地方人大常委会工作论文

谈谈地方人大常委会如何做到有位有为有威


常常听到有人说：“地方人大常委会，有为，才有位，有位，才有威”。笔者认为，这一说法应改为，“地方人大常委会，有位，要有为，有为，才有威”。这是因为我国宪法和法律对人大及其常委会的地位和作用已作出了明确规定。那么，地方人大常委会如何才能做到“有位、有为、有威”呢？笔者认为，首要的是要把思想和行动统一到党的十八大、十八届三中全会精神、宪法和相关法律的规定上来，在以下几方面下功夫。

一、必须认真学习宪法和法律，强化“有位”意识，消除“无位”的思想

地方人大常委会，要消除“有为，才有位，有位，才有威”的“无位”思想，就必须认真学习宪法和相关的法律，统一思想认识，强化“有位”意识。做好地方人大工作，事关改革发展稳定大局，事关广大人民群众的切身利益。要增强地方人大工作活力，就必须摒弃“船到码头车到站”的意识，清除“二线”思想，要进一步加深对人大制度、人大及其常委会地位和作用的认识，在思想认识上形成统一，在履职理念上达成共识，进一步增强“有位”意识，做到思想“就位”工作“到位”。

（一）要通过认真学习了解为什么设立地方人大常委会。地方人大常委会不是从中国人民代表大会制度一确立就设立的。从1954年宪法产生至1979年这25年之间没有地方人大常委会。1954年宪法制定时，就有人提议地方人民代表大会设立常设机关。但由于当时我们党尚缺乏地方政权建设的实践经验，考虑到地方各级人大不拥有立法权，加之当时地方行政区划较小、人口不多，召开地方各级人代会比较容易等原因，就将本应属于地方人大常设机关的职权（如主持本级人大选举、召集本级人代会等）交给了地方人民政府。当时地方人代会选举产生的人民委员会，既是本级人大的常设机关，又是本级人民政府。到1957年春天，全国人大党组向党中央报告，提出在县级以上设立人大常委会，并拟定了地方人大常委会的职权。后因“反右斗争”，就搁置了。1965年，全国人大再一次向党中央提出设立地方人大常委会，由于“文革”，这个建议又被搁置。1975年宪法规定地方各级革命委员会是地方人大的常设机关，同时又是地方人民政府。1978年宪法规定地方各级人代会由本级革命委员会召集。20多年的实践证明，县级以上地方各级人大不设常委会，至少带来这样几个问题。一是不利于经常性地发挥地方各级人大代表作用。法律虽然规定由地方各级人民政府兼管地方各级人大常设机关的工作，但地方政府工作繁忙，很难顾得上去联系人大代表，组织人大代表学习、视察、调查等。而这些工作由地方人大常设机关去完成才合法、合理、合情。二是地方各级人民委员会既是地方各级人大的常设机关，同时又是地方各级人民政府，自己监督自己，从法理、道理、情理上都说不过去。三是地方各级人代会基本一年召开一次，这就是说地方人大的职权一年之内处于半缺位、缺位状态，这不利于“一府两院”发现问题、解决问题，更谈不上“一府两院”接受人大的监督。四是人代会闭会期间，政府领导人员、组成人员缺员时由上级政府任命、本级政府决定任命，这不利于地方各级政府干部培养宪法意识、民主意识。“文革”结束后，彭真同志向党中央写出报告，建议县级以上地方设立人大常委会，邓小平同志立即批示同意，经中央政治局常委会通过。1979年7月，五届全国人大二次会议通过修正1978年宪法的决议，规定县级以上地方人大设立常委会，并将此规定写入同日通过的《地方组织法》。从1979年下半年起，县级以上地方人大陆续建立起常委会。1982年宪法确认了这一决策，并明确规定了县级以上地方人大常委会的组成和职权。

（二）要通过认真学习了解和掌握地方人大常委会的地位和性质。充分认识地方各级人大常委会是本级人民代表大会的常设机关；地方各级人民代表大会都是地方国家权力机关，地方各级人大常委会是本级国家权力机关的常设机关。

（三）要通过认真学习了解地方人大常委会与本级人民代表大会、“一府两院”的关系。一是了解地方各级人大常委会与本级人民代表大会的关系：常委会由代表大会选举产生，对代表大会负责，受代表大会监督，向代表大会报告工作。代表大会有权罢免常委会组成人员，有权改变或撤销其不适当的决定。二是了解地方各级人大常委会与本级“一府两院”的关系：在代表大会闭会期间，“一府两院”对常委会负责，受常委会监督，向常委会报告工作。彭真同志讲过：“我国国大人多，全国人大代表人数不宜太少；但代表人数多了，又不便于进行经常性工作。全国人大常委会是全国人大的常设机关，它的组成人员是常务代表，人数少可以经常开会，进行繁重的立法工作和其他经常性工作

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。所以适当扩大常委会的职权是加强人大制度的有效办法。”

（四）要通过认真学习了解和掌握设立地方人大常委会的作用。一是地方人大常委会的设立是我国政治体制改革过程中，具有突破性、飞跃性、实质性发展的重要一步，对于推进社会主义民主政治建设具有十分重要意义。政治体制改革是我国全面改革的重要组成部分。地方人大常委会的设立说明我们党从党的十一届三中全会起，在经济体制改革和政治体制改革两个方面同时努力，两方面的改革从总体上看是基本同步、互相协调的。二是地方人大常委会的设立是坚持好、完善好、发展好人民代表大会制度的重要步骤。作为国家制度，我们有四大制度，即人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度。其中人民代表大会制度是代表人民当家作主的根本政治制度。建立地方人大常委会是坚持好、完善好、发展好这一根本政治制度的必然选择。三是地方人大常委会设立30多年的实践证明，地方人大常委会认真行使宪法、法律赋予的职权，对于地方各级全面建成小康社会，推进改革开放和现代化建设发挥了无可替代的积极作用。

二、必须认真学习宪法和法律，强化“有为”意识，防止越权越位行为

地方人大常委会要防止越权越位行为，就必须认真学习宪法和法律，了解和掌握地方人大常委会的主要职权和主要工作，强化“有为”意识。人大在国家政治生活中有着不可替代的作用，人大工作大有可为。围绕做好地方人大工作，地方人大常委会要明确总体工作要求，即“围绕中心、依法履职，突出重点、求真务实”。“围绕中心、依法履职”是开展地方人大工作的前提，也是必然要求。“突出重点、求真务实”是对地方人大工作的具体要求。地方人大常委会在工作中，坚持依宪依法行使职权，紧紧围绕当地工作中心制定年度工作计划，特别注意抓住重点、难点、热点，集中精力办大事，不遗余力求实效，让百姓看得见、摸得着，体现出地方国家权力机关及其常设机关是为人民办事的机关，是能为人民办事的机关，是有为的机关。

（一）要通过认真学习了解和掌握宪法和相关法律的规定。县级以上地方人大常委会的职权宪法、地方组织法和监督法都有明确规定。如宪法第三章第五节第100、101、104、110条，地方组织法第二章第17、27、30、31、35条，第三章第43、44、45、46、47、49、50、52条，监督法均有明确规定。

（二）要通过认真学习了解和掌握县级以上地方人大常委会四权（即地方立法权、重大事项决定权、监督权和人事任免权）的具体内容。一要了解和掌握地方立法权。立法权是相对于其他国家权力（如行政权、司法权）的一种概念。立法权是以人民的名义制定社会规则的权力。宪法第58条规定，全国人大和全国人大常委会行使国家立法权。立法是全国人大和全国人大常委会的一项专权。国务院、省级人大及其常委会，省会市、较大市和民族自治地方依法参与立法活动，如果把政府立法和地方人大及其常委会立法仅仅看成其有一项这样的工作职能，也不是不可以使用政府立法权和地方立法权的概念。一是省级人大常委会可以制定和颁布地方性法规，报全国人大常委会和国务院备案；二是省会市、较大市人大常委会可以制定地方性法规，报省级人大常委会批准后施行，并由省级人大常委会报全国人大常委会和国务院备案；三是民族自治州、自治县的人代会可以制定自治条例和单行条例，报省级人大常委会批准后生效，并报全国人大常委会备案；四是全国人大常委会对经济特区的市人大常委会授权立法。二要了解和掌握重大事项决定权。重大事项决定权是地方人大及其常委会用来表达本行政区人民意志，并对重大事项作出实体性规定和对行为作出规范的权力，这些规定和规范具有法律约束力。地方组织法第44条第4、5、14款对地方人大常委会行使重大事项决定权的内容规定是明确的。一是讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项；二是根据本级人民政府的建议，决定对本行政区域内国民经济和社会发展计划、预算部分变更；三是决定授予地方的荣誉称号。三要了解和掌握监督权。地方人大常委会行使监督权的法律依据是20xx年8月全国十届人大常委会第23次会议通过的《监督法》。第一，监督法来之不易。这部监督法从提议到通过整整走过20年的历程。二十年磨一剑。1986年，彭真委员长正式提出开展研究监督法。1990年，万里委员长又建议全国人大常委会研究监督法。1990年10月27日，总书记江泽民建议全国人大常委会拟定实行工作监督和法律监督的监督法。这个指示十分明确。江泽民又授意起草小组启动，最后形成了6章89条的《中华人民共和国全国人民代表大会及其常务委员会监督法（修改稿）》。这个修改稿是迄今为止最全面的监督法稿子。修改稿总则写道，全国人大及其常委会监督宪法的实施。还规定设立宪法监督委员会，并明确了该委员会的权责、宪法监督的内容、程序。还规定撤职、弹劾的条款。还规定了“蔑视人大罪”，政府工作报告通不过，总理自动辞职等等。这个太理想化的稿子不能不被搁置。1996年9月，中央指示先搞单行的监督法。1999年12月、20xx年3月先后通过了预算监督和经济工作监督两个“决定”。20xx年8月，《监督法》首次提请审议。20xx年8月，二审。20xx年6月，三审。20xx年8月27日《监督法》四审过关。党中央对这部《监督法》极为重视。出台前夕，党中央召开党外人士座谈会征求意见和建议。总书记胡锦涛主持座谈会并发表重要讲话，中央政治局常委、委员长吴邦国通报监督法草案起草情况，中央政治局常委贾庆林、曾庆红出席座谈会。胡总书记强调，监督法经全国人大常委会审议通过后，要切实保证这部法律得到正确实施。第二，监督法所规定的地方人大常委会行使监督权的主要内容。监督法共有9章48条。第1章总则，第9章附则，规定监督内容的是第2至8章，一共7项。这7项中有工作监督，也有法律监督。一是听取和审议“一府两院”的专项工作报告。这是地方人大常委会对“一府两院”工作监督最基本、最主要、最经常的方法。监督法明确规定每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，听取和审议“一府两院”的专项工作报告。二是审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告。这是属于工作监督中的经济、财政、审计监督。这方面监督的突出之点，首先对审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算执行情况的时限提出明确规定。其次监督内容具体、明确。如发展计划、预算经批准后在执行过程中需要作部分调整提请审查和批准时要说明不同预算科目之间的资金调整；对决算草案和预算执行情况除重点审查预算收支平衡情况、预算超收收入的安排和使用等情况的同时，特别规定“还应当重点审查上级财政补助资金的安排和使用情况”。三是法律法规实施情况的检查。这属于法律监督。方式是组织执法检查。参照该法第9条规定，每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，组织执法检查。四是规范性文件的备案审查。这属于对“一府两院”抽象行为的监督。其中关于审查、撤销下一级人大及其常委会不适当的决议、决定和本级政府不适当的决定、命令的程序，须由省级人大常委会作出具体规定。五是询问和质询。这方面规定同地方组织法的规定基本一致。六是特定问题调查。这方面规定与地方组织法第3章第52条相比更明确、具体，有可操作性。首先，地方组织法只是原则规定地方人大常委会可以决定组织特定问题调查委员会，而监督法明确规定只有在地方人大常委会“需要作出决议、决定，但有关重大事实不清的”这个必要条件，才可以组织特定问题调查委员会。其次，监督法对调查委员会组成人员提出回避要求，规定“与调查的问题有利害关系的常委会组成人员和其他人员不得参加调查委员会”。再次，针对监督法提出的公开原则，考虑到其他因素，特别规定“调查委员会在调查过程中，可以不公布调查的情况和材料”，而且没有规定常委会根据调查委员会作出的决议、决定向社会公布。七是撤职案的审议和决定。四要了解和掌握人事任免权。地方人大常委会在人代会闭会期间的人事任免权有以下7项：一是决定本级政府副职领导人的个别任免；二是本级“一府两院”正职领导人因故不能任职时，从其副职中决定代理人选。其中决定代理检察长须报上一级检察院、人大常委会备案；三是根据本级政府正职领导人提名，决定本级政府其他组成人员的任免，并报上一级政府备案；四是任免法院副院长、庭长、副庭长、审委会委员、审判员；五是任免检察院副检察长、检委会委员、检察员；六是批准任免下一级检察长；七是是否接受人大常委会组成人员和政府正职领导人、法院院长、检察长辞职，其中检察长辞职须报上一级检察长提请该级人大常委会批准。此外，设立专门委员会的省、地两级人大，在大会闭会期间，常委会可以补充任命专门委员会的个别副主任委员和部分委员。

（三）要通过认真学习了解和掌握地方人大常委会的主要工作。一要了解和掌握会议工作。召集本级人民代表大会；本级人民代表大会每次会议举行预备会议，预备会议由本级人大常委会主持。二要了解和掌握选举工作。领导或者主持本级人大代表的选举；补选上一级出缺的人大代表和罢免本级个别代表；县级以上地方各级人大常委会设立的代表资格审查委员会审查代表的选举是否符合法律规定。三要在人代会闭会期间领导人大各专门委员会。四要了解和掌握联系代表工作。一是本级人大代表培训学习工作应纳入地方人大常委会工作重要日程。如同党员、干部培训学习一样，要建立、健全包括有专门的代表培训学习机构、专门的代表培训学习场所、专门的代表培训学习教材等在内的人大代表培训学习制度。二是联系代表工作应以保证代表知情权、扩大代表参与度、为代表履行职权和开展活动服务为重点，以利于代表发挥作用。三是进一步做好代表议案办理和代表建议、批评和意见处理工作。四是依法维护代表合法权益。五要了解和掌握人大理论研究、新闻宣传和信访工作。

三、必须认真学习宪法和法律，强化“有位有为有威”意识，严格履职行权

地方人大常委会要做到严格履职行权，就必须认真学习宪法和相关法律，了解和掌握宪法和相关法律对地方人大常委会地位和作用所作的明确规定，以及对地方人大常委会所赋予的职权，进一步强化“有位有为有威”意识。所谓有位，就是地方人大常委会是本级人民代表大会的常设机关，是本级国家权力机关的常设机关。所谓有为，就是地方人大常委会要在地方人大工作这个舞台上，有所作为，有所贡献，有所建树，有所成就，切实履行“重大事项决定权、监督权、人事任免权”三大职权。所谓有威，就是通过卓有成效的工作和作为，赢得党委、政府、人民群众和社会各界人士的赞誉和好评，并享有较高的威望。树立地方人大及其常委会权威是行使好宪法和法律赋予职权的必然要求。因此，地方人大常委会强化“有威”意识，努力做到“有位，要有为，有为，才有威”。俗话说，在其位谋其政。无欲则刚，有为则威。地方人大常委会设立30多年的实践证明，哪个地方的人大常委会敢于监督、勇于创新，哪个地方的人大常委会就有位有为，就能赢得人民群众的信赖，自然就有威望；反之，哪个地方的人大常委会墨守成规、监督无力，哪个地方的人大常委会就有位无为，就得不到人民群众的拥护，就会失去应有的权威。因此，笔者认为，地方人大常委会必须强化“有位有为有威”意识，依宪依法严格履职行权。

（一）要有开拓创新的勇气。人民代表大会制度在我国是新生事物，前所未有；地方人大常委会设立时间较短，决定重大事项和开展各项监督需要一个不断探索和完善的过程。因此，地方人大常委会要抱着对党和人民高度负责的态度，以敢于担当敢于碰硬的勇气和胆量，依照宪法和法律赋予的职权，发现新问题、研究新情况、拓宽新领域、探索新途径、总结新经验，努力开创地方人大工作的新局面。

（二）要有敢于监督和善于监督的手段。地方人大常委会监督的手段有一般性监督和刚性监督两种，就其监督力度而言，后者比前者力度要大，效果也比较明显。在地方人大工作中使用一般性监督比较多，主要是听取和审议“一府两院”工作报告，组织人大代表视察、调查、检查、评议等；而使用“刚性”监督手段，依法对“一府两院”组成人员实行罢免、撤消职务、质询、组织特定问题调查委员会等比较少，致使有些监督只是走形式，显得苍白无力。因此，地方人大常委会要不断改进监督的方式和方法，既要敢于监督，又要善于监督，确保实效。但在敢于监督和善于监督的过程中，必须坚持四个原则：一是必须坚持党的领导，依法行使职权和民主集中制的原则。这些原则是地方人大常委会工作的总原则和大前提，是管地方人大常委会政治方向和工作全局的，必须旗帜鲜明，立场坚定，一以贯之地认真遵守，丝毫不能含糊。这些原则中最重要的是党的领导。地方人大常委会要始终尊重并维护同级党委总揽全局、协调各方的领导核心地位。按照宪法、法律赋予的职权找准自己的位置，坚持法定原则行使职权，既不越位，又不失职，尽职尽责地工作。个别地方人大工作者有些提法不妥。比如称地方人大常委会在依法治省、市、县、区、乡、镇中起“主导作用”，这不科学。依法治国是党治理国家的基本方略。在地方只能由党委起主导作用（包括领导、组织实施），而地方人大常委会只应在党委统一领导下发挥法律实施方面的监督作用。又比如有称地方人大常委会起“监督主渠道”作用，这也不准确。地方人大常委会的监督从地方国家制度角度讲是国家中重要的监督之一。尽管如此，这种监督也只是各种监督（党的纪检监督、行政的监察监督、检察系统的法律监督、政协的民主监督、媒体的舆论监督、公民的社会监督等等）中的一种，而不能笼而统之称为“监督主渠道”。二是必须坚持围绕大局、服务大局的原则。地方人大常委会工作必须紧紧围绕党委的中心工作和本行政区经济社会发展大局，特别是围绕实施监督法中规定的“关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题”，为经济社会发展大局服务。就我市而言，市委提出全面贯彻落实党的十八大、十八届三中全会精神，积极推进“双倍增计划”，围绕再造一个“工业百色”，坚持扶贫开发优先、交通发展优先、产业发展优先、城镇化发展优先，大力弘扬 “百色起义精神”，改进工作作风、密切联系群众，努力建设一个经济繁荣、社会文明的百色，建设一个安居乐业、和谐美好的百色，建设一个山青水绿天蓝地净的百色，加快建设富裕幸福魅力生态和谐百色，实现与全国全区同步全面建成小康社会的战略目标。市、县（区）两级人大常委会都必须围绕这个中心、服务这个大局，按照宪法和法律规定认真行使职权，为保障、促进市委战略的实施，创造良好的法制环境，发挥地方国家权力机关常设机关的积极作用。简而言之，就是地方人大常委会的工作要与当地党委的中心工作和当地经济社会发展大局合拍、同调、跟上步伐，有所作为。三是必须坚持抓大事、少而精、重实效的原则。地方人大常委会行使的是宪法和法律赋予的权力，不是行政上的执行权。这就决定了地方人大常委会关注的是地方上带根本性、全局性、长远性的大事，不能事无巨细样样都抓，不能四方出击面面俱到，抓大事、少而精、重实效是理所当然的。这也符合监督法的精神。监督法在听取和审议“一府两院”专项工作报告和法律法规实施情况检查两项监督规定上，都明确指出“每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题”有计划地安排听取和审议专项工作报告和执法检查。注重监督实效，就是不抓则己，抓就抓好，一抓到底，抓出成效，把地方人大常委会工作做好、做实。四是必须坚持依靠代表、依靠人民群众的原则。地方各级人大常委会是由同级人大代表依法选举产生的，人大代表是人大常委会的权力之源、力量之源、工作之基。地方人大常委会工作要做好就必须依靠人大代表、依靠人民群众。这里有两点需要注意。首先，地方人大常委会要严格执行法律规定，保证代表知情权，扩大代表参与度。代表法第3章第19、20、21、23、24、26、27条，规定让代表参与人大常委会工作。监督法有8处规定让代表知情、参与工作，其中通报情况的3处，让代表参与的5处。这两部法律规定的都做到、做好，代表作用就会得到很好的发挥。其次，地方人大常委会要严格执行监督法关于监督情况公开、公布的规定，使常委会工作的重大事情让人民知道，让人民参与，也让人民监督。从监督法的规定可以得出结论：地方人大常委会工作的重大事情公开是原则，不公开是特例。

（三）要有过硬的素质。“打铁先要自身硬。”地方人大常委会要行使监督权，就要求地方人大常委会组成人员既要做到一身正气，两袖清风，勤政为民；又要努力学习，与时俱进，切实加强自身建设，练就过硬功夫，做好新时期的地方人大工作，肩负起代表人民行使管理国家权力的重任。
　　
（四）要有乐于奉献的精神。人大工作高尚而清贫，地方人大常委会组成人员要抱着吃苦在前、享乐在后的无私精神，做“三个代表”的忠实实践者，紧紧围绕关系国计民生的重大事项和人民群众关心的热点、难点问题开展工作，始终把维护好人民群众的根本利益作为自己工作的出发点和落脚点，以人民群众答应不答应、满意不满意为标准，严以律己，勤奋工作，乐于奉献，决不要辜负党和人民的期望，以卓有成效的工作，赢得人民群众的信任和拥护，为推进民主法制建设做出应有的贡献。