推进区域制度体系建设法治化论文

推进区域制度体系建设法治化的思考

近年来，北仑区在推进法治建设的实践中，各党政机关建立、健全了一系列的制度规定（即制度性规定，下同）。这些制度规定，在法律法规授权范围内和上级相关指示精神的框架下，在不同层面、不同范围内实施并发挥作用，有力地保证了各项管理推进、工作开展、规范事体等目标的实现，推进了区域内法治建设水平的提升。但是，总体看，这些制度性规定本身也迫切需要进行全面的梳理并使之更加系统、规范，需要进行法治化提升，从而使之更加明确有效，更加科学化。
　　一、“制度体系建设”的范畴和特点
　　本文所称的“制度体系建设”之“制度”，主要是指党政机关即区内各级党（工）委（组）、政府组成部门及组织、人大政协机关出台的能反复适用的的各类政策性文件，既包括内部管理制度，也包括对外行使职能的政策性规定，既包括实体性规定，也包括程序性规则。总体具有如下几个特点：
　　一是制定主体多元。党政方面，有区级层面发布的，有部门发布实施的，有镇乡发布的，有村（社区）发布的，也有党政机关派出机构、临时或常设办事机构发布的；有党组织系统的，也有政府组成系统的；有单独发文的，也有联合发文的；还有各种下属事业单位发布的等等。
　　二是方式名称各样。根据发布机关的权限和目标上的差异，这些制度性规定所具有的名称往往有所不同，多为通知、意见、实施办法、细则、职责分工、规定、制度、流程、备忘录等，有的以条目式出现，有的以表格化出现，有的则是提出要求，表达指导性原则、方法。
　　三是目标指向各异。各类制度性规定实施的目的也是有较大差异的，有的是依上级组织精神开展工作部署，明确组织间的职责分工，加强配合协调；有的是细化法律法规的规定而出台具体操作办法；有的是保证内部工作的有序化运作；有的是行使职能、方便办事的程序化规则，还有的是不同组织间进行的合作交流等。
　　四是数量相当庞杂。总体而言，制度性规定的数量远超国家、省市（地方性）的法律、法规、规章等硬性规定的数量，在我区也是如此，只是目前还没有一个有效的统计。从法律、法规、规章，到规范性文件，再到这些政策、制度、工作规范，呈现为金字塔型，制度及其系统化形成的各个大大小小的体系是基础。如果把国家的规定（法律法规）比作大树，那么这些制度性规范则可认为是长在大树上的枝叶。
　　五是规范作用明显。党政系统的制度性规定大都依靠纪律进行约束，有的也是宣示性、引导性的，没有明确的责任规定，柔性成份很多，但这并不影响其在贯彻实施、具体操作、弥补不足、填补空白等方面的作用，其作用发挥在与相关组织、个人的生活、工作、学习方面较国家法律法规等硬性规定相比更加紧密、影响力更加明显。
　　二、“制度体系建设”法治化的重要意义
　　新的时代，新的特点，法治建设不应只重视“立法”，更要重视“立规”。“制度体系建设”正日益引起党政领导、各级各类组织的高度重视。北仑作为一个县域，在无国家明确授权“立法”的情况下，对照科学发展与和谐社会的要求，结合实际，不断丰富、健全并最终形成北仑区域特色的法治水平较高的制度体系具有重要意义。
　　 1、具有社会公共治理和构建和谐社会的现实意义。高度重视“制度体系建设”，运用相应的法学理论指导并引入社会公共治理，通过寻求更多民主协商、运用更少强制、实现更高自由，将会为社会管理创新发展提供一个全新思路，对于各级党政机关和领导干部提高并创新社会管理将是一个重要的抓手。我国信访事件中，很多是由于企业改制、工人下岗、征地拆迁等各种因素引发的矛盾。这些矛盾的解决往往不能靠单一的法律法规等硬性规定来解决，必须相应地发挥软性制度性安排的作用，如依靠文化的引导、舆论的约束，道德的自我规范，用自律的方式来协调关系、化解矛盾。
　　2、具有推动区域一体化建设的广阔用武之地。利用制度性规定与国家强制性规定紧密结合，优势互补，将催生更多的区域间、行业间、组织间的合作协议，明确合作目标任务、固化利益、协调成果、规范彼此合作行为、构建合作工作机制，在合作中较好地实现相互间的信息交流、沟通磋商、纠纷化解、绩效评估。同时，在党政部门合作、行政执法、职能交叉分工等领域也可充分运用“制度性规定”来加以推进、改善。
　　3、具有推动法治目标全面实现的功能。制度性规定可以弥补单一硬性法规的机构性缺陷，可以提高法律法规的正当性和实效性，降低法治与社会发展的成本，并可以检验国家硬性法规的效力和实际成效，能与社会和人民群众更加紧密地结合，灵活性较强，将使法治建设的目标实现更加全面、深刻。制度体系建设的法治化，在党政机关内部管理的制度化、工作的规范化、决策和执法的程序化等方面的积极作用也是不言而喻的。推

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进党政系统“制度体系建设”的法治化，将有力地推进全社会的制度体系建设，起到很好的引领示范作用；将有力地推动全社会的民主管理，从而推动民主政治建设；将大大地丰富法治建设的内涵，促使全社会的长治久安。
　　三、区域“制度体系建设”的现状分析
　　我区在“法治北仑”建设中，制定并健全了若干制度、措施、规定、办法等，做出了许多努力。全区各地、各部门也曾进行过各类制度性规定的完善、编撰工作，取得了明显成绩。如我区首创的“一事一议一签一公开”（简称“四个一”）制度在受到省委书记赵洪祝、市委书记王辉忠等领导同志的重要批示后，在全区全面推广实施，有力地推动了村级事务决策方面的民主法治进程，是“制度体系建设”的成功范例。区委组织部组织开展的区域化党建工作流程、区纪委推出的村事“十项监督”制度、区检察院推出的“附条件不起诉”制度等，对于推动各自领域的法治化进程起到了显著作用，也具有一定的代表性。总体而言，我区党政体系制度建设现状可以概括为：
　　1、成就突出。区委区政府高度重视制度建设，20xx年以来，区内党政系统制度性规定出台数目成倍增长并多有创新之举。通过各地、各级的共同努力，目前已基本形成区域内较为健全的制度体系，有力的促进了我区经济和社会保持平稳、较快发展。特别是我区在基层民主法治方面出台了许多行之有效的、适应本地特点的制度、措施，对于增强基层基础起到了良好的推动作用和规范作用。区级、镇乡（街道）级重要管理文件，如关系民生重大决策、行政执法等方面的规范性文件，大都在颁布实施前经过合理性、合法性论证，经过较为严格的程序发布的，有的吸收了公众意见或经过了民主程序，有的还通过区人大备案审查，质量层次较高。新的规范性文件能及时做到信息公开，方便公民查询、监督等。
　　2、分割明显。党委各系统、政府各业务部门紧密结合各自实际，出台或健全了相应的工作制度和制度规范，这些制度规定具有一定的北仑特色，但多是根据上级业务部门的文件规定而来，发布后也多送上级业务部门审查备案，对跨区域、跨部门、跨行业领域的制度共性和规律性认识、探索能力有限，分割特征明显。
　　3、良莠不齐。总体而言，区域内制度体系建设良莠不齐的现象仍然突出。就政府组织体系而言，各类规定质量不尽一至，有一些方面的规定特别是一些内部管理规定出台较为随意，部分制度是相关业务工作人员进行简单的抄袭、编撰而成，相关规定在遇到相关情形时也没有具体适用性和可操作性；有些规定本身不够科学；有的甚至流于形式，无发布机关、无签发批准文号、无监督实施、无责任承担、无生效与废止、无信息公开等；相互打架或违法侵权越权现象也有所存在。
　　4、管理不足。目前，区政府法制办及各部门法制科室对政府及其部门出台的规范性文件进行监督管理，区人大、镇乡人大对区域内重大政策性规定进行监督。但是，大量的在这之外而又客观存在的“制度性规定”，如绝大部分党政机关内部制度性规定、职责安排、细则办法、分工协作等，游离于统一管理之外，没有有效的监督管理部门。这些制度规定，有些看似简单，一旦严格实施也一样严重影响管理对象重大的权利义务，也严重影响法律法规和政策的实施效果。这其中一些制度规定还存在部门保护和不合理的责任规避，只为少数人知晓而没公布公开，在领导轮换、人员岗位变动等情况下无查询学习平台，以及公示、监督不便等问题，管理力量和管理力度还有诸多不足和薄弱处。
　　5、热点缺位。如物业管理方面，目前暴露许多问题，如业主委员会成立程序“走形式”、作用发挥不好，物业管理公司资金使用缺乏审计监督，物业维修不及时、不到位造成业主抱怨积累，业主知情权等权利不能得到有效维护，物业费收缴没有有效手段、政府监管不够细化到位等，在《宁波市住宅小区物业管理条例》等地方性法规框架下，迫切要求出台相关操作规程和细则，解决这样的倾向性问题。
　　四、推进“制度体系建设”法治化的几点建议
　　“制度体系建设”法治化是循序渐进的过程，同时也是一项艰苦的工作，具有很强的实践性和探索性。北仑区作为首批浙江省“创建法治县（市、区）工作示范单位”和全国“创建法治县（市、区）活动先进单位”，已经在新一轮的法治建设工作规划（20xx-2015）中明确提出了“坚持制度创新，推进法治建设本地化、规范化、特色化”的若干任务，开展“制度体系建设法治化”探索实践，有条件、有能力，也很有必要。
　　1、将“制度体系建设”法治化纳入社会管理创新工程。把制度体系建设作为加强社会管理创新、提升法治化水平长期管用、积极主动、科学有效的方法和抓手，放到党委政府更加重要的位置和重要的议事日程。
　　——对新出台的“制度性规定”进行论证和把关。新出台的“制度性规定”如何做到适时、合法、合理，如何做到使管理活动、服务依法有据、规范有效，如何及时地将社会管理和法治建设的成果加以固定和巩固，是必须加以考量的问题；
　　——对现有的“制度性规定”进行编撰疏理。开展必要的实践探索和研究，对现有散布在各级、各部门、各类组织的各类制度进行统计、分类、修改、补缺整固、公示公开、效力提升活动，增强制度的科学性、系统性和有效性，进而提升法治化水平；
　　——推动“制度性规定”体系化、特色化。将制度框架下的各类制度性规定不断丰富、完善、创新，增强与社会实际和管理活动的血肉联系，从宏观到微观、从粗放到精细，避免低水平的重复和循环，从而增强每个制度的可操作性和有效性。再从每个制度间“无缝对接”，增强“链”性，形成制度间的系统性，形成的制度系统再经过扩展，最终形成区域特色的领域宽泛、深层有效的制度体系；
　　——促进 “制度管人”风尚的形成和发展。好的制度建设，也就是制度体系法治化水平提升的过程。坚持不懈地开展并实施“制度先行”、“制度并行”、“制度监督”等措施，“用制度说话”，将有力地促进各项工作的规范化发展，有效地减少制度漏洞，预防和杜绝“上有政策、下有对策”情况的发生，将使党政系统管理、服务活动从繁杂的、临时性安排中解放出来，同时将大大减少“人为”因素，有效地防止法治化进程的反复和无规则变化。
　　2、将“制度体系建设”纳入法治工作日常业务范畴。可由区委法治办公室、区人大机关、区政府法制办、区司法局牵头分别开展区域内“制度体系建设”法治化实践活动。在区政府法制办加强政府系统规范性文件的合法性审查及执行监督；区人大机关加强规范性文件的备案，充分行使人大权力机关的监督职能的基础上和分工协作上，区委法治办可以加强党委系统出台的、党政机关内部管理范围内的制度性规定的合法性、合理性审查管理并列入日常职能。
　　3、出台“制度体系建设”法治化的制度性规则。
　　——规范发布权限。对一些临时性、非常设工作机构发布规范文件的权限应有所约束，应适当缩减办事机构（如**办公室）的发文；
　　——规定适当的发布程序、生效条件、基本的内容要素等。如规定：有的制度制定要经过民主程序和集体讨论；发布前要经过有权机关（领导人）签发、要经过相关部门备案审查；制度内容上要有违反责任主体及追究方法、监督制度执行的机构等方面的规定等；
　　——统一发布文号。如**（单位）（制）第**号等；
　　——规定合理有效期。如3-5年，在有效期结束前必须进行修、改、废的工作。在有上位法规定的情况下，相关制度必须在相应时间内作出修改、或废止、或重新颁布；
　　——统一发布平台。对制定的所有制度要分门别类，纳入专门信息公开平台，以方便查询和学习，接受监督。对未公开、公布的制度性规定不得作为依据，不得在工作和管理活动中实施；
　　——开展制度执行督查。与全国人大开展的专项法规检查一样，区委法治办等部门应有权开展有关制度执行情况的检查活动。对未建立相关制度的单位要求建立健全，对制度建立后的效果、制度实施的合理性等方面进行评估，推进制度的完善，从而形成北仑区富有特色又充满活力的制度体系；
　　——增强备案管理。通过备案管理，对同类规范性文件可以进行类比，吸收长处，提高制度科学化水平；对没制定同类制度的单位要求补正，填补制度缺失；对某些特定的制度进行合理性、有效性研究；对一些典型的、带普遍性的制度设计可以推广、提升“立法”层次等。
　　4、取得“制度体系建设”法治化的智力支持。“制度体系建设”法治化属于“软法”（是与“硬法”即国家法律法规等强制性规定相对而言的概念）研究范畴。“软法”研究和实践活动目前在我国正在兴起，它的应用正日益显示出勃勃生机。我区可以尝试学习南京市建邺区、玄武区、北京市西城区等地的做法，寻求与“北京大学软法研究中心”等机构联姻或请有关专家教授来我区上课辅导，充分利用高校资源和最新法学研究成果，解决一些特定的、群众反映强烈的普发、易发问题，开拓视野，增强对制度体系建设重要性的认识，并力争成立浙江省首家软法实践基地，为“法治浙江”、“法治宁波”创建活动提供鲜活的经验。