预算执行审计论文
将绩效引入预算执行审计的几点思考预算执行审计是法律赋予审计机关的基本职能，也是政府审计的重中之重。随着财政管理体制改革的不断深化，预算执行审计面临的新情况、新问题不断增多，如何通过发挥财政预算执行审计的综合效应，推动政府绩效水平的提高，以财政审计为抓手，推动政府行政改革，成为摆在审计人员面前的一个新课题。在预算执行审计中推进绩效审计的开展，对审计问效政府及相关部门单位预算执行情况和工作绩效显得尤为重要。笔者从预算执行审计的概念、主要内容、方法及对策建议谈几点粗浅的看法。
一、准确把握绩效与财政预算执行预算绩效审计的概念
绩效一词产生于工商管理界，首先由美国学者在上世纪70年代率先提出。按照中文字面理解，绩效是“绩”和“效”的组合使用，绩主要指成绩、业绩、实绩，主要是看是否实现了预计目标、完成了预计任务，产出情况，更多是反映量的内容；而“效”则指效果、效益、效率，包括产生了何种影响或效益，完成任务的资源投入、产出效率及资金的节约等，侧重于反映质的成果，由此可见，绩效是产出与效果的统一，也是质和量的统一。从绩效的概念可以引申出财政预算执行绩效审计应该包括两个方面：一是检查财政投入提供了多少公共产品和服务，所提供的公共产品和服务是否实现了预计的目标或完成了预定的任务；二是评价所提供的公共产品和服务所产生的影响，即效果的好坏、效益的优劣和效率的高低。简而言之，财政预算执行绩效审计即利用专门的审计方法，依据一定的审计标准，对被审计对象利用公共财政资源所提供的公共产品和服务的量作出界定，对经济性、效率性、效果性进行评价。
二、准确界定财政预算执行绩效审计的主要内容
财政预算执行绩效审计对象是地方政府及其所属部门单位执行财政预算的行为、结果和其他各项活动。主要内容分为五个方面：
（一）财政预算编制的绩效审计。财政预算编制是预算管理的基础和源头，其科学、合理与否直接关系财政预算资金安排和使用的效益和效果。审计机关应将切实提高预算编制绩效作为工作要点。一是着重分析预算编制是否有效贯彻落实国家财政政策，预算安排是否与地方经济发展水平相适应，是否重视总量控制；二是关注预算安排是否符合本地区发展规划和具体发展目标要求，能否有效解决财政收支“越位”与“缺位”的矛盾；三是分析预算编制是否注重财政公共支出的结构调整和优化；四是分析预算编制是否先进，反映和评价财政预算定额制定的依据和标准是否科学合理，是否在保证地方机构正常运转的同时防止浪费；五是分析预算范围是否恰当，查明是否符合现行财政体制管理要求，是否存在扩大财政供给范围的问题。在此基础上，正确评价财政预算编制的科学性和合理性，找出财政预算编制的薄弱环节，努力促进财政部门不断改进预算编制方法，提高预算编制质量，增强财政预算编制的透明度，提高预算编制绩效。
（二）财政预算执行单位职能履行情况的绩效审计。对预算执行单位职能履行情况的绩效审计中，要重点关注行政成本。政府收支分类改革后，支出功能分类科目一般公共服务类中分为行政成本、行政管理事务、机关服务等款项。这种细化分类，要求审计机关从支出结构和绩效方面进行分析研究，关注地方政府及其所属部门预算执行单位的责任和绩效。
（三）财政资金运用情况的绩效审计。
1、财政支出的绩效审计。分析财政支出项目是否符合公共财政要求和年度预算；分析财政支出的走向和发展趋势，评价其是否符合可持续发展的要求。
2、公共投资项目的绩效审计。当前，地方政府用于推进城市建设的财政性资金规模和比重逐年扩大，审计机关应加大项目事前、事中、事后的监督力度。
3、专项资金的绩效审计。从历年审计结果看，财政专项资金预算比重较大，且涉及教育、农业、科技、环保等各个领域，资金使用效果直接影响地方预算执行的效益和效果。专项资金使用具有明确的目的性，能否达到预期目标、取得良好的经济和社会效益，既是地方政府及财政部门、主管单位关心的焦点，也是绩效审计的工作重点。
4、国有资产管理情况的绩效审计。国有资产管理情况的绩效审计主要是对负有国有资产管理责任的主管部门、行政事业单位对占用国有资产的管理及使用情况进行评价。
5、政府采购管理的绩效审计。审计内容包括政府部门采购预算的编制是否经济合理，采购计划是否科学有效，采购的组织实施是否严格执行政府采购制度，采购方式是否公开、透明，配备标准是否科学、合理、可行，采购成本是否经济节约，是否以最小的投入实现了最大的效益，采购目标是否实现等。
三、积极稳妥探索财政预算执行绩效审计的方式方法
以上五个方面的内容是审计机关开展财政预算执行绩效审计的全过程概括，但在实际审计过程中，凭借现有基层审计机关力量，很难将全年审计项目计划任务全部开展绩效审计
预算执行审计论文第2页
，即使在某个重要的预算执行审计项目中，也不可能全过程、全方位、一次性全部完成绩效审计，而只能选取该项目的重点内容或重要方面开展。笔者认为，基层审计机关可以结合自身实际，在预算执行审计中从以下几个方面取得突破：（一）开展绩效预算执行审计的尝试。传统预算管理的主要目的是确保预算符合财务管理的要求，也称为合规性预算。即政府只需对公共资源的使用负责，而不用对资源的使用结果负责。绩效预算以产出指标为编制预算的基础，对各支出部门的预算拨款以特定产出的成本费用为依据，各部门在立法机构批准的拨款限额内可以自由分配财力。公共机构不仅应对其公共资源的使用承担责任，而且绩效成为预算部门和单位申请并获得预算资金的合理合法的理由，在公共资源普遍稀缺、财政收支矛盾较大的现实条件下，可以大大提高公共资源的配置效率，提高预算资金的使用效益。
现阶段开展绩效预算审计应找准切入点，可以从现有的重点项目预算着手，在每年的预算执行审计中有目的地选择1个项目开展此项工作。具体而言，一是要掌握项目实施的环境。主要包括党委、政府大政方针、国民经济和社会发展五年规划和专项规划、部门职能和工作说明书、中长期目标和阶段性目标、围绕总目标和阶段性目标所开展的具体工作和项目。二是掌握项目的总体情况。包括完成项目所需条件，如技术和技能、资金投入、人力资源、其他资源的需求等，项目实施的措施，项目实施的必要性、可行性、有效性的论证，项目实施后的预计目标或效果。三是开展项目审计，作出评价意见。主要包括项目立项是否符合国家及各级政府的政策，投入产出是否配比，是否达到了预期的效果，是否存在损失浪费，管理是否能满足项目实施的需要，在此基础上，对项目作出整体评估。四是针对发现的问题，查找原因。五是对症下药，提出建议。
（二）关注财政支出的公共属性。一是要关注财政支出的整体结构，对财政支出进行详细、具体的分析，评估财政支出的公共属性程度。二是关注财政支出越位与缺位的情况，对竞争性领域财政资金的投入情况进行深度分析，延伸调查部分竞争性领域财政资金投入的效益情况。三是关注财政资金沉淀的问题。每年的预算执行审计均发现大量的财政资金沉淀在财政，资金效益得不到充分发挥，有必要对沉淀资金进行深度分析，解析财政资金不能及时拨付的主客观因素，促进财政支付制度改革的深入。四是关注财政出借资金的必要性，大力清收出借资金。
（三）关注部门行政成本，切实降低行政资源耗费。一是开展人员超编、借用、临时用工情况的调查，突出解决因增加人员编制等加重财政包袱的问题。二是推行行政事业单位“会议费、油修费、招待费、修缮费”的连续审计，有效控制行政经费的过快增长。三是清查闲置资产，提高资产的利用率。
（四）关注各类专项资金的效益，减少损失与浪费。在专项资金审计中，要以项目立项为龙头，以资金流向为主线，以项目管理为重点，对照专项资金管理有关规定、项目计划、质量控制标准、考核方案等基本指标，对项目立项的科学性、专项资金管理使用的真实合法性、项目管理的规范性以及项目完成所产生的经济效益、社会效益和生态效益进行评价。特别要牢固树立管理出效益的理念，对审计中发现的问题，提出针对性的意见，提高被审单位部门的管理水平。
四、提高预算执行审计效果的对策建议
（一）牢固树立绩效理念。理念是行动的指南，绩效理念的牢固树立，有利于引发对事项的深度思考。在预算执行审计中，应该坚持绩效的理念审视每一笔资金，围绕资金绩效审计每一项经济事项，以绩效的观点评估事项发生的结果，从绩效角度提出针对性的建议，让绩效观贯穿预算执行的全过程。
（二）坚持严谨细致的工作作风。预算执行绩效审计同合规性、合法性审计比较，无论是在审计内容和广度，还是在审计方式方法、技术手段、结论的形成等诸多方面都存在显著差异，需要审计人员坚持微观与宏观的结合、点与面的结合、分析与评价的结合、纵向与横向的结合、审计与审计调查的结合。绩效审计的线更长、面更广，难度也就更大，信息需求量更多，审计风险也更大，因此更需要审计人员在审计中时刻保持严谨细致的工作作风。
（三）改进审计方式方法。除了采用常用的审计方式方法外，要创新和充分利用审计调查的方法和形式，同时充分利用各类媒介，掌握各类信息资源，为开展预算执行绩效审计储备能量。
（四）整合利用审计资源，发挥审计整体效能。一是强化内部配合协调。审计机关内部的高效协调、有机结合，是加强预算执行绩效审计力量的根本所在，“五统一”的模式必须长期坚持。二是内外配合。实行预算执行绩效审计必须借助外来力量，特别是要加强与财政部门的沟通协作，增强财政部门开展该项工作的积极性，充分发挥财政部门的专业优势。三是加强上下联动。上下级审计机关要形成联动机制，在项目选定、审计目标的确定、时间安排、审计要求等方面力争一定的一致性，发挥审计系统的整体效能；同时努力争取各级党委政府的重视，让审计系统站在巨人的肩膀上，营造良好的内外环境，更好促进审计工作，以审计工作促进政府强化管理、提高服务水平，为促进经济社会发展献计出力。
