，有无向非预算单位安排拨款，新增财力支出是否符合民生政策等问题；部门预算编制是否细化，内容是否真实、合理，有无虚列项目骗取资金或截留下属单位预算指标等问题。
（3）预算收支执行审计。重点审查：各项财政收入是否真正实行“收支两条线” 管理，应纳入预算管理的非税收入是否已纳入预算管理，行政事业性收费有无自行增设项目、扩大标准、违规收费，应收财政收入是否及时、足额征收，财政退库或提退是否符合有关规定等问题；各项财政支出是否符合审定的预算计划，有无超预算、无预算支出，有无预算内外支出、基本支出、项目支出相互挤占，以及无预算、超预算拨款等问题。同时，还要关注财政支出结构，分析财政资金在社会公益事业、社会保障、新农村建设、环境保护等方面的分配比例和变化趋势，揭示财政“越位”和“缺位”问题。
（4）政府采购审计。重点审查：政府采购预算编制和采购计划编制是否科学、完整，集中采购执行是否符合法定程序和体现公开、公平、公正、节约的原则，供应商是否符合规定条件以及认真及时履行合同等等。
（5）国库集中收付审计。重点审查：预算内外收入是否全部纳入国库集中管理，有无违反规定多头开户或通过设置过渡账户滞留、挪用财政收入，国库集中支付资金是否完整，有无存在集中支付和单位自行支付并存的现象，国库集中收付会计核算办法、银行清算办法建立和执行是否符合快速、高效、安全的要求。
（6）国有资产、资源管理审计。重点审查：国有资产、资源管理是否建立相应的规章制度，并且各项制度是否有效执行，财务核算是否及时、完整，产权是否及时登记，有无存在账外资产，经营性资产、资源是否实现公开招租方式，收入是否纳入财政“收支两条线”管理，长期闲置的资产、资源是否重新加以调配安排使用。
（7）税收征管审计。重点审查：国家税收政策是否严格执行，税收会计信息是否真实，社会税负是否公平，税收延缴、减免、退库是否真实合法、程序是否规范，有无存在截留、认为调节、偷漏税等问题。
2．围绕建设和谐社会主题，加强对重点专项资金的审查。
党的十七大报告提出：“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，努力使全体民众学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。” 建设和谐社会问题上升为党的施政方针，建设和谐社会资金投入占全部政府性资金比重迅速增加，建设和谐社会资金分配使用经济性、效率性、效果性问题也显得更为突出。财政预算执行审计要主动跟进，围绕建设和谐社会主题，加强对重点专项资金的审查。
（1）注重民生投入，加强对教育、社会保障、就业、医疗等民生资金的审计。重点审查民生资金投入规模、结构以及占地方全部政府性资金比重的同时，对民生资金进行全过程、全方位进行跟踪审查，分析和评价民生资金使用绩效，充分发挥财政预算执行审计在维护人民群众根本利益，推进依法行政，维护社会公平正义的职责和任务。
（2）注重新农村建设，加强对扶贫、支农、水利、救灾救济、耕地补偿等涉农资金的审计。一是要从总体上把握涉农资金的规模、结构、变动情况，及其资金拨付渠道和流向。二是要审查涉农资金是否实行专账核算，工程结算手续是否完备，报账程序和手续是否规范，是否存在截留、挪用涉农资金，以及夸大概算、虚列工程量、虚列工程项目或以虚构劳务和用工名册套取误工费等问题。三是要跳出账簿审计，通过查看项目施工现场，调查问卷项目负责人、施工现场管理人员等，检查相关业务资料，判断申报程序是否规范、立项是否科学透明、是否实行了招投标制度等。
（3）注重城市化建设，加强对重大基础设施、城市公益事业投资的审计。一是要审查城市化建设专项资金是否及时足额拨付到位，是否专款专用。二是要审查城市化建设项目程序是否合法、到位，手续是否规范、完整。三是要对城市化建设项目进行绩效评估，是否存在形象工程。
3．围绕提高财政管理水平，加大绩效审计力度。
财政预算执行审计要打破 “就账论账” 的传统审计方法，做到审查资金、业务、决策、效能并重，从落实政策、加强内部管理、规范决策程序、提高资金使用效果等方面入手，全面分析评价各预算部门、单位在经济运行中存在的普遍性问题，提出改进意见和建议，促进提高依法行政水平；要改变“就事论事”的传统审计分析方法，对审计发现的普遍性问题，应更多地从经济社会发展的大环境去分析、认识，从制度上找原因、提建议、促规范，实现由单纯监督型向监督服务型转变，提升财政预算执行审计的层次和水平；要改进以“查错纠弊”为主的传统审计模式，不仅要关注财政资金用得“对不对”，更要关注财政资金用得“好不好”，即关注政府性资金和其他社会公共性资金管理的安全性和使用的经济性、效率性、效果性，以及资金使用的社会效益和环境适应性，并对资金投向的正确性、使用的效益性和管理的规范性进行综合评价。一是从项目实际支出与预算指标进行对比入手，对那些严重超预算、超标准的项目和事项作为重点审查对象，进行深究细查。二是从项目实施实际进度与计划时间对比入手，审查项目组织实施、完成进度和目标实现情况，寻找差距，分析原因。三是从项目的经济性和效果性指标进行综合分析入手，审查是否在有效控制工程造价、节约成本的前提下，完成项目实施，实现预期目标，是否存在资金使用不合法或被长时间闲置、工程造价偏高、工期延长等问题，影响项目效益。四是从项目管理内部控制调查和评价入手，审查项目管理的每个环节和过程是否存在内控制度不健全不完善，或者不执行法规制度，从而提出有针对性的改进建议意见，促进提高管理效益。
（三）构建审计协调机制，整合财政预算执行审计资源
随着审计地位和社会期望值的提高，审计任务重与审计力量不足的矛盾日益突出，单方面增加相对有限的审计力量始终不是根本的解决方法。财政预算执行审计不仅需要在审计机关内部整合资源，逐步打破科室和专业界限，形成资源共享、优势互补的良好协调机制，而且要根据财政预算执行审计的具体需求突破审计机关内部界限，创新审计组织方式，整合社会审计资源。
1.构建上下审计机关联动机制。
审计署应当考虑以适当形式介入地方审计机关重要人、财、物的领导和协调，每年有计划、有目的选择一至二个涉及中央财政转移支付、扶贫、养老、就业、救灾、卫生资金以及外援资金等有关国计民生、影响重大的项目开展绩效同步审计，实行全国统一方案、统一经费安排、统一人员调配，采用上审下、交叉审、吸收地方审计人员参与审等方式，并在审计实施过程中定期组织审计人员进行审计信息、经验交流，以提高审计人员业务能力的同时，锻炼、提高审计署与地方审计机关的协调组织能力；地方上级审计机关也同样应当考虑选择适当形式介入下级审计机关重要人、财、物的领导和协调，加强对下级审计机关的业务指导和技术支持，构建上下级审计机关协调机制，整合财政预算执行审计资源。地方审计机关应当树立上下一盘棋思想，积极主动配合，及时提供相关信息，充分发挥自身的主观能动作用。
2.构建内外审计联动机制。
在财政预算执行审计中，虽然国家审计发挥着主导的作用，但内部审计和社会审计也在发挥着积极的作用，国家审计应该利用自身的优势在业务上加强对内部审计和社会审计的监督与指导，引导他们积极开展财政预算执行相关事项的审计。内部审计不只限于财政财务收支的审计监督，而且对内部控制、生产经营等各个方面的经济活动进行检查、分析、评价，其范围比外部审计广泛的多；同时，内部审计人员常年在本部门、本单位进行审计监督，熟悉本部门、本单位的情况，可随时了解经济动态和信息，针对发现的问题，能及时地、有针对地采取措施，提出建议，督促纠正和改正。社会审计机构完全独立于审计委托人和被审计人之外，社会审计人员对审计对象不带任何偏见，对依靠审计结果的人保持客观态度。构建内外审计联动机制，形成国家审计、内部审计及社会审计联动的财政预算执行审计氛围，以促进财政预算执行审计事业全面发展。
3.构建左右部门联动机制。
审计监督效果如何与有关部门的协调配合有着较大的关系。要构建财政预算执行审计工作左右部门联动机制，充分发挥纪委、监察、检察、财政、税务、物价、工商等相关职能部门的作用，形成资源共享、优势互补的监督合力。审计机关在平时，可以有目的的参加有关部门组织的一些经济监督活动，如财政检查、税务检查、工商检查、党风政纪考核等等，了解审计对象面上的情况和共性的问题，以便制定审计目标更加科学、合理；在审前调查阶段，可以主动与有关部门联系，了解被审计（或调查）单位有关管理情况和动态变化趋势，以及易发生问题的环节，使审计工作有的放矢，提高审计效率；在审计实施阶段，可以根据有关部门提供的专项检查结果，适当减少或简化相应的审计步骤和内容；在审计结果阶段，可以主动与纪委、监察、检察等执法机关联系，相互协调处理审计中发现的重大经济问题，促进审计决定落实，全面推进财政预算执行审计工作。
（四）探索审计方式、方法，提高财政预算执行审计质量和效率
财政预算执行审计涉及领域宽，工作点多、面广、线长，并且各类资金性质差异很大，有地方特色，审计机关要积极探索适合地方的审计方式和方法，使用先进的审计技术和手段，提高审计效率和质量。
1.拓展审计视野，明确财政预算执行审计着眼点。
财政预算执行审计要围绕全部政府性资金、资产的脉络，通过审计理念、方法、手段和管理模式的创新，从财政体制、管理框架、运行规程、职责履行等方面入手，将涉及财政性资金、国有资产、公共资源等领域的审计项目全部纳入到财政预算执行审计整体框架中进行有机融合，在财政预算执行审计大格局里对政府性资金、资产和资源的流向、转化、绩效等进行全过程跟踪和评价，奉行从严治理和推动制度建设两手抓两手都要硬的审计政策，在严肃查处违法违纪问题的同时，从体制机制上提出意见和建议，推进财政长效机制建设。
2.增加人财物投入，扩大财政资金绩效审计覆盖面。
财政资金使用绩效是当前地方党委、人大、政府以及民众最为关心的问题，解决财政资金绩效问题将是今后相当长一段时期财政预算执行审计工作的重点。各级审计机关应根据财政资金绩效审计的需要增加人财物的投入，提高财政资金绩效审计力量，加强调研和试点，总结实践经验，结合部门预算执行审计、乡镇财政审计、单位财政财务收支审计、领导干部经济责任审计、固定资产投资绩效审计、专项资金审计或调查等方式，不断扩大财政资金绩效审计覆盖面。
3.善用审计建议，充分发挥审计建设性作用。
财政预算执行审计不仅要看过去，更要看未来、看发展；不仅要发现问题，更要立足于解决问题；不仅要判断对不对、好不好，更要提出思路，促进完善政策、制度。审计建议是审计机关及人员实施审计后，有针对性地向被审单位提出今后加强经营管理和提高经济效益的具体意见和看法，也是有关部门做出宏观经济决策的可靠依据。各级审计机关要适应审计目标、审计方向的变革要求，着力推进宏观服务型绩效审计实践，善用审计建议权，充分发挥审计建设性作用。
4.强化跟踪审计，提高财政资金绩效。
从审计实践来看，事后审计在发现问题的时候，往往已是亡羊补牢，带来的损失和造成的影响已经成为事实。财政预算执行审计客观要求将审计关口前移，积极探索和开展以事前审计为基础、事中审计为重点、事后审计为保障的动态全程跟踪审计模式。开展动态全程跟踪审计，可以从两方面着手。一是以内控制度为切入点，对财政资金业务流程内控制度健全性、有效性进行测试，对重大经济决策程序进行有效审查，重点查处主要部门、领导违反程序或决策失误造成重大经济损失浪费问题。二是通过设计一系列审计预警软件对财政部门的财务和业务数据进行日常分析，在第一时间内发现潜在的风险和隐患，及时采取措施予以消除，从而使财政预算执行审计效用最大化，最大程度地保障财政资金安全、高效。
5.加强信息网络建设，积极推进计算机审计，提高财政预算执行审计工作效率。
财政预算执行审计要适应审计手段、审计方式变革要求，牢牢抓住应用计算机审计推动审计转型的关键，采取加强考核激励，加大技术支持和交流、增加培训学习机会等多种措施，加快从办公自动化、电子账簿审计向电子数据审计、系统内部控制审计和信息系统审计转变，进一步促进计算机技术与审计工作的融合；积极探索尝试联网审计，加快审计小模块、小软件、小工具开发应用，加强联网审计试点经验总结、提炼和交流，并进一步完善审计管理系统应用，实现上下联运，真正发挥oa系统的效能，提高财政预算执行审计工作效率。
6.推进审务公开，让财政预算执行审计在阳光下运行。
财政预算执行审计的目的之一就是促使政务、财务公开，通过健全组织法制和程序规则，保证政府财政部门按照法定权限和程序行使权力、履行职责，不断提高政府财政工作透明度和公信力。只有让权力在阳光下运行，腐败才会被遏制，财政公平、公正性政策才不会被打折。国家审计作为政府重要职能部门和财政预算执行审计主体，同样需要将自己的职权、义务、操作规程、审计结果等公诸于社会，让自己的一切工作在阳光下运行，把审计监督与舆论监督、社会监督紧密结合起来，自觉接受社会舆论监督，从而提高财政预算执行审计的公信力。建立完善审务公开制度还可以为公众提供了解自己法定权利渠道，不断增强公众自我保护意识，促使公众通过法定程序祈求自我保护，对行使公共权力者如何行使自己权力形成制约，这种制约是法治社会应有之义，能够在最大程度上促进社会建设。
（五）加强审计自我管理，提高财政预算执行审计能力和成效
加快审计转型和发展，提高财政预算执行审计能力，关键是加强自我管理。
1.弘扬审计精神，营造依法有序、和谐高效的审计环境。
时任审计长的李金华曾将审计精神归纳为“依法、求实、严格、奋进、奉献”。弘扬审计精神的核心是激发审计人员的工作热情。倡导审计精神的关键是构建和谐审计关系，形成良好审计生态。传递审计精神的途径：一是完善政治思想交流工作制度，加强审计机关上下左右关系成员政治思想沟通，增强审计人员身心健康，营造有效抵御审计工作压力和社会各种诱惑的生态审计精神环境；二是完善薪酬待遇奖励激励制度，以物质奖励激励人的本能，因为提倡奉献、精神激励是有条件的、短时间的，物质激励才是无条件的、本质的、最有效的，把薪酬中的奖金分配与审计人员的工作任务、质量、业绩贡献挂钩，营造一个充满良性竞争的、积极上进的生态审计激励环境。同时，依法有序、和谐高效的生态审计环境，把精神激励与物质激励有机结合起来，也反过来激发审计精神弘扬光大，提高财政预算执行审计能力。
2.完善人才发展战略，加强财政预算执行审计职业能力建设。
审计职业能力事关审计事业的振兴和长远发展。近年来，各级审计机关开展了多种形式的业务培训、交流和后续学历教育等工作，取得了一定的成效。但与地方党委、人大和政府对财政预算执行审计工作的要求来比还存在着不少距离，并且各地方财政预算执行审计工作发展极不平衡。从短时间来看，解决财政预算执行审计职业能力不足最有效办法就是强化短期培训，根据审计职业能力需求，坚持缺什么、补什么、培训什么；既要重视复合型审计人才培养，又要突出当前审计工作需要；培训的形式既可以与有关部门、院校联合办班，又可以结合具体审计任务进行业务培训，还可以采取以会代训、外派挂职锻炼、参审带训、师傅带徒弟等方式，加速培养财政预算执行审计专业人才。从长期来看，仅靠强化短期业务培训，审计能力是难以满足经济社会发展需要的，因为财政预算执行审计政策性强、内容丰富、涉及面广，既需要熟悉财政财务会计、审计等基础学科知识人士，也需要熟悉工程类、法律类、环保类、管理学、心理学、社会学、信息学、计算机等专业人士，更需要同时掌握多学科知识，并具有较强综合分析能力的复合型审计人才，这就要求各级审计机关科学规划财政预算执行审计队伍的专业、技术、能力和年龄结构，建设一支知识结构搭配合理、专业能力多样互补、年龄结构梯次分布的审计干部队伍，鼓励广大审计人员积极参加后续学历教育和专业职业能力培训，提高审计职业能力整体水平，以适应财政预算执行审计工作发展的需要。
3.强化审计作业管理，扩大财政预算执行审计成果。
财政预算执行审计要以规范审计作业管理为出发点，在加强审计项目计划管理、现场管理、质量控制等方面下功夫，扩大财政预算执行审计成果。一是完善同级审项目计划管理，提高同级审项目的针对性、连贯性和有效性。要加强同级审项目计划立项前的调查研究，根据地方政治、经济、社会和文化管理的需要，对整个同级审工作进行总体谋划，把同级审工作与政府工作中心和人大的需求衔接起来，以强化计划管理提高同级审项目的针对性、连贯性和有效性。二是完善同级审项目作业操作，提高审计效率。要研究制定同级审项目规范操作办法，整合审计资源，做到同级审项目统一方案、统一布置、统一步骤、统一汇报、统一处理，充分发挥各职能科室优势，形成整体合力，做到重要项目重点突破、资源共享、优势互补。同时，还要建立同级审项目审计组之间及审计组内部人员之间定期分析碰头会制度，及时汇报、交流、解决审计过程中遇到的问题和困难，以规范作业操作提高审计效率。三是加强财政预算执行审计质量控制，扩大审计成果。要建立和完善财政预算执行审计实施方案、审计报告和审计结果处理审议制度，以及审计质量责任追究制度，对财政预算执行审计审前调查了解、审计实施方案编制、审计实施、审计报告、审计结果处理及整改落实全过程进行质量监控，以加强质量控制扩大审计成果。
4.加强审计成果管理，提高财政预算执行审计成效。
审计成果是审计工作所产生的结果，是反映审计工作成效的具体体现。审计成效是通过审计成果的作用表现出来的，既要依赖取得社会需要的审计成果，又要取决审计成果是否发挥了应有的作用。审计机关要加强审计成果管理，切实提高审计成果利用水平，防止审计成果流失，让审计成果发挥应有的作用。一是全面落实审计公告制度。审计机关要加大审计公告形式、内容、程序研究的同时，加强与媒体联系沟通，不断丰富审计公告内容和形式，提高审计公告频率，逐步使审计公告在创新和规范中得到全面落实。二是健全审计整改制度。审计机关要健全审计建议和审计决定跟踪检查制度，建立专门负责审计结果督查机构，探索审计检查和处理分离制度，从体制、机制上保证审计整改各项措施的落实；要改进审计项目质量考核办法，加大审计整改考核比重，完善落实审计整改自我约束机制；要加强与纪检、监察、组织、人事等部门的协作沟通，完善审计与有关部门协作处理制度，充分发挥相关部门的作用，促进审计整改工作的全面落实。三是建立审计成果综合分析研究制度。审计机关要在提升审计成果的内涵和外延上下功夫，突出对典型问题的分析研究，增强审计成果的针对性和典型性；要在审计成果的加工提炼和二次开发上下功夫，突出对倾向性、普遍性问题的分析研究，对多次反复出现的问题，能够从规律上找原因，对普遍出现的问题，能够从制度上提对策，提升审计成果的宏观性和建设性；要在审计成果的通俗化上下功夫，突出克服在审计中找数据、在报告中堆数据的不良习惯模式，增强审计成果的可读性和通俗性。通过加强审计成果管理，丰富审计成果内涵，扩展审计成果外延，从而实现审计成果的增值，提高审计成效。
