规范政府非税收入管理的对策研究
政府非税收入近年来备受关注，规范政府非税收入管理已成为实践工作中的迫切需求。本文结合政府非税收入管理实践，就如何规范政府非税收入管理提出了一些浅见。
一、更新政府非税收入管理理念
(一)政府非税收入是财政收入的重要组成部分
政府非税收入是财政收入的重要组成部分，是财政收入的主要来源之一。政府非税收入完全具备财政收入的性质，与税收收入一样，是财政收入的一种形式。把财政收入比作粮食，那么税收收入是主粮，政府非税收入是杂粮，主粮、杂粮都是粮。两者相辅相成，应该放在同样重要的位置。政府非税收入管理者要摆正位置，充分认识到政府非税收入在保证政府财政收入充足、构建公共财政体制建设和促进社会经济发展方面发挥的积极作用。
(二)政府非税收入应由政府统筹安排使用
随着社会主义市场经济的发展和财政改革的推进，作为财政性资金的政府非税收入纳入同级财政统筹安排已经成为发展趋势。这也是深化财税体制改革，完善公共财政体系的需要。政府非税收入执收要充分认识到凭借政府赋予的权力或者政府资源(资产)所有权所取的政府非税收入，是归国家所有的财政性资金，应由政府统筹安排使用，形成政府可用财力。
(三)树立宏观调控理念
分税制的实行决定了地方无法通过税收和金融手段来对经济进行调控，因此政府非税收入成为了地方政府的最佳选择。要实现政府非税收入调控手段的最佳效果，就要求政府非税收入管理者树立政府非税收入宏观调控理念，从宏观调控的高度出发，建立和完善政府非税收入管理体系，强化政府非税收入的宏观调控职能。
二、建立全国性的政府非税收入法律制度
(一)必要性
建立全国性的政府非税收入法律制度，为政府非税收入管理提供一个与“税法”一样的上位法，能够减小地方在政府非税收入征管中的阻力，同时保护私权不受政府非税收入征收行为的侵害。从保护私权的角度看，当政府非税收入征收行为侵害私权时，私权主体一般是需要通过行政诉讼程序维护私权。但是由于政府非税收入法律制度的匮乏及传统观念的影响，被侵害人主动维权的积极性不高。而被侵害人的消极导致了政府非税收入征收侵权行为的积极和恣意。因此，建立全国性的政府非税收入法律制度是必要的，是政府非税收入规范管理的现实需求。
(二)可行性
政府非税收入关系是一种区别于其他社会关系的独立的具有稳定特性的社会关系，从客观上来说具备了法律规制的条件。省级地方政府从2004年起陆续出台了规范政府非税收入管理的地方性法规，如湖省、广西、内蒙古等地。这些地方性法规的制定都是在调整政府非税收入关系方面的尝试，积累了立法经验，并通过多年的实践检验。这就为全国性政府非税收入法律制度的出台奠定了基础。
(三)需要解决的问题
全国性的政府非税收入法律制度的建立，需要从法律层次解决好四个关系：一是收入与使用方面，实现政府非税收入收支关系由“收支挂钩”向“收支分离”转变；二是合理配置中央和地方的政府非税收入管理权限，科学合理地设置政府非税收入分成比例，由中央集权向适度地方分权转变；三是坚持以“三权”观念为基本原则处理好执收单位与财政部门之间的关系，更好地对政府非税收入资金使用权进行分配；四是在政府非税收入预算内资金与预算外资金之间建立相互补充、相互调剂的关系。
三、改变“双轨“运行格局，真正实现综合财政预算管理
政府非税收入预算管理是整个政府非税收入管理的核心内容，又是当前最为薄弱、备受关注和亟待规范的重要环节。真正实现综合财政预算管理就是要把政府非税收入全部纳入预算管理。而这里的预算管理是指我们平常所说的一般预算管理。通过多年摸索，现阶段我国政府非税收入管理形成一般预算管理、基金预算管理、财政专户管理的内外管理格局，并且在一定程度上存在“制度外收入”这个“第三预算”。要改变政府非税收入“双轨”运行，建立完整的预算管理，可以分三步走：
第一步，取消制度外收入这个“第三预算”，将政府非税收入分别纳入预算内和预算管理之外的财政专户管理。目前第一步已基本完成。
第二步，取消预算外财政专户管理，政府非税收入分别纳入一般预算和基金预算管理，实行全面的预算管理，彻底改变政府非税收入资金在预算内、预算外“双轨”运行的格局。
第三步，实行完整的预算管理。完整的预算管理，就是将政府非税收入全部纳入一般预算管理。取消基金预算管理方式，改变基金列支部门掌控的管理格局，强化财政监管职，有效地组织和使用政府非税收入。
四、完善政府非税收入征管制度
(一)推行“财政开票、集中收费”的征管模式改革
随着服务型政府概念的提出，政务服务中心的建立是满足政府和市场主体需求的最佳结合点，已成为今后发展的趋势。政府非税收入管理顺应这一发展趋势，结合政务服务工作的特性，改革征收管理模式，实行集中收费、集中管理，是政府非税收入管理改革的一种有益尝试。
“财政开票、集中收费”模式是顺应这一发展趋势一种有益尝试。其主要特点有：
1、政府非税收入执收单位以业务窗口形式进驻政府政务服务中心，集中办理业务。缴款人取得利益或服务，很多时候都涉及到多个执收单位和多个收费项目。执收单位集中办公，财政集中收费，在方便群众的同时提高了政府非税收入征收效率。
2、实行财政开票，银行代收。财政将政府非税收入的开票权接过来，除需要现场执收执罚的项目外，不再向执收单位发放非税收入票据，真正实现以票管收、源头控收。按照“征缴分离”的原则，由政府非税收入代理银行代收或使用POS刷卡、批量代扣、网银缴款等新型电子化缴款方式收缴政府非税收入资金，确保政府非税收入资金安全。
3、强化对政府非税收入征收行为的监督。一是在财政开票环节设置审核的前置程序，监督的介入限制了执收单位自由裁量权。二是依托政务服务平台，开发与执收单位业务系统对接的行政审批软件，财政及各主管部门可以通过软件对征收行为进行监控，强化对征收行为的事中与事后监督。
4、适应性强。服务型政府概念的提出，各地的政务服务中心建设力度进一步加强，为“财政开票、集中收费”的推行奠定了良好的基础。“财政开票、集中收费”模式并不要求一蹴而就，可以逐步实行。各地可以结合本地工作实际，先选取适合的部门、项目进行尝试，累积经验后再逐步扩大范围。
(二)政府非税收入缓减免的“先征后返”
1、“先征后返”模式
政府非税收入缓减免审批，可以参照税收收入建立适宜于政府非税收入现状的“先征后返”模式。税收收入“先征后返”是对按税法规定缴纳的税款，由税务机关征收入库后，再由税务机关或财政部门按规定给予部分或全部退税或返还已纳税款的一种税收优惠，其实质是一种特定方式的免税或减免规定。政府非税收入缓减免先征后返模式类似于税收收入的先征后返。
该种模式的实行，一是能够强化政府非税收入缓减免审批的规范化管理，在维护缴款义务人合法权益的同时，制止越权减免和收“人情费”。二是强化财政部门的监督权，改变执收单位自行缓减免的格局，也避免政府缓减免权限过于集中，防治腐败的滋生。
2、分类管理
政府非税收入缓减免先征后返应坚持归口管理、从严审批的原则，实行分类管理、分级审批。把政府非税收入缓减免分为两类管理：
一类是法律法规或中央、省、市有政策明确规定可以缓征、减征、免征政府非税收入的，由缴款义务人向政府非税收入执收单位提出申请。经执收单位审核符合规定的，按相关政策办理缓减免事项，并报同级财政部门备案。
一类是法律法规和中央、省、市政策没有明确规定，因特殊情况需要缓征、减征、免征政府非税收入的，先由执收单位按照标准足额征收，再由缴款义务人按照程序进行申请。成立由财政、物价、审计、纪委等部门组成的政府非税收入缓减免审批专门机构，负责审核。严格实行政府非税收入缓减免的分级审批，各级政府的缓减免审批权限仅限于缓减免本级政府非税收入，不得越权。
